□許瑞生

(廣東省人民政府，廣東廣州 510000)

中國城鎮(zhèn)化在改革開放以來，經過了三十年快速城市化的進程。今年5月，習近平總書記在河南考察時指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，要增強信心，從當前我國經濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。這是中央領導首次以“新常態(tài)”描述新周期中的中國經濟。在9月16日召開的推進新型城鎮(zhèn)化建設試點工作座談會上，李克強總理指出，“新型城鎮(zhèn)化是關系現代化全局的大戰(zhàn)略，是最大的結構調整，事關幾億人生活的改善。我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，必須要用好新型城鎮(zhèn)化這個強大引擎”。將新型城鎮(zhèn)化擺在了“新常態(tài)”下改革和轉型的重要地位。

一、“非常態(tài)”的高速城市化

要深入理解“新常態(tài)”思維下的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要先回顧我國改革開放以來城鎮(zhèn)化所走過的歷程。

第一階段是80年代至90年代初的工業(yè)化發(fā)展主導時期，城市化迅猛發(fā)展。

該階段體現出幾方面特點:一是農村經濟改革成功，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供良好的物質基礎;二是發(fā)展工業(yè)成為社會經濟活動的主導，工業(yè)主導著整個城市化的推進;三是對外開放促進了工業(yè)與城市的發(fā)展;四是土地有償使用制度使土地收入成為城市建設的重要經濟來源。

第二階段是90年代以后強調第三產業(yè)興起的作用，專業(yè)鎮(zhèn)涌現，城市數量急增。

一系列經濟活動的變化反映在城市空間的變化上，各市開始重視中心區(qū)和新區(qū)的建設，在這個時期另一個值得注意的特征是，工業(yè)開始向鄉(xiāng)村擴散，城鄉(xiāng)一體化的趨勢逐步呈現。大量專業(yè)鎮(zhèn)出現，中心鎮(zhèn)建設進入新的發(fā)展時期。

第三階段是關注生態(tài)格局，加強區(qū)域協(xié)同發(fā)展，強調城市社會管理、基本公共服務。

這個階段約從2000年以后一直延續(xù)到現在，無論是國家戰(zhàn)略還是地方實踐，都更加關注整體的生態(tài)格局和城市本身的基本公共服務職能，尤其是將山水自然地理要素作為保護的重要對象。一是各級政府對河流、山體等都開始給予關注，不再盲目地將地理要素僅僅作為經濟載體，而是將它們納入生態(tài)格局給予保護，對污染的河流、破損的山頭生態(tài)修復的資金投入不斷加大。二是區(qū)域協(xié)調發(fā)展明顯。在加速城市化的過程中，大都市地區(qū)采取了撤市設區(qū)的行政建制調整策略，擴大中心城市的管治范圍，達到從更廣闊的行政區(qū)域調配資源的目的。三是各市政府利用舉辦重大事件改善城市環(huán)境，各類國際或國內的重大活動對城市建設的推動作用顯著。同時促進了區(qū)域環(huán)境保護行動一體化步伐加快，這包括了河流的治理，空氣質量的改善。四是城市功能逐步完善，突破了傳統(tǒng)計劃經濟下的規(guī)劃指標體系束縛，城市公共設施配套建設更為強調城市的社會管理和基本公共服務功能。傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系的指標建立在模仿蘇聯計劃經濟所建構的模式，這一階段，開始對最基本的城市與社區(qū)功能進行思考，城市各層次配套建設正逐步回答正在城市發(fā)展與社會管理轉型期的基本公共服務應該是什么這一問題。這個階段的城鎮(zhèn)化實踐一直延續(xù)至今。

回顧城市化進程，城市快速發(fā)展暴露了不少問題——過度消耗土地資源，城市過度汽車化和商品化，暴露了諸多城市風貌平庸缺乏個性、公共空間缺乏整體協(xié)調的通病，以及整個城市形態(tài)過分依賴交通干線發(fā)展的短視。許多城市在城市化進程中可能擴大了容量，但它們所暴露的缺點就是忽略了城市的本質，需要在“新常態(tài)”思維下予以面對和解決。

二、“新常態(tài)”下城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力和內在需求

城市轉型發(fā)展進入“新常態(tài)”的歷史階段后，城市到底有什么內在的需求?可以從國家、城市、民眾需求三個層面加以理解。

在國家層面，近年來國家一直強調科學發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等五方面的統(tǒng)籌，城市與自然環(huán)境、人與自然和諧相處，通過城鎮(zhèn)化擴大內需推動經濟平穩(wěn)健康發(fā)展，這是城鎮(zhèn)化的大方向。需要關注的是這種擴大內需，絕不是簡單的擴大規(guī)模、耗費有限資源的擴張，而是以提升質量為前提的促進發(fā)展，也就是生產效率的提升和創(chuàng)新驅動。

國家戰(zhàn)略中更強調城市基本公共服務的職能和均等化，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，將基本公共服務體系分成基本公共教育、勞動就業(yè)服務、社會保險、基本社會服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務九大方面內容。基本公共服務體系強調了“基本”和與發(fā)展階段相適應的中國國情特點，均等化核心是機會均等，而非簡單平均。這將對城市的功能和結構提出進一步適應體系規(guī)定的要求。

這些基本公共服務政策可以轉換成城市的建設需求，每座城市需履行的具體事務，需要提供的基本公共服務體系和基本公共空間。比如在基本公共服務中，需要為農村學生、城鎮(zhèn)家庭經濟困難的學生提供免費的中等職業(yè)教育，這就要求城市提供中等職業(yè)教育的教育設施，城市規(guī)劃就要考慮中職教育設施的空間儲備。再如農民工隨遷子女接受義務教育的政策，在考慮城市教育設施配給的時候就必須考慮到隨遷子女的教育設施配給需要。這就意味著幼兒園的指標體系不再是傳統(tǒng)計劃經濟年代按照穩(wěn)定的人口規(guī)模去配套。這些變化對城市的功能會產生影響，而這其中出現很多政策的矛盾，包括原土地指標的配給和城市規(guī)劃中公共設施指標的規(guī)定沒有按照農民工隨遷子女基本公共服務的要求去設計，需要在下一步完成相關政策的調整。

第二個層面是城市及城市政府的內在的需求。轉型時期的城市政府有兩大類需求。第一類是職能轉變的需求。計劃經濟年代，高度強調了政府的行政能力，賦予政府很大的權力進行最后的決策、做出審美判斷等。進入社會主義市場經濟的年代，政府的職能需要轉變，政府的定位需重新思考。政府的職責在于:第一方面是宏觀經濟的穩(wěn)定，發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用;第二方面是城市各類基礎設施的建設，以市民能過上健康的現代生活作為基礎設施建設的目標;第三方面是公共服務的提供。第二類是基于環(huán)境及資源的承載壓力引發(fā)的需求。粗放的的經濟增長方式帶來的后果之一，就是城市受到不用程度的環(huán)境污染和環(huán)境容量的極限，需要采取有別于擴張型的城市發(fā)展模式。

第三個層面是公眾的需求，主要體現在兩方面。第一個需求是在公眾溫飽之余對生活環(huán)境的需求，包括公共交通、安全衛(wèi)生的飲用水的提供等等，公眾的期望值與日俱增，無論是良好的大環(huán)境還是小環(huán)境，公眾均要求得到更好的結果。第二個需求在于參與決策以及對知情權的渴望。城市是人民的城市，公眾想知道城市決策究竟是怎樣一個過程，隨著文明程度的提高，人們參與決策的意識也在日益提高。

三、全球化背景下世界各城市政府在考慮的議題以及在區(qū)域協(xié)調中共同關注的主題

借鑒歐洲城市化進程經驗與教訓，科學合理地選擇適應中國國情的城鎮(zhèn)化道路，是避免付出沉重成本而回報極低的盲目建設的重要方法。通過了解世界各發(fā)達城市政府近兩年有關施政方針，觀察世界城市化的一些取向，在全球化背景下思考中國城鎮(zhèn)化的道路，更有意義。

世界發(fā)達國家城市政府在進行哪些方面的努力?市長們在思考什么問題?以下是幾大城市近幾年考慮的議題:

墨爾本被評為最適合人類居住的十大城市之一，其市長關注的是推動知識城市和城市創(chuàng)意建設。溫哥華市長關注的是推動綠色產業(yè)、藝術與文化產業(yè)、住房保障體系的發(fā)展。美國洛杉磯的最大特色在于多元包容的城市精神和文化創(chuàng)意產業(yè)，市長關注通過發(fā)展文化創(chuàng)意產業(yè)推動經濟復蘇;轉變汽車城市的發(fā)展模式，大力發(fā)展輕軌和地鐵;堅持環(huán)保設施的建設和使用，推進垃圾回收;全面提高城市的公共服務水平，加強城市公共管理;加強財政預算管理，應對經濟危機等。阿姆斯特丹被評為世界最綠色的城市，其都市型農業(yè)發(fā)展具有特色，以郁金香為主的花卉業(yè)發(fā)展實現了發(fā)展與生態(tài)保護的完美結合，為后工業(yè)化時期的城市發(fā)展轉型提供了成功經驗，其市長關注城市重點產業(yè)的發(fā)展、居住環(huán)境的改善和人力資本的積累以及城市更新。美國西雅圖是全美公認生活質量最高的城市，其市長關注推動城市微型經濟發(fā)展以共享經濟繁榮，并關注青少年教育與就業(yè)、可持續(xù)發(fā)展策略、社會公共安全保障等。瑞典斯德哥爾摩市長優(yōu)先關注的問題主要包括提高城市服務質量和高密度的“步行城市”發(fā)展戰(zhàn)略。

歐洲是高度一體化的地區(qū)，而且三分之二的人口約3．5億人居住生活在5萬人以上的城市地區(qū)。在歐盟有32個城市人口超過一百萬，突破城市個體，從區(qū)域協(xié)調的角度解決單個城市問題，是歐洲正在進行的城市化道路探求的新課題。歐洲委員會2011年出版的“明日之城:挑戰(zhàn)、愿景、開拓前進”的報告，對歐洲各城市存在的挑戰(zhàn)進行了分析，歐洲城市的可持續(xù)發(fā)展模式正面臨多方面的威脅:人口變化帶了各種各樣的挑戰(zhàn);經濟持續(xù)發(fā)展的盛況不再;當前經濟形態(tài)無法滿足所有人的就業(yè)需求;逐漸拉大的收入差距令窮人更窮;社會分化和隔離現象愈演愈烈;低收入人群或邊緣群體無法以能夠承受的價格購買到適當的住房;日漸龐大的“社會避世者”群體可能引發(fā)封閉亞文化的發(fā)展，該群體對大多數城市的主流社會在根本上采取敵對態(tài)度;城市擴張和低密集形態(tài)的發(fā)展是地域可持續(xù)發(fā)展的主要威脅之一;公共交通網絡無法跟上社會發(fā)展的需要;城市生態(tài)系統(tǒng)備受威脅等等。報告提出“明日之城”的目標由三方面組成:一是社會高度進步;二是發(fā)揚民主、開展文明對話以及尊重多樣性平臺，三是綠色、生態(tài)和環(huán)保再生。實現的手段包括:使用正式的管理結構與更靈活的非正式管理結構相結合，克服存在的城市問題;開展城市間合作，實現一致的空間發(fā)展;土地消耗最小化;推動互聯交換的方式等。

當今世界經濟不平衡的格局仍未改變，城市生活質量的差異在發(fā)達國家和欠發(fā)達國家的城市之間正在擴大。聯合國人居署發(fā)布的相關報告顯示了世界城市共同關注的焦點。2009年的聯合國人居署發(fā)布的《人類住區(qū)報告》強調注重城市規(guī)劃，強調對現有的城市規(guī)劃制度的有效性進行評估。2010年的年度報告討論的是貧民窟問題，2011年的世界城市狀況報告討論的是城市平等和建立一個包容性城市的問題。從這兩份報告就可以看到，有效地利用和發(fā)揮規(guī)劃手段的作用以保障城市的包容性和平等，是目前全球城市化道路的首要任務和共同的技術路線。

四、“新常態(tài)下”推進城鎮(zhèn)化建設的政策建議

中央城鎮(zhèn)化工作會議明確城鎮(zhèn)化的基本原則是:以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)先行、傳承文化。會議強調，要選擇城鎮(zhèn)化的正確方向，不走偏，要遵循自然的歷史過程，不急于求成。強調城市應該與近郊的山水相融，見到山水，看到鄉(xiāng)愁。會議也指出，我國的城市質量不高，攤大餅、空城現象突出。會議提出對傳統(tǒng)計劃經濟大城市的定義要結合國情合理調整的問題。要加強棚戶區(qū)建設，將農民工市民化放在首要任務，讓有條件的農民工落戶城市。這些中央城鎮(zhèn)化工作會議均提出了明確要求，需要我們在工作中加以具體化，形成具有生態(tài)文明、基本公共服務均等化的城鎮(zhèn)化模式。

推動城鎮(zhèn)化，不應一哄而上，而應科學規(guī)劃，從容建設。無論新區(qū)的開發(fā)，還是中心城區(qū)的擴容提質，需要遵循現實和歷史發(fā)展的規(guī)律。城市，是為人服務的，城市建設需要緊密地與人口的遷移、居住、就業(yè)狀態(tài)有機地結合起來。研究分階段、分類的本地居民和外來務工人員基本公共服務的需求;傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑文化，創(chuàng)造出適應氣候特點的城市空間;用生態(tài)紅線、區(qū)域綠地建設作為保留城郊的農業(yè)空間的手段，防止城市盲目擴張;改善城市步行與公共交通設施等，仍然是我們努力的方向。

目前，中國面臨的城鎮(zhèn)化建設需要破解的熱點問題很多。在政策層面上如何加強頂層設計?如何積極破解體制障礙?如何加強規(guī)劃的統(tǒng)籌和執(zhí)行力?

(一)做好積極破解體制障礙的前期技術準備

1．健全基本公共服務設施規(guī)劃指標體系。健全戶籍和居住證并行、補充銜接的人口管理體系，實現農民工逐步市民化是未來政策的基本取向?！秶一竟卜阵w系“十二五”規(guī)劃》是約束城市建設與管理的剛性指標，可以轉換成城市的建設需求和基本公共空間要求，將對傳統(tǒng)城市規(guī)劃公共設施配套指標體系和土地指標供給提出優(yōu)化的要求。目前，居住區(qū)級公共設施的城市規(guī)劃指標執(zhí)行的是編制于1994年，在2002年修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》，包括土地指標的配給和城市規(guī)劃中公共設施指標的規(guī)定是按照戶籍人口的口徑去設計的，需要在下一步抓緊政策調整，作好技術準備。

2．完善村鎮(zhèn)規(guī)劃制度，支持科學、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。推進城鎮(zhèn)化，必須以保持鄉(xiāng)村特色和活力為前提。目前，村鎮(zhèn)建設和管理體制、規(guī)劃體系和建設標準的制定工作嚴重滯后。原《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設管理條例》在實踐中暴露出鄉(xiāng)村特色不強、農業(yè)活動結合少、操作性弱，且與現行土地政策沒有銜接等問題。原有的編制辦法和標準與城市規(guī)劃雷同，似為縮小版而已。完善和健全有別于城市的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系和相關制度，才能真正實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。有關規(guī)劃制度的制定，需要高度關注鄉(xiāng)村探索保護、農業(yè)生產、城鄉(xiāng)融合、土地政策的銜接、財務問題、管理責任主體和產業(yè)引導。

3．加強“三規(guī)合一”的基礎技術銜接工作。社會經濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是因循中國現行法規(guī)產生的不同行政領域的管理政策。發(fā)改、國土和住建三部門因自身部門特點，有不同的方法和價值取向。各地需從不同層面對“三規(guī)”進行整合，盡量在空間層面上給予統(tǒng)一和協(xié)調。

為加快城鎮(zhèn)化的步伐，從中央政府層面通過法規(guī)修訂進行整合是最為徹底解決問題的辦法。在對各地實踐經驗進行調研的基礎上，抓緊修訂國家相關法規(guī)，著重協(xié)調三類規(guī)劃的體系及基本概念方面的匹配關系，從規(guī)劃編制層次、編制內容方面梳理對應關系，從空間概念上厘清各類用地名稱、功能分區(qū)和用途管治的相互關系，然后提出指導意見，避免各地各行其是。

(二)科學地編制城市規(guī)劃

城市規(guī)劃應注重實效，在達到“精準”和“實效”兩方面目標上下功夫。在規(guī)劃編制過程中，要充分依托地理信息系統(tǒng)的支撐，精準編制全域規(guī)劃，同時堅持務實原則，力求實效，避免空洞口號、時尚名詞的泛濫?？茖W的城市規(guī)劃，我的理解至少包括以下幾方面:

一是能解決問題的規(guī)劃。目前，不少規(guī)劃各類時尚名詞混雜，概念很多，為了讓決策者感到時髦、新鮮，會編出一些美妙的詞語，拿出各種漂亮的圖案，擾亂各位市長、書記的視線。解決問題的規(guī)劃，是需要建立于充分的財務分析基礎上的規(guī)劃，好規(guī)劃的關鍵在于操作性，在于財政支出是否分析透徹，建設時序是否合理，能否回應解決城市出現的問題。

二是充分融合各類規(guī)劃的規(guī)劃。中國現行各類規(guī)劃派生在不同的行政領域、不同的行政管轄權范圍內，很難綜合。好的規(guī)劃需要將各類規(guī)劃都融合在一起。

三是對現狀充分了解的規(guī)劃。好的規(guī)劃，首先要深入了解觀察規(guī)劃所在地人群生活狀況并提出未來設想。有時候為了規(guī)劃圖案的好看，不考慮地類、地籍，不清楚土地權屬，結果花大量精力協(xié)調矛盾，也造成財政上無謂的支出。其次，應具有長遠發(fā)展意義和控制作用。其三，規(guī)劃特色體現在有特色的條文和規(guī)則中。在規(guī)劃體系里，我們往往忽略條文規(guī)則對精細管理和城市特色的重要性。一個規(guī)劃師和管理者認真研究這座城市的特點，形成條文控制建筑單體設計，鼓勵某一種建筑或公共空間特色，這個城市特點就會凸現。反思中國各城市的規(guī)劃條文和細則基本雷同，這就是造成千城一面的原因之一。我們往往忽略了這座城市特色是什么，規(guī)劃的時候應該控制什么。管理規(guī)則更多是從安全性的角度制訂條文，或者籠統(tǒng)的提出要注意保護舊城區(qū)的風貌，但如何保護，沒有答案。因此，規(guī)劃需要細化，需要對城市做具體的控制引導，應將用什么方式展示城市文化、城市特色納入條文之中。

(三)跨行政區(qū)域規(guī)劃實施空間管控，是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的前提

1．既要突出“全域空間”，又要關注“政策多樣化”。一是統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的城市群土地全域空間。包括水面以及鄉(xiāng)村地區(qū)。二是空間管控單元要細化、具體化。針對當前存在問題，需要在空間上進行協(xié)調的，可以采取多類型的比例，不必用唯一一個比例尺量度、安排空間。三是綜合考慮提煉各類文字性規(guī)劃在地理空間上的落地。政策多樣化是現階段的特點，社會公平引發(fā)基本公共服務，生態(tài)優(yōu)先涉及發(fā)改、環(huán)保、水利等具體工作，這些都要轉化成空間上、地理上的具體數量和位置要求。要解決這些問題，就需要各地、各部門進一步深化對現有各種政策的了解。

2．基于全域范圍內統(tǒng)籌基本公共服務均等化問題。一方面，利用綜合交通體系解決基本公共服務部分內容的缺失。要進一步優(yōu)化高速公路與軌道建設，在布置區(qū)域設施時，要充分考慮時空變化，從出行者的需求、合理布局轉換節(jié)點，同時科學預測人口容量、市民化的速度，設置城市通勤區(qū)，明確基本公共服務范圍。另一方面，合理布局存在有共享可能性的區(qū)域基礎設施。區(qū)域生態(tài)綠地是比較典型的共享基礎設施，環(huán)保設施也是如此。

3．有針對性的解決因概念混亂引發(fā)的土地無序利用問題。一是梳理“城”與“園”的概念?，F在各地都興建各種“城”、“園”，其中不少地方是為了謀求政策紅利，以“城”謀“利”，以“園”求“地”，將有機形成的城市碎片化，自身卻對這些基本概念不理解。當前國家正在開展清理。二是走出“政策空間”與“實體空間”混淆的誤區(qū)。部分政策導向的不明晰會引導片面政績觀導致部分城市的支離破碎。為搞一個產業(yè)轉移園區(qū)，拆東補西，把分離在各地的工業(yè)用地湊成園區(qū)。個別城市跳躍式地劃一片土地，就成為一個缺乏產業(yè)功能支撐的新區(qū);或者將城市舊區(qū)或已規(guī)劃建成區(qū)改稱為新區(qū)，通過劃定空間來應付檢查與考核，套用政策支持，這是不可取的。不能用“政策空間”來替代“實體空間”，否則，將出現空城和低效基礎設施。要明確產業(yè)方向，通過功能互補、錯位發(fā)展，才能實現城市的可持續(xù)發(fā)展。三是馬路經濟問題。改革開放以來，馬路經濟是普遍現象，其在促進經濟發(fā)展有所貢獻的同時，也存在交通擁堵、環(huán)境污染、用地無序等弊端，還存在不同程度的安全隱患。以往為緩解這一狀況，我們通常被動地采取加開繞道、輔道的形式予以應對。如何集約發(fā)展，避免馬路經濟，至今依然需要在編制規(guī)劃時高度重視，主動采取創(chuàng)新舉措予以解決。

4．將“可為”、“不可為”和“無為而治”的空間納入長遠空間管理體系。要轉變規(guī)劃就是建設的觀念，“可為”空間是指可以規(guī)劃建設的空間，也包括部分土地與建筑的“功能康復”。比如某些傳統(tǒng)村落，新建的都是九層磚樓，為了保持村鎮(zhèn)特色，就要研究如何恢復村落景觀的方法。當前我們針對水系所做的工作，就是恢復其康復功能。自然水面、河流等自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮泄洪、凈化、飲用水功能，工業(yè)化摧毀了河流的本質，現階段的“治理”就是“康復”。“不可為”空間是劃定生態(tài)紅線等的生態(tài)敏感區(qū)，這里要注意的是，不可為并不是走極端，一律嚴格禁止所有行為，否則就犯了形而上學的毛病，而是要在生態(tài)區(qū)里，鼓勵生態(tài)發(fā)育。如英國的大倫敦40年代保護至今的30公里的生態(tài)綠帶里鼓勵養(yǎng)馬、建馬廄，這有利于促進其生態(tài)功能的發(fā)揮?！盁o為而治”空間是指將把握不準發(fā)展管理模式的土地暫時控制起來，把這些空間讓后人更有智慧地進行管理開發(fā)。

(四)突破固有的行政管轄體制，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征創(chuàng)設協(xié)調機制

可以說目前的城市政府管理機制是在人口還不那么多、全球經濟活動關聯度不高的時代建立起來的。隨著城市的不斷擴張和變化，在城市化和城鄉(xiāng)一體化的進程中，需要新的區(qū)域協(xié)調管理機制，更全面界定中央政府、省政府和城市政府扮演的不同角色。

1．建立城市政府間的合作協(xié)調機制?？缧姓^(qū)域的管治和協(xié)調模式大致有以下幾種:成立區(qū)域委員會、簽署政府間協(xié)議、劃定特殊目的區(qū)域配置相對應的機構、建立某一最大事項專門機構、權力部分移交省政府等。在美國的大都市區(qū)，地方政府的協(xié)調方式隨時間和地點的不同而變化。據美國政府間關系指導委員會的分類，大都市政府間的協(xié)調管治可以劃分為外部管轄、政府間協(xié)議、(自發(fā)形成的)都市志愿者委員會，(地方權力)部分移交州政府、都市行政區(qū)、兼并區(qū)和聯邦制等方式。可歸納為三種類型:(1)在地方政府之間建立的以咨詢和協(xié)調為主的獨立機構;(2)由地方政府共同組成一個新的組織，但確保他們仍然具有選舉與被選舉的權利;(3)由某一地區(qū)的市民或市民代表直接選舉產生。

我們的協(xié)調管理機制的細化可借鑒歐美各類城市群的協(xié)調機制，結合國情和體制特點加以深入推進。如建立一個特定的大都市區(qū)委員會，來改進大都市區(qū)管理，委員由涵蓋到的相關市的部門或指定成員組成，這種機構的產生則需要有相應的法規(guī)支持。也就是先通過省人大常委會立法明確相應的職能及財務上的分配制度。目前各地更多的是采取聯席會議的制度。

2．中央政府、省政府牽頭的區(qū)域協(xié)調機制。鑒于區(qū)域生態(tài)安全的重要性或跨省合作的復雜性，需由中央政府、省政府牽頭成立委員會或建立聯席會議制度。此外，也可以對現有區(qū)域協(xié)調機構進行整合，明確地區(qū)事務協(xié)調的功能與財政投入的渠道，這種管理機構重點應放在交通管理、環(huán)保管理與水資源管理等實務性的管理，而不是簡單地制訂政策與發(fā)出號召。類似珠江水利委員會、長江水利委員會均存在這種發(fā)展的必備條件。這種改良方案其中一種變革的途徑就是增加城市政府的參與，地方政府可派代表加入有關機構的決策機制中，提供決策的意見。

3．社會組織與服務機構的參與。社會組織或服務機構在區(qū)域協(xié)作中同樣可發(fā)揮作用。在市、區(qū)政府以及企業(yè)之間建立起廣泛合作關系，通過若干重要的開發(fā)項目和區(qū)域公共服務，形成跨區(qū)域的社會合作關系改善區(qū)域協(xié)調關系。如跨區(qū)域垃圾處理服務。目前這方面的探討甚少。

目前各地對相關協(xié)調機制的探索正在進行中。有必要加強研究，從法律支持、合理分類、規(guī)范機構的設立提出具體的指導意見，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

五、加強研究與實踐并總結經驗提升為公共政策

城市發(fā)展轉型涉及面廣、影響因素多，是一個長期而又復雜的系統(tǒng)工程。無論是國際上具有代表性的城市發(fā)展轉型，還是國內各省份城市的實踐，面臨的狀況與城市發(fā)展方向，都有其共性?！靶鲁B(tài)”下，城市發(fā)展轉型方向應強調幾方面的轉變，即:注重從粗放的發(fā)展方式向更加重視低碳生態(tài)的發(fā)展方式轉變;注重從傳統(tǒng)管理模式向更加重視信息化、智能化建設轉變;注重城市活力的提升，從傳統(tǒng)產業(yè)向新興產業(yè)發(fā)展轉變;注重城市文化特色和傳統(tǒng)文化的傳承;注重以人為本和社會公平發(fā)展。簡而言之，“新常態(tài)”的思維視覺下，城市更多地關注“適宜居住”和“城市質量”兩方面的目標。

(一)深化在“新常態(tài)”下對國內外實踐活動的理論提升

1．加強城市群區(qū)域協(xié)調機制的完善。著眼于加強世界級城市群的功能培育，從基礎設施建設、產業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基本公共服務、環(huán)境保護五方面加強一體化。全國區(qū)域協(xié)調工作機制進一步細分，是在大范圍內進行的小區(qū)域協(xié)調。目前已形成了市際合作領導小組、重要合作事項專責小組和高層聯席會議等制度。但多是由下而上，需在國家層面上明確幾類區(qū)域協(xié)調機制的方法、財務分攤和立法依據。區(qū)域協(xié)調管理機制完善，需要在工作中借鑒國內外城市群的協(xié)調機制的經驗，從事務的分類、法律授權、財務責任等方面長遠地、廣泛地加以研究和深入推進。

2．合理進行城市分類。對單個城市的規(guī)模，應結合實際管理和財務支出的可能性進行合理分類。地級市應尋找與大都市差異化的發(fā)展途徑，推動城區(qū)擴容提質、聚集發(fā)展，并通過區(qū)域協(xié)作使地級市城區(qū)成為推動周邊各市及市轄縣(區(qū)、市)發(fā)展的重要平臺。通過城市產業(yè)提升、人口素質提升、空間載體拓展、生活品質優(yōu)化、城市功能完善和環(huán)境質量改善等六項計劃，促進區(qū)域中心城市發(fā)展和經濟社會發(fā)展的良性循環(huán)，推動經濟增長從主要依靠低端要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變。

3．繼續(xù)深入開展生態(tài)綠地體系建設實踐，并上升為國家公共管理政策。綠地建設至今已成共識，通過百年的綠地實踐，我們可以充分地認識到，技術理念的實踐需要行政力量的推動，規(guī)劃理念付諸實踐，需要落實，需要責任機構。城市不同發(fā)展階段關注綠地建設的重點不同:解放后建設綠地隔離帶，是為了生產的防護;綠化荒山的活動強調的是水土保持的功能;改革開放后建設綠地重視的是景觀和公共空間增加;現階段綠地的拓展是與空氣質量與防止城市蔓延聯系在一起，近十年強調的是區(qū)域綠地概念，并將區(qū)域綠地作為城市化中防止生態(tài)惡化、改善區(qū)域生態(tài)的重要途徑。

近年，廣東“綠道”建設的實踐，借鑒了美國線狀開敞空間的經驗，改變原本綠地劃定機械的方法，將“人”引入綠地中，結合“綠道”構成人行、自行車交通系統(tǒng)，以求更全面發(fā)揮綠地為人服務的功能。而今天，廣東地區(qū)正在推動中心區(qū)利用閑置邊角地建設社區(qū)體育公園，是對基本公共服務均等化和精明增長的進一步積極探索。使生態(tài)資源的嚴格保護和合理利用有機結合起來的，讓綠地成為一種防止城市蔓延并向人們提供休閑生活的線性開敞空間，既是改善城市內部環(huán)境質量的行動，也是出自構建生態(tài)格局的需要。

從“公園”走向“綠道”，再回到社區(qū)體育公園的生態(tài)綠地體系建設實踐意義更為深遠，已轉變成為更具區(qū)域協(xié)調發(fā)展意義且城市活動功能更豐富多彩的空間。在對城市生態(tài)格局的影響、對生活休閑方式的提供，以及城市慢行交通功能的構建等各方面發(fā)揮更廣泛的作用。將生態(tài)系統(tǒng)政策空間化，形成生態(tài)綠地系統(tǒng)、步行系統(tǒng)的國家法規(guī)，是需要抓緊研究的課題。

國家“歷史建筑名錄”的建立?！皻v史建筑名錄”是彌補歷史文物保護無法覆蓋范圍，抑制有歷史價值的建筑被盲目破壞的有效技術政策。上海、天津、北京、廣州等城市已有地方性的規(guī)章，可加以總結與梳理，上升到國家層面的公共政策，形成國家“歷史建筑名錄”并實施相應的產權、財政、保護和利用要求的政策法規(guī)。

(二)經濟、務實地提升城市質量的若干行動

1．推進綠色城市發(fā)展和綠色建筑計劃。各個城市應制訂綠色城市和綠色建筑的行動計劃，大力推動城市節(jié)能工作。要注重傳承和發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑在設計和規(guī)劃上，與場地、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調的巧妙手法，積極推廣應用到新的綠色建筑中。如傳統(tǒng)嶺南建筑與街區(qū)充分尊重亞熱帶氣候條件，至今仍具借鑒意義。從規(guī)劃、設計、法規(guī)、標準等方面全面推進綠色建筑行動，對既有建筑開展綠色節(jié)能改造，推動綠色建筑由建筑單體向綠色校園、綠色機關等領域延伸;并以綠色建筑為載體，推動建筑業(yè)轉型升級，開展以綠色低碳為目標的建筑技術創(chuàng)新，推動大規(guī)模標準化生產的建筑工業(yè)化。

在城市的綠色發(fā)展方面，制訂城市的低碳發(fā)展規(guī)劃，推動綠色交通發(fā)展，維護中心城區(qū)周邊農村風貌，強化城市增長邊界管制，促進城市的更新和集約、節(jié)約建設，形成多渠道綜合統(tǒng)籌的綠色城市發(fā)展計劃并付諸實踐。由住建規(guī)劃部門會同環(huán)保、水利、林業(yè)、農業(yè)等部門，劃定生態(tài)紅線。應從城鄉(xiāng)總體規(guī)劃入手，制定相關規(guī)定，明確生態(tài)用地可以兼容的內容，避免目前多部門強調劃定生態(tài)紅線造成新的規(guī)劃混亂。

2．保持鄉(xiāng)村特色的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設。需要防止將城市規(guī)劃照搬到鄉(xiāng)村規(guī)劃的做法，應注重村民的生活特點、農業(yè)的生產方式、鄉(xiāng)村景觀等各方面的需求，逐步建立有別于城市的鄉(xiāng)村規(guī)劃制度以推動鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。鄉(xiāng)村建設當前的任務圍繞改善環(huán)境衛(wèi)生，健全農村垃圾收集和處理體系是全國鄉(xiāng)村面臨的問題。要將改善農業(yè)生產計劃與推動鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設緊密結合起來，近期利用高標準基本農田建設的機會與村居環(huán)境改善統(tǒng)籌。保持鄉(xiāng)村特色，將鄉(xiāng)村田野納入城市開敞空間的重要內容。將城鎮(zhèn)化的工作與鄉(xiāng)村特色的保護、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等工作合理整合。運用增減掛鉤的土地政策，釋放閑置農村建設用地空間，緩解建設用地空間不足，促進鄉(xiāng)村重新布局，集中建設。

3．以落實基本公共服務為抓手，充實、提升城市的服務功能。無論是新區(qū)建設還是老城區(qū)改造過程中，都尤其需要重視涉及基本公共服務的主要設施配套建設，目前普遍欠缺的配套設施包括:保障性住房，城鄉(xiāng)體育設施建設、步行系統(tǒng)等。以社區(qū)體育設施為例，可以因地制宜地建設社區(qū)體育公園。利用邊角地、空置地因地制宜建設社區(qū)體育公園，既滿足全民健身工作的要求，又要注意室外、夜間運動才是市民所需的特點，建設適應夜間體育運動的場所。這既有利于切實滿足推進農民工享用基本公共服務的要求，有利于集約節(jié)約用地，也可積極回應加強鄰里交流、提高市民身體素質、延長老年人壽命、減少犯罪率等一系列社會學的命題。

4．從改善交通標志入手，完善城市的步行系統(tǒng)。體驗市民日?；顒勇窂?，改進交通系統(tǒng)。步行系統(tǒng)的完整性和可達性，應成為當前提高城市質量的當務之急。無論是城市規(guī)劃管理者，還是城市的領導者，都應該嘗試一下用現場體驗的辦法，從聚居地到工作區(qū)，體味步行、公共通道，了解市民日常通勤交通的時間和困難。通過自身的行為一定會發(fā)覺步行人行道、交通轉換等存在問題。同時，由建設部門牽頭，會同交警、交通、規(guī)劃等部門，集中檢查路標設置的合理性，以“駕車者、步行者的眼光”判別標識是否清晰明了，加強由不同部門設置的各類標志的規(guī)范銜接和協(xié)調統(tǒng)一。

5．從建立歷史建筑名錄、設立標牌入手，體現城市文脈傳承。首先從最基本的摸底工作開始，建立具有歷史價值的歷史建筑名錄，并設立標牌說明建筑的歷史價值，是增加城市化內涵的簡便經濟的辦法。建設規(guī)劃部門與歷史文物保護部門合作，挖掘歷史文檔的資料，使文獻在空間上永存。歷史建筑保護與公共空間傳統(tǒng)建筑文化價值有機結合，新的城市景觀不是簡單建設。二是融合、利用、改良歷史景觀與新添城市景觀取得平衡。

6．從合理運用城市現有的立法權入手，完善城市管理制度。十八屆三中全會明確要“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。具有地方立法權的城市，應結合自身的城市特點，及時出臺適應現狀與時代要求的城市管理法規(guī)，通過地方立法增加城市有針對性的管治。在具有特色的地方法規(guī)實施過程中，形成本城市的建設特點，而不是千城一面。今年城市個性的矛盾或者面臨的挑戰(zhàn)，是依賴高度一致性的國家法規(guī)和公共政策無法解決的。需要具有地方特點的解決問題的方法，才能應對地方性的問題。今年10月8日，推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯席會議第一次會議召開，提出要協(xié)調搞好配套政策的研究、制定和落實，推進人口管理等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革。《居住證管理辦法》、《城市規(guī)模劃分標準調整方案》等推動新型城鎮(zhèn)化的配套政策即將出臺，將有望更科學合理地對城市進行分類。針對不同類型的城市發(fā)展中所面臨的不同問題，在上位法應有所修正或保持彈性，合理授權，明確哪些方面各城市政府可以根據城市問題調整管治方式，并賦予特定有限度的立法權。