□吳 欣

(中共成都市委黨校黨史黨建部，四川成都 610110)

十六大以來，隨著“黨內(nèi)民主是黨的生命”越來越成為全黨共識，理論界和實(shí)踐界在黨內(nèi)民主創(chuàng)新方面熱情很高、動力很足，涌現(xiàn)出了很多積極的探索成果，但也有一些探索剛開始轟轟烈烈，最終卻歸于沉寂。相較而言，作為黨代會代表任期制配套制度的黨代會代表提案制因其既無理論障礙、又無政治風(fēng)險(xiǎn)、同時(shí)兼具可操作性而得到了循序漸進(jìn)的發(fā)展。與其它制度的“試點(diǎn)”、“試行”等要求不同，中央對于黨代會代表提案制的態(tài)度一直是明確的。從十六屆四中全會正式要求“建立黨的代表大會代表提案制度”，到十八大再次強(qiáng)調(diào)“實(shí)行黨的代表大會代表提案制度”，可以從一定程度反映出這一制度的生命力。雖然它的發(fā)展也許還沒有達(dá)到預(yù)期的目的，但它確是黨內(nèi)民主大局中一步穩(wěn)妥而有效的棋子。因?yàn)閱栴}的關(guān)鍵不在于黨代表是否“常任”的形式，而在于如何使黨代表真正成為黨員共同意志和群體利益的代表，而提案制在這方面的作用不可忽視。特別是通過對近十年來黨代會代表提案制實(shí)踐情況的梳理，我們發(fā)現(xiàn)這一制度在認(rèn)識層面、理論研究、制度建設(shè)科學(xué)化等方面都積累了一定基礎(chǔ)，具有向縱深推進(jìn)的空間?？梢灶A(yù)見，黨代會代表提案制雖然并非黨內(nèi)民主系統(tǒng)工程中的核心制度，但或許可以通過它的進(jìn)一步發(fā)展形成外圍壓力，倒逼改革，促使深化黨內(nèi)民主新的生長點(diǎn)的出現(xiàn)。

一、黨代會代表提案制實(shí)踐的基本情況概述

對黨代會代表提案制的探索，最早可以追溯到1988年開黨代會常任制試點(diǎn)先河的浙江省臺州市椒江區(qū)。當(dāng)?shù)攸h委通過的《代表團(tuán)在閉會期間向區(qū)委提出議案及辦理的若干規(guī)定》，明確規(guī)定了黨代會代表可以以代表團(tuán)的名義，在黨代會閉會期間召開定期或不定期的會議，形成提交黨代會的提案。從2003年開始，臺州縣鄉(xiāng)兩級全面實(shí)行了黨代會代表提案制度。到2006年，試點(diǎn)范圍已拓展至臺州全市。［1］

標(biāo)志著對黨代會代表提案制的探索進(jìn)入新階段的是2008年《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》的頒布，提案制被視為代表在任期內(nèi)發(fā)揮作用的有效途徑。部分省、市、區(qū)(市)縣等地方黨組織，特別是街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、乃至學(xué)校、國企等基層黨組織都據(jù)此進(jìn)行了積極實(shí)踐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十七大以來，有7個(gè)省、175個(gè)市州、1436個(gè)縣市區(qū)建立了代表提案制度，共收到省黨代表提案493件、市黨代表提案6391件、縣黨代表提案6．07萬件。［2］其中比較有代表性的如浙江、湖南、廣東、上海、江蘇射陽、湖北漢陽等地。需要指出的是，鑒于我們以為基層黨內(nèi)民主應(yīng)以直接民主為發(fā)展方向，探索的重點(diǎn)應(yīng)是黨員大會制度而不是代表大會制度的完善;而提案制屬于典型的間接民主。因此基層黨組織對提案制的探索雖然鮮活豐富且數(shù)量眾多，亦暫不列入本次討論的范疇。

(一)從對提案制的認(rèn)識上看:各地普遍認(rèn)同提案制的價(jià)值和意義，但認(rèn)識的角度各有側(cè)重。比如，湖北漢陽從2004年開始試點(diǎn)黨代會代表常任制，提案制主要是作為常任制的配套，其作用重點(diǎn)體現(xiàn)在“區(qū)委與黨代表、黨代表和黨員之間形成了有效的互動機(jī)制”方面。［3］廣東則更加突出黨代表權(quán)利的保障和“參謀、智囊”作用的發(fā)揮。在其2010年8月4日出臺的《中國共產(chǎn)黨廣東省代表大會代表提案暫行辦法》(粵辦發(fā)［2010］20號)中，第一條即開宗明義地指出了制定該《辦法》的上述目的。同時(shí)，在第四條對提案的基本要求中，也著重強(qiáng)調(diào)要“為廣東當(dāng)好推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的排頭兵建言獻(xiàn)策”，“為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平出謀劃策”。而浙江的立意相對較高，認(rèn)為“提案制是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要舉措”;對黨代表的要求也相對較嚴(yán)，認(rèn)為這不僅是一種政治榮譽(yù)，更意味著一份責(zé)任?！墩憬〉胤礁骷夵h代表大會代表提案制度(試行)》(浙委辦［2011］34號)中明確要求:“廣大黨代表要切實(shí)增強(qiáng)政治意識、主體意識、服務(wù)意識和自律意識，認(rèn)真履行黨代表職責(zé)，不斷提高自身文化修養(yǎng)、職業(yè)技能和履職本領(lǐng)，立足崗位創(chuàng)先爭優(yōu)，充分發(fā)揮示范表率作用，以實(shí)際行動贏得黨員和群眾信任?！?/p>

(二)從對提案內(nèi)容的規(guī)定上看:各地普遍要求黨代表提案要具有前瞻性和宏觀性，但在其是否主要側(cè)重于黨的建設(shè)方面，以區(qū)別于人大議案和政協(xié)提案的規(guī)定卻并不統(tǒng)一。比如，浙江規(guī)定代表提案的主要范圍有三個(gè)方面:一是貫徹執(zhí)行黨代表大會和黨內(nèi)決議、決定的重大事項(xiàng);二是思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等黨的建設(shè)中的重要問題;三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)中的重大事項(xiàng)。廣東惠陽將范圍進(jìn)一步拓展，加上了“本區(qū)黨員群眾關(guān)注的黨內(nèi)熱點(diǎn)問題，涉及全區(qū)全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的重大問題?！钡瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，“內(nèi)容要以黨的建設(shè)為主”［4］。而江蘇射陽則明確規(guī)定要聚焦于黨的建設(shè)，要求黨代表應(yīng)著重圍繞“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的自身建設(shè)、提高黨的自身建設(shè)水平”［5］這一核心內(nèi)容，提出提案提議。

(三)從對提案的處置程序上看:各地普遍形成了一套基本完整的工作體系，但在審查立案、辦理過程、保障反饋等具體環(huán)節(jié)的把握上用力不均衡。湖南在黨代會期間成立專門但非常設(shè)的提案審查委員會，負(fù)責(zé)提案的審查、立案工作;并從省紀(jì)委、省高級人民法院、省委辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省委政法委和省政府辦公廳、省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳等部門單位抽調(diào)工作人員，組成提案工作小組，承擔(dān)代表提案的接收、錄入、分類、歸檔等具體工作。［6］湖北漢陽將區(qū)黨代表意見建議的辦理分為收集、分類、送審、轉(zhuǎn)交、處理、答復(fù)、反饋等七個(gè)基本步驟，尤其是注重嚴(yán)把交辦、承辦、督辦“三個(gè)關(guān)口”［7］，在制度規(guī)范化方面更進(jìn)一步。而上海則在制度有效性的保障方面更勝一籌。黨代會后，市委召開黨代表提案交辦工作會議，成立市黨代表提案提議協(xié)調(diào)小組，制定《中國共產(chǎn)黨上海市代表大會代表提案提議辦理工作實(shí)施細(xì)則(試行)》，明確提案承辦單位職責(zé)、提案辦理工作程序以及黨組織對辦理提案工作的保障，確保提案在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向代表答復(fù)。市委還要求每位市委常委、黨員副市長牽頭辦理2件提案，召開工作會議，開展調(diào)研，協(xié)調(diào)有關(guān)部門辦理好提案。各承辦單位辦理提案的情況納入部門的年度績效考核。［8］

二、黨代會代表提案制的發(fā)展基礎(chǔ)分析

中國共產(chǎn)黨有民主的傳統(tǒng)，但民主的根基并不深厚。盡管黨內(nèi)民主既是執(zhí)政黨加強(qiáng)自身建設(shè)的必然要求，也符合示范帶動人民民主的社會主義民主政治的發(fā)展路徑，是大勢所趨，但因其具有牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)，尤其需要審慎而理智、蹄疾而步穩(wěn)地尋求逐步突破，以集腋成裘、穩(wěn)中求進(jìn)。

有些觸及黨內(nèi)民主核心的探索雖然很有價(jià)值，但在目前現(xiàn)實(shí)條件下，發(fā)展空間有限:比如有著長達(dá)二十多年探索經(jīng)驗(yàn)的黨代會常任制，因?yàn)樯婕暗近h內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整——實(shí)際上是一種本位的回歸，而難以再往深層次推進(jìn)。浙江椒江取消常委會制度的探索盡管很有勇氣，但卻不具備在黨內(nèi)全面推廣的時(shí)機(jī)和條件;而一度被津津樂道的公推直選制度，也因?yàn)闊o法解決權(quán)力實(shí)際運(yùn)行過程中對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的矛盾問題而停滯不前。四川雅安的探索雖然基本理順了權(quán)力授受關(guān)系，但“下動上不動、越動越被動”的風(fēng)險(xiǎn)使改革不得不始終徘徊于基層黨內(nèi)民主的范圍。

而黨代會代表提案制的優(yōu)勢在于:它既順應(yīng)民主潮流、又能運(yùn)行在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)、更有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。與此同時(shí)，它還體現(xiàn)了中央精神與地方探索的有力結(jié)合，理論研究與實(shí)踐發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，系統(tǒng)推進(jìn)與要素突破的有序結(jié)合。特別是經(jīng)過十年的探索，提案制所蘊(yùn)含的理論價(jià)值、主體意識和制度效應(yīng)仍在繼續(xù)發(fā)酵，成為保持其生機(jī)活力的基礎(chǔ)和源泉。

(一)拓展了理論研究的深度，深化了提案制的認(rèn)識基礎(chǔ)。理論來源于實(shí)踐。如果說當(dāng)初實(shí)行提案制的直接目的主要是為了讓黨代表在任期內(nèi)有一個(gè)議黨參政的制度化渠道，那么，提案制發(fā)展到今天，越來越多的理論工作者和實(shí)踐操作者意識到提案制所彰顯出來的價(jià)值和意義已經(jīng)超出了原有制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。比如，在尊重黨員主體地位、落實(shí)黨員及黨代表民主權(quán)利等核心價(jià)值方面，在完善黨的代表大會制度體系、發(fā)展黨內(nèi)民主等終極目標(biāo)方面，在增進(jìn)民主性提升黨代會決策的科學(xué)性、密切黨群關(guān)系夯實(shí)黨安身立命的執(zhí)政基礎(chǔ)等現(xiàn)實(shí)作用方面，提案制都顯示出它的重要意義。不僅如此，有的研究者還從促進(jìn)黨內(nèi)生活健康化，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政黨善治等角度提出了頗有啟發(fā)意義的觀點(diǎn)。比如，劉益飛認(rèn)為提案制的切實(shí)實(shí)行可以有力改變較長時(shí)間以來黨代會普遍存在的集中統(tǒng)一有余，而罕有不同聲音的氛圍，有利于營造黨內(nèi)各種意見尤其是不同意見平等討論的環(huán)境。［9］吳輝提出黨代會代表提案制在暢通黨內(nèi)言路的同時(shí)，疏通了黨與社會的聯(lián)系，并使黨始終保持對社會的回應(yīng)，客觀上將推動執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式由管控向合作治理的善治方向轉(zhuǎn)變。［10］可以預(yù)見，隨著理論認(rèn)識的深化，價(jià)值期待的提高，提案制在實(shí)踐中的探索也會更加豐富而全面、正確而深刻。

(二)激發(fā)了黨代表的主體意識，增進(jìn)了提案制的內(nèi)生基礎(chǔ)。黨代表是黨員中的優(yōu)秀分子，也是踐行提案制的主體。但在過去，普通黨員不知道自己的黨代表是誰，干些什么;黨代表對自己的角色身份意識也十分模糊，有名無實(shí)的履職過程讓代表們找不到黨內(nèi)歸屬感。實(shí)行提案制后最直接的變化就是讓黨代表有的放矢地活動了起來。為了提出有針對性和實(shí)效性的提案，代表們必須走出去、沉下來，同黨員群眾打成一片，傾聽他們的利益訴求，通過提交能反映黨情民意的提案來回應(yīng)黨員群眾對黨、國家和民族現(xiàn)狀的關(guān)注與未來的期待。擔(dān)子雖重，但履職更在狀態(tài)。盡管作為一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的技術(shù)活兒，黨代表書寫提案的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，但比起它對黨代表參與熱情的激發(fā)而言，我們更看重后者產(chǎn)生的積極影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江、湖南、上海均在省(市)黨代會上開展了代表提案工作，黨代表參與率分別達(dá) 100% 、77．8% 、77% 。［2］當(dāng)權(quán)利行使越來越實(shí)在管用時(shí)，黨代表的榮譽(yù)感、使命感和責(zé)任感以及履職盡責(zé)的意識和動力便會隨之增強(qiáng);當(dāng)黨代表與黨員群眾的聯(lián)系越來越直接而密切時(shí)，長期困擾我們黨和政府的民意溝通和表達(dá)難題也會逐步得到化解;當(dāng)黨委、黨代表、黨員群眾間形成了有效銜接與良性互動時(shí)，我們黨所追求的、建立在“心理認(rèn)同”和“內(nèi)心的同意”基礎(chǔ)上的執(zhí)政合法性也就得到了加強(qiáng)和鞏固。［11］而這正是一個(gè)政黨維系其長期執(zhí)政所必需的根本基礎(chǔ)。

(三)構(gòu)建了內(nèi)外制度體系，保障了提案制的運(yùn)行基礎(chǔ)。黨代會代表提案制要得以有效運(yùn)行，既需要操作程序的進(jìn)一步具體化和精細(xì)化，也需要內(nèi)在制度的支撐和外在制度的保障。從各地的做法看，提案制內(nèi)在的基本制度體系大致包括:為黨代表圍繞中心、服務(wù)大局、深入基層、匯聚民意創(chuàng)造條件的黨代表調(diào)研視察制度，以保障黨代表知情權(quán)的黨代表列席黨內(nèi)重要會議制度，以提升黨代表履職能力和素養(yǎng)的黨代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，以加強(qiáng)下情上達(dá)和上情下達(dá)的黨代表定期接待走訪和服務(wù)黨員群眾制度，黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系普通黨員的“雙聯(lián)”制度，以督促提案辦理有效落實(shí)的黨代表督察制度和黨代表詢問、質(zhì)詢制度，以調(diào)動黨代表履職積極性的優(yōu)秀黨代表和優(yōu)秀提案提議評選表彰制度等等。提案制的外在制度保障主要指的是更為觸及黨內(nèi)民主實(shí)質(zhì)的黨的代表大會制度和代表大會常任制的進(jìn)一步改革與探索。黨代會常任制對提案制的推動作用是顯而易見的:提案制雖然為黨代表提供了一定的參與渠道，而常任制能夠保證這種參與更持續(xù)、更經(jīng)常、更有力;提案制雖然也落實(shí)了黨代表部分的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，而常任制可以促進(jìn)黨代表的權(quán)利不會僅僅局限在“提建議”上，而是直接體現(xiàn)在更為核心的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等實(shí)體權(quán)利方面。因此，我們可以看到，凡是提案制實(shí)踐得比較順利、運(yùn)行得較為成功的省、市、縣，基本上都是試行了黨代會常任制，已經(jīng)積累了一定黨內(nèi)民主基礎(chǔ)的地方。

三、深化黨代會代表提案制的幾點(diǎn)思考

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，一方面，各地黨組織在探索黨代會代表提案制過程中所表現(xiàn)出的積極性，并不說明在這個(gè)問題上黨內(nèi)認(rèn)識是完全一致的。比如，關(guān)于實(shí)行提案制是否有必要的爭論:有人認(rèn)為，“在現(xiàn)有組織架構(gòu)下，如果人大代表、政協(xié)委員能夠承擔(dān)起建言獻(xiàn)策的職能，豈非有疊床架屋、靡費(fèi)公帑之嫌?”［12］與此相關(guān)的還有另一個(gè)問題:黨代表的提案到底是類似于人大的議案，一經(jīng)議定，便在黨內(nèi)具有權(quán)威性;還是類似于政協(xié)的提案，只具有建議性質(zhì)，而無實(shí)際約束力?［13］這些問題關(guān)乎黨代會代表提案制的實(shí)行依據(jù)和存在價(jià)值。

另一方面，初步成效的取得、包括潛在價(jià)值的顯現(xiàn)也并不意味著提案制的發(fā)展前景就一片大好。比如，關(guān)于黨代表的結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、主體意識等問題:當(dāng)前黨代表與人大代表“內(nèi)循環(huán)”現(xiàn)象嚴(yán)重，很多人既是黨代表，又是人大代表，提案的雷同率較高;有的黨代表雖然具有一定的代表性，但卻缺乏履職應(yīng)有的先進(jìn)性;還有的黨代表對實(shí)行提案制的目的、意義、職責(zé)都不甚了了，有的黨代表形容自己的最大感受是“光榮、責(zé)任、迷茫”。［14］還有關(guān)于提案制的統(tǒng)一指導(dǎo)與規(guī)范化建設(shè)的問題:目前各地的探索雖然風(fēng)生水起，但如果沒有對實(shí)踐中行之有效的做法及時(shí)總結(jié)，并以制度形式加以規(guī)范和固化，前期探索的成果便不易得到鞏固。這些問題關(guān)乎提案制的質(zhì)量和科學(xué)化水平。由此可見，從技術(shù)上優(yōu)化提案程序反而比較容易，上述問題才是制約提案制縱深發(fā)展的“硬骨頭”，需要在進(jìn)一步深化提案制探索的過程中逐步加以解決。

(一)從黨內(nèi)規(guī)章的高度明確界定黨代會代表提案制的地位和提案的性質(zhì)。黨代會代表提案制是完善黨的代表大會制度的又一制度安排。按照《黨章》的規(guī)定，黨的代表大會的職權(quán)之一就是“討論并決定關(guān)乎全局的重大問題”，簡單來說就是“議大事、定要策”?；仡櫸覀凕h的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，但凡開得比較成功的黨代會，都十分注意自下而上收集代表意見，并善于營造自由交換意見、平等討論的環(huán)境。而充分發(fā)揚(yáng)了黨內(nèi)民主的黨代會，通過的決議、作出的決策往往也是正確而科學(xué)、務(wù)實(shí)而兼具戰(zhàn)略眼光的。反之，但凡我們發(fā)生指導(dǎo)性甚至全局性錯(cuò)誤的時(shí)期，也往往跟我們黨內(nèi)民主生活不正常、黨代會無法發(fā)揮作用有關(guān)。從這個(gè)意義上說，以關(guān)注本地區(qū)重大問題為重點(diǎn)提案內(nèi)容的、能夠在很大程度上為黨代會提供決策依據(jù)和意見建議的黨代會代表提案制就決不是可有可無，而是舉足輕重。即使黨代會提案與人大議案、政協(xié)提案有一定程度的重合，也不能成為取消黨代會代表提案制的理由。同時(shí)，鑒于黨代會在黨內(nèi)的組織屬性是最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么黨代會代表的提案也就不應(yīng)該僅僅是“提和議”，而是要“議和決”。也就是說，黨代會代表提出并經(jīng)同級黨的代表大會和代表會議研究通過的“議案”應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)具有法定的權(quán)威和地位，在本級黨組織內(nèi)具有普遍約束力，承辦單位必須按照黨內(nèi)的法定程序加以執(zhí)行。2013年11月公布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013——2017)》中在“完善黨的代表大會制度”方面已經(jīng)有“制定黨代會代表提案制實(shí)施辦法”的規(guī)劃。［15］期待《實(shí)施辦法》能對黨代會代表提案制的地位和提案的性質(zhì)作出既符合黨代會核心價(jià)值、又尊重和保障黨員主體地位等體現(xiàn)黨內(nèi)民主本質(zhì)要求的科學(xué)界定。

(二)從制度規(guī)范化的角度加強(qiáng)對黨代會代表提案制的宏觀指導(dǎo)。規(guī)范化是制度建設(shè)的基本要求，也是制度成熟與否的重要標(biāo)志。但十六屆四中全會中央明確要求“建立黨代會代表提案制”后，時(shí)隔十年，都沒有相關(guān)的《實(shí)施辦法》或《暫行條例》出臺。事實(shí)上，人大、政協(xié)的做法已經(jīng)為我們提供了比較成熟的制度借鑒，但我們卻久拖未決，不失為一個(gè)遺憾。缺乏宏觀指導(dǎo)和剛性約束的提案制在實(shí)踐過程中隨意性較大，制度實(shí)行也不很嚴(yán)肅;即使實(shí)行了提案制的地方也難免處于“摸著石頭過河”的不確定狀態(tài)。這恐怕也是導(dǎo)致提案制的實(shí)踐從全國的情況看，層級依舊較低、范圍相對狹窄、進(jìn)展始終緩慢的主要原因之一。而這顯然與中央想要推進(jìn)黨內(nèi)民主的良好愿望、與我們黨想要加強(qiáng)自身建設(shè)的迫切需求是不相適應(yīng)的。因此，加快提案制規(guī)范化建設(shè)的必要性、重要性和緊迫性不言而喻。在這個(gè)過程中，需要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵性的問題:一是提案的內(nèi)容界定。黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，討論中國的事情不可能脫離中國共產(chǎn)黨而獨(dú)立地存在。因此，我們有必要對黨代會代表提案的內(nèi)容作出側(cè)重于黨的自身建設(shè)方面的原則性和引導(dǎo)性規(guī)定，但卻不宜刻意拘泥于此，也無需過分擔(dān)心與人大議案、政協(xié)提案內(nèi)容上的重疊，因?yàn)檫@恰恰說明該問題已經(jīng)引起黨內(nèi)外和社會各界的廣泛關(guān)注，需要黨委政府高度重視、盡快解決。二是提案專門機(jī)構(gòu)的建立。由于黨代會提案涉及的程序多、工作量大，且政治性強(qiáng)、要求高，因此有必要設(shè)立直接隸屬于黨委的專門且常設(shè)的提案工作委員會以承接受理、督辦等相關(guān)工作。三是提案制運(yùn)行條件的區(qū)分。是否實(shí)行了黨代會常任制、年會制，對提案制的相關(guān)制度規(guī)范是有影響的。比如，實(shí)行了黨代會常任制、年會制的地方，黨代表提案主要應(yīng)在大會期間提出;而沒有實(shí)行黨代會常任制、年會制的地方，則可以將提案提出的時(shí)限要求放寬到閉會期間也可以提。

(三)從黨代表隊(duì)伍建設(shè)的角度提升黨代會代表提案制的質(zhì)量。代表制是現(xiàn)代政黨運(yùn)作黨內(nèi)民主所普遍采用的形式，指的是黨員通過選出自己的代表，授權(quán)他們代為行使一部分權(quán)利的制度。特別是作為中國共產(chǎn)黨這樣的超級大黨，黨代表的橋梁、紐帶作用不可替代。黨代會代表提案制對黨代表提出了更高的要求，黨代表自身及其提出的提案的質(zhì)量直接關(guān)系到提案制的實(shí)施效果。但在實(shí)踐中，黨代表素質(zhì)參差不齊，真正了解和熟悉黨內(nèi)事務(wù)，尤其是具備一定黨建理論基礎(chǔ)的，更是少之又少。有鑒于此，不僅需要通過專業(yè)培訓(xùn)提升黨代表的履職能力，更要建立健全黨代表能進(jìn)能出機(jī)制，優(yōu)化黨代表隊(duì)伍。一方面，擴(kuò)大黨代表直選的試行范圍，并在選舉中引入競爭機(jī)制，把好黨代表入口關(guān)，從根本上提升黨代表整體素質(zhì)。應(yīng)該看到，民主本質(zhì)地內(nèi)含著競爭，［16］黨員群眾有權(quán)對自己擬授權(quán)的人進(jìn)行審慎考量。那種把黨員和群眾排除在外的、以組織意圖為主要參照的、總在黨員干部群體內(nèi)部進(jìn)行的自我選擇，不僅達(dá)不到優(yōu)中選優(yōu)的目的，還挫傷了黨員群眾的參與積極性，更不利于黨代表擺脫代表身份的政治虛榮而全心全意地履職盡責(zé)。另一方面，對于那些占著代表位置卻無所作為、得過且過，甚至已經(jīng)衰頹變質(zhì)的黨代表，要及時(shí)予以清退，以保證黨代表隊(duì)伍的先進(jìn)性。與此同時(shí)也要看到，理順了黨代表權(quán)利的來源只是第一步，有些黨代表還缺乏與提案制要求相匹配的民主意識和水平，因此有必要對黨代表、黨員群眾進(jìn)行黨內(nèi)民主“啟蒙”，把提案制的實(shí)施過程當(dāng)作是黨內(nèi)民主一次宣傳、教育和引導(dǎo)的過程。［11］而只有當(dāng)黨員群眾、黨代表和黨委都真切理解了黨代會代表提案制的價(jià)值和意義、方法和途徑的時(shí)候，當(dāng)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)骨干的積極性與廣大黨員群眾的積極性相結(jié)合的時(shí)候，黨代會代表提案制才具備了深化發(fā)展的內(nèi)生動力與基礎(chǔ)。

［1］周凌華．臺州民主政治建設(shè)對十八大的貢獻(xiàn)［EB/OL］．http://www．taizhou．com．cn/news/2013－03/08/content_995628．htm．

［2］中央組織部組織一局．為黨代表發(fā)揮作用提供有力的制度保障［N］．光明日報(bào)，2012－08－07(15)．

［3］中共武漢市漢陽區(qū)委組織部．發(fā)揮“四個(gè)作用” 暢通“四個(gè)渠道”——武漢市漢陽區(qū)著力推進(jìn)黨代會常任制試點(diǎn)工作［J］．學(xué)習(xí)月刊，2009(7)．

［4］惠州市惠陽區(qū)黨代表提案和建議辦理規(guī)定(試行)［EB/OL］．惠陽組工網(wǎng)，http://hyzg．huiyang．gov．cn/crz/419934．shtml．

［5］何峻．黨代表提案提議制度:成效、問題與完善之策——基于江蘇省射陽縣推行黨代表常任制的調(diào)查［J］．社科縱橫，2011(6)．

［6］孫敏堅(jiān)，黎池，潘青春．向黨代表交上滿意答卷——省第十次黨代會代表提案辦理工作綜述［N］．湖南日報(bào)，2012－06－04(1)．

［7］中共武漢市漢陽區(qū)委組織部．做好黨代表提案工作要突出“三嚴(yán)”［J］．學(xué)習(xí)月刊，2008(12)．

［8］王友誼．首次開展市黨代會代表提案工作［EB/OL］．http://www．shanghai．gov．cn/shanghai/node2314/node24651/n32098/n32104/u21ai865339．html．

［9］劉益飛．黨代會代表提案制度的困境及出路［J］．中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1)．

［10］吳輝．實(shí)行黨代會代表提案制的意義和關(guān)鍵［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012 －12 －10(3)．

［11］陶慶．黨代表大會常任制:政治社會學(xué)的觀察與分析路徑［J］．社會科學(xué)，2006(7)．

［12］賀勇．黨代表履職五年整［N］．人民日報(bào)，2013－06－04(18)．

［13］孟慶云．黨代表大會提案制的生成邏輯與推進(jìn)思路［J］．理論探索，2013(02)．

［14］中共雅安市委黨校課題組．困惑與問題:黨代會常任制試點(diǎn)為何難以實(shí)現(xiàn)突破——對雅安市縣級黨代會常任制試點(diǎn)的調(diào)研與思考［J］．理論參考，2009(9)．

［15］中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013－2017年)［N］．人民日報(bào)，2013－11－28(10)．

［16］王長江．黨內(nèi)民主須向縱深發(fā)展［J］．當(dāng)代世界與社會主義，2012(6)．