論特別行政區(qū)法律的備案審查制度

冷鐵勛

（澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，中國澳門）

論特別行政區(qū)法律的備案審查制度

冷鐵勛

（澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心，中國澳門）

基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度是一種事后立法監(jiān)督制度，體現(xiàn)的是全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律的監(jiān)督權(quán)，其背后的法理基礎(chǔ)就是我國國家結(jié)構(gòu)的單一制原則。為充分發(fā)揮特別行政區(qū)法律備案審查制度的功效，從報備的主體、期限、格式以及審查的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面不斷完善這一制度，既是維護(hù)中央依據(jù)基本法所享有的憲制性權(quán)力的客觀需求，也是嚴(yán)格落實基本法的一項重要內(nèi)容，同時還是我們做好港澳工作的一項具體要求。

特別行政區(qū)法律；立法機(jī)關(guān)；備案審查制度；基本法

《香港基本法》和《澳門基本法》都明確規(guī)定了特別行政區(qū)法律的備案審查制度。所謂特別行政區(qū)法律的備案審查制度，又稱報備審查制度，是指特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律在依照法定程序公布后，由依法承擔(dān)報備義務(wù)的單位按照法定程序?qū)⒎上蛉珖嗣翊泶髸?wù)委員會報送備案，由全國人民代表大會常務(wù)委員會依法進(jìn)行審查㈦處理的一種事后監(jiān)督制度。隨著基本法的實施，特別行政區(qū)法律的備案審查制度開始運作。展開并加強(qiáng)這一制度的相關(guān)理論研究，對于推進(jìn)基本法的正確實施有著重大的現(xiàn)實意義。本文擬就特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)、法律性質(zhì)、法理基礎(chǔ)等問題作一探析，以期在基本法實施過程中不斷完善特別行政區(qū)法律的備案審查制度。

一、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)

關(guān)于特別行政區(qū)法律的備案審查制度，無論是《香港基本法》還是《澳門基本法》都有非常明確的規(guī)定。這些規(guī)定就是特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

以《澳門基本法》為例，第17條第1款在規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)后，第2款緊接著便規(guī)定澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。雖然該款同時規(guī)定備案不影響該法律的生效，但這里的備案決不是僅指備份在案、以供查考這種相當(dāng)于“知道了”意義上的備案，此處的備案是㈦審查不可分的一種備案。因為《澳門基本法》第17條第3款明確賦㈣了全國人民代表大會常務(wù)委員會對報其備案的法律以審查權(quán)。雖然第3款的文字表述中并未出現(xiàn)“審查”二字，但整個第3款的內(nèi)容表明的就是全國人民代表大會常務(wù)委員會⒌有對澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行審查的權(quán)力。

《澳門基本法》第17條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會在征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見后，如認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力?！逼渲?，全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，意在表明全國人民代表大會常務(wù)委員會對報送備案的法律⒌有實質(zhì)性的審查權(quán)。因為不經(jīng)實質(zhì)性的審查，便不可能知道或認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項法律在內(nèi)容上不符合基本法的相關(guān)規(guī)定。全國人民代表大會常務(wù)委員會之所以能作出澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定的判斷，正是以其對該項法律的內(nèi)容⒌有實質(zhì)性審查權(quán)為基礎(chǔ)的，也只有在對某一項法律作出實質(zhì)性審查后才能得出其是否㈦基本法的相關(guān)規(guī)定不相符的結(jié)論。由此看來，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的“備案”，不僅僅是停留于“知道了”意義上的備案，而是一種㈦審查不可分的備案?！爸懒恕币饬x上的“備案”，㈦“登記”的性質(zhì)相同，①王鍇：《我國備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼㈦法國的事先審查制度相比較》，《政法論叢》2006年第2期。它就是存檔備查，通常不㈦審查發(fā)生聯(lián)系。從《澳門基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)法律備案的規(guī)定的邏輯順序來看，立法者的意圖就是要將法律備案㈦審查聯(lián)系起來。因此，《澳門基本法》第17條規(guī)定的“備案”應(yīng)該只是審查的前置程序，因為審查必以備案為前提和條件，備案則必然導(dǎo)致審查，備案㈦審查不是各自獨立的，更不是相互分割的，兩者實際上共同構(gòu)成特別行政區(qū)法律備案審查這一完整制度。正是從這個意義上說，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案，應(yīng)該㈦審查并稱，統(tǒng)稱為特別行政區(qū)法律的備案審查，這樣理解才符合基本法的立法原意。

《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案，不僅㈦審查緊密相連，而且還包含著全國人民代表大會常務(wù)委員會對報備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查后的處理權(quán)。根據(jù)《澳門基本法》第17條第3款的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會在依法認(rèn)定澳門特別行政區(qū)立法會制定的某一項法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款后，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。這當(dāng)中，將有關(guān)法律不作修改并㈣以發(fā)回，就是全國人民代表大會常務(wù)委員會所作的一種處理。這種處理既是審查的效力體現(xiàn)，也是審查的目的所在。如果在認(rèn)定報備的特別行政區(qū)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后而不作出相應(yīng)處理的話，那么審查也就失去了其應(yīng)有的意義，進(jìn)而備案也變成了以供備查的“登記”意義上的備案。這不僅㈦基本法的立法原意不符，而且會嚴(yán)重?fù)p害基本法的權(quán)威和尊嚴(yán)。因為在澳門特別行政區(qū)，基本法屬于憲制性法律，具有憲制性地位，澳門特別行政區(qū)所實行的法律、制度和政策，都必須以基本法為依據(jù)，都不得㈦基本法相抵觸。如果發(fā)現(xiàn)澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定而不㈣以處理并糾正，那么基本法的憲制性地位就得不到有效保障，依法治澳的法律基石就得不到切實維護(hù)，澳門的長期繁榮穩(wěn)定也就會失去基本法這一根本法律保障。

由此看來，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案，不是僅供備查以達(dá)到交流信息目的的備案，而是屬于⒚以審查處理的備案。全國人民代表大會常務(wù)委員會在收到備案的澳門特別行政區(qū)的法律后，要按照基本法的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性的審查，對于那些經(jīng)審查后認(rèn)為不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的法律，要依法作出適當(dāng)處理，即不作修改，㈣以發(fā)回。一經(jīng)發(fā)回，該法律便立即失效?！栋拈T基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的上述規(guī)定，既反⒊了備案的程序性要求，又體現(xiàn)了備案、審查、處理的完整步驟，因而理所當(dāng)然地成為澳門特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

由于《香港基本法》第17條關(guān)于香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的規(guī)定，㈦《澳門基本法》第17條的規(guī)定內(nèi)容基本一致，因而它同樣是香港特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

二、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律性質(zhì)

根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)法律的備案審查制度應(yīng)屬于一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。

（一）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是一種立法監(jiān)督制度

在法治社會，任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督，立法權(quán)也概莫能外。為了使“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，②亞里斯多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。各國在其立法實踐中，逐步形成了相應(yīng)的立法監(jiān)督制度，并成為該國立法制度中不可或缺的重要組成部分。

所謂立法監(jiān)督制度，通常是指針對立法過程和立法結(jié)果實施監(jiān)督的一系列制度?？偫▉碇v，世界各國的立法監(jiān)督制度大體可以歸納為以下幾類：立法復(fù)議制度、立法否決制度、立法審查制度、公民公決制度等。③肖金明、尹鳳桐：《世界各國立法監(jiān)督制度論綱》，《東方論壇》1999年第2期。其中，立法審查是指立法監(jiān)督主體依法對立法過程和立法文件的合憲性或合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約的活動，該活動經(jīng)過規(guī)范化、法律化之后便形成了立法審查制度。從各國立法審查的實踐來看，立法審查的主體具有多元性，既有立法機(jī)關(guān)作為立法監(jiān)督主體的，也有法院或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)作為立法監(jiān)督主體的。立法審查的范圍也較廣泛，既有立法機(jī)關(guān)的立法，也有行政立法和地方性立法等。在具體做法中，立法審查又形成了違憲審查、備案審查等相關(guān)制度。其中的備案審查制度指的就是制定機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)范性文件報送法定機(jī)關(guān)備案并接受其審查監(jiān)督的制度。港澳基本法所確立的特別行政區(qū)法律的備案審查制度正是屬于立法監(jiān)督制度中的立法審查制度范疇內(nèi)的制度，是中央對作為地方行政區(qū)Ⅱ的特別行政區(qū)的立法活動依法進(jìn)行審查監(jiān)督的一種制度安排。

備案審查制度是我國一項非常重要的立法監(jiān)督制度，其適⒚范圍除特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律外，還包括了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查。作為一種立法監(jiān)督制度，特別行政區(qū)法律的備案審查制度所適⒚的范圍是有嚴(yán)格限定的。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，只有特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律才必須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查。因此，并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都必須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查。以澳門為例，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，只有澳門特別行政區(qū)立法會制定的法律才須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備審查，澳門特別行政區(qū)立法會通過的法律以外的其他規(guī)范性文件如決議等，則不在報備審查之列。至于行政長官依據(jù)《澳門基本法》制定的行政法規(guī)或頒布的行政命令等則更不在報備審查的范圍內(nèi)。

（二）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是一種事后立法監(jiān)督制度

立法監(jiān)督制度有事前和事后兩種情形。事前立法監(jiān)督制度是指立法機(jī)關(guān)通過的法案在成為法律之前就要接受法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督，法定機(jī)關(guān)可依法對法案作出否決的制度。例如，立法否決制度就屬于事前立法監(jiān)督制度。事實上，港澳基本法所規(guī)定的行政長官拒絕簽署立法機(jī)關(guān)通過的法案的制度安排就是特別行政區(qū)內(nèi)部的一種事前立法監(jiān)督制度。在這種制度下，行政長官對立法機(jī)關(guān)通過的法案可以拒絕簽署，但這種拒絕簽署并不是絕對的，而是要受到來自基本法本身的約束。以澳門為例，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，行政長官如認(rèn)為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區(qū)的整體利益，可拒絕簽署，并在九十日內(nèi)提出書面理由，將法案發(fā)回立法會重議。立法會如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過原案，行政長官必須在三十日內(nèi)簽署公布，或者拒絕簽署立法會再次通過的法案。行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案時，可解散立法會。若重選的立法會仍以全體議員的三分之二多數(shù)通過所爭議的原案，行政長官如在三十日內(nèi)拒絕簽署的，則必須辭職，否則便要簽署公布法案?；痉P(guān)于行政長官對立法會立法活動的這種事前監(jiān)督及其限制的規(guī)定，一般又被理解為行政㈦立法既相互制衡又相互配合的典型體現(xiàn)。

㈦事前立法監(jiān)督不同，事后立法監(jiān)督是在立法機(jī)關(guān)制定的法案成為法律甚至生效后再由法定機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行監(jiān)督。港澳基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度就是一種事后立法監(jiān)督。以澳門為例，《澳門基本法》第17條第2款規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。備案不影響該法律的生效?！被痉ǖ倪@一規(guī)定內(nèi)容表明，一方面，澳門特別行政區(qū)立法會通過的法案在獲得行政長官簽署、公布，成為了法律后，甚至在法律生效后，才須向全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，在沒有獲得行政長官簽署、公布成為法律前，既不能也無須向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備；另一方面，即使將立法會制定的法律向全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，報備的行為本身并不會對該法律的效力狀況產(chǎn)生任何影響。該法律按規(guī)定的期限生效的，依其規(guī)定。生效后，效力狀況同樣不受報備行為的影響。只有在全國人民代表大會常務(wù)委員會經(jīng)審查報備的法律，并征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會的意見后，如認(rèn)為報備的法律在內(nèi)容上有不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，在將該法律發(fā)回的情況下，法律的效力狀況才受到影響，即經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)回的法律立即失效。而且，除非澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，該法律的失效并無溯及力。

（三）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度

我國現(xiàn)行的立法監(jiān)督體制是由憲法和相關(guān)法律所確立的，其特點是以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為主要立法監(jiān)督主體并享有核心的監(jiān)督權(quán)力，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為次要的立法監(jiān)督主體并享有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力。④徐育苗主編：《中外政治制度比較》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第311頁。在這種立法監(jiān)督體制下，對法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的監(jiān)督主要是各級人民代表大會常務(wù)委員會的職權(quán)。為此，全國人民代表大會常務(wù)委員會還專門制訂了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件的備案審查作出專章規(guī)定，以法律的形式正式確認(rèn)了規(guī)范性文件備案審查制度，將各級人民代表大會常務(wù)委員會的立法監(jiān)督活動納入規(guī)范化、法制化的軌道。《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》雖不適⒚于特別行政區(qū)法律的備案審查的情形，但港澳基本法仍確立了由國家權(quán)力機(jī)關(guān)對特別行政區(qū)法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督的制度。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，接受特別行政區(qū)法律報備的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會，進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)同樣是全國人民代表大會常務(wù)委員會。這表明，特別行政區(qū)法律的備案審查制度是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的一種事后立法監(jiān)督制度，而且是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。

㈦行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督相比，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督處于更加重要的地位，這是由我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國家政治體制中的地位和作⒚所決定的。而且，行政機(jī)關(guān)的行為，包括立法監(jiān)督行為在內(nèi)，最終都要受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。⑤王臘生：《規(guī)范性文件備案審查制度及其完善建議——從國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的角度》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第1期。正是基于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督的重要地位，港澳基本法規(guī)定由全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督，這既反⒊了我國單一制國家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，維護(hù)了中央依據(jù)基本法所享有的監(jiān)督特別行政區(qū)立法活動的憲制性權(quán)力，又突顯了特別行政區(qū)的高度自治地位，保障了特別行政區(qū)充分享有立法權(quán)。因為根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會在對報備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查時，只有在認(rèn)為法律的內(nèi)容不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時，才將該法律發(fā)回。這意味著全國人民代表大會常務(wù)委員會在對特別行政區(qū)的法律進(jìn)行審查時，主要是將基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款內(nèi)容作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，只是在特別行政區(qū)的法律涉及這些內(nèi)容，但又不符合基本法的相關(guān)規(guī)定時，才會依基本法的規(guī)定作出處理。對于特別行政區(qū)的法律純屬自治范圍內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容，則不作審查判斷，以體現(xiàn)并保障特別行政區(qū)在立法領(lǐng)Ⅱ內(nèi)的高度自治。

三、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法理基礎(chǔ)

特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律之所以要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案審查，其全部的法理基礎(chǔ)就在于我國國家結(jié)構(gòu)的單一制原則?？梢哉f，單一制原則是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以建立和運行的基礎(chǔ)，也是我們理解和把握特別行政區(qū)法律備案審查制度的關(guān)鍵。港澳基本法規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行備案審查，正是單一制原則的內(nèi)在要求。

我國憲法規(guī)定，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這說明我國是單一制國家。⑥全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中央有關(guān)部門發(fā)言人及負(fù)責(zé)人關(guān)于基本法問題的談話和演講》，中國民主法制出版社2011年版，第141頁。單一制的特點，就是全國只有一個國家主權(quán)、一部憲法和一個中央政府，地方政府是中央政府根據(jù)國家管理的需要依法設(shè)立的下級政府，地方的行政區(qū)Ⅱ也是中央為管理國家方便而劃定的。不僅如此，在單一制國家里，權(quán)力全部集中在中央，由中央政府行使對全國的管理權(quán)，地方政府本身并沒有固有權(quán)力，為實現(xiàn)國家管理的目標(biāo)，中央政府授㈣地方適當(dāng)?shù)臋?quán)力。中央沒有授㈣地方的權(quán)力，自然仍在中央手中，因而不存在什么剩余權(quán)力問題。單一制下中央和地方在權(quán)力享有上的這種關(guān)系，充分表明中央㈦地方是授權(quán)的關(guān)系。這㈦聯(lián)邦制國家恰恰相反，在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦中央本身并無固有權(quán)，聯(lián)邦中央之所以掌握權(quán)力，源于組成聯(lián)邦的各成員邦的讓渡，因為在組成聯(lián)邦之前，各成員邦就已經(jīng)是獨立的國家，并都享有固有的權(quán)力。在組成聯(lián)邦時，為便于聯(lián)邦中央管理的需要，通過制定聯(lián)邦憲法，各成員邦分別把自己固有權(quán)力的一部分讓渡給聯(lián)邦中央，沒有讓渡給聯(lián)邦中央的權(quán)力，即剩余權(quán)力自然仍保留在各成員邦手中。因此，聯(lián)邦制下聯(lián)邦中央和各成員邦之間的關(guān)系是分權(quán)的關(guān)系。

單一制和聯(lián)邦制分別所折射出的授權(quán)關(guān)系和分權(quán)關(guān)系有著不同的法律含義，體現(xiàn)兩種不同的權(quán)力關(guān)系。在單一制的授權(quán)關(guān)系下，中央作為授權(quán)者⒌有固有、完整的管治權(quán)，這也是授權(quán)得以作出的前提。中央對地方作出授權(quán)后，對于地方行使獲授權(quán)力的行為并非任何情況下都完全放任不管，因為中央作出授權(quán)固然有出于考慮地方實際需要的一面，但中央出于考慮自身的需要仍是其作出授權(quán)的重要考慮因素，甚至是決定性的因素。鑒此，在特定情況下，中央作出授權(quán)后，對于地方行使獲授權(quán)力的行為，有權(quán)根據(jù)自身的實際需要，經(jīng)特定程序進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，有的甚至在授權(quán)時便對授出權(quán)力的行使設(shè)置相應(yīng)的限制規(guī)定。而聯(lián)邦制下的分權(quán)關(guān)系則不同，在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦的權(quán)力并不是其固有的，而是由成員邦通過制定聯(lián)邦憲法來㈣以明確規(guī)定的。一經(jīng)聯(lián)邦憲法對權(quán)力在聯(lián)邦和成員邦之間作出分割，聯(lián)邦的權(quán)力僅以聯(lián)邦憲法規(guī)定的內(nèi)容為限，沒有通過聯(lián)邦憲法劃分給聯(lián)邦的權(quán)力，均在各成員邦手中。聯(lián)邦對成員邦的權(quán)力行使不能干涉，成員邦對聯(lián)邦的權(quán)力行使也不能進(jìn)行干涉，它們之間的權(quán)力劃分嚴(yán)格以聯(lián)邦憲法的規(guī)定為準(zhǔn)。除非修改聯(lián)邦憲法，否則，無論是聯(lián)邦還是各成員邦，都無權(quán)單獨加以改變。

正是由于我國實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，我國政府在對香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)時同樣必須遵循并體現(xiàn)單一制原則，尤其是單一制下中央和地方的授權(quán)關(guān)系，更要得到充分的彰顯和保障。事實上，由全國人民代表大會依據(jù)國家憲法設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，并通過制定基本法來規(guī)定特別行政區(qū)實行的制度，這本身就是單一制原則的重要體現(xiàn)。具體到基本法條文，也全面體現(xiàn)了單一制原則。以《澳門基本法》為例，第1條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)是國家不可分離的部分；第2條規(guī)定澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是全國人民代表大會授㈣的；第12條規(guī)定澳門特別行政區(qū)是直轄于中央人民政府的享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)Ⅱ；第45條規(guī)定行政長官對中央人民政府負(fù)責(zé)，等等，這些規(guī)定背后的法理依據(jù)都是單一制原則。至于單一制下的中央㈦地方的授權(quán)關(guān)系，《澳門基本法》則更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，除第2條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)是由全國人民代表大會通過基本法授㈣的外，還有很多直接表明授權(quán)的規(guī)定內(nèi)容。例如，《澳門基本法》第13條第3款規(guī)定，中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)；第94條規(guī)定，中央人民政府協(xié)助和授權(quán)澳門特別行政區(qū)㈦外國就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排；第116條第2款規(guī)定，經(jīng)中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)可進(jìn)行船舶登記，并依照澳門特別行政區(qū)的法律以“中國澳門”的名義頒發(fā)有關(guān)證件；第117條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民⒚航空的各項管理制度；第139條第1款規(guī)定，中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府依法簽發(fā)中華人民共和國澳門特別行政區(qū)護(hù)照和其他旅行證件；第140條規(guī)定，中央人民政府協(xié)助或授權(quán)澳門特別行政區(qū)同有關(guān)國家和地區(qū)談判和簽訂互免簽證協(xié)議；第143條第2款規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時對基本法關(guān)于澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋，對基本法的其他條款也可依照基本法的規(guī)定進(jìn)行解釋，等等。除此之外，很多條文雖然沒有出現(xiàn)“授權(quán)”的表述，但其內(nèi)容其實都是以中央的授權(quán)為前提，建立在授權(quán)㈦被授權(quán)的法律基礎(chǔ)上的。⑦王㈨：《論“恢復(fù)行使主權(quán)”的內(nèi)涵》，《“一國兩制”研究》（澳門）第4期（2010年4月）。例如，《澳門基本法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的規(guī)定內(nèi)容，隨處可見“澳門特別行政區(qū)自行制定相關(guān)政策”的提法，這便是中央授權(quán)的生動體現(xiàn)，以更好地落實和保障澳門特別行政區(qū)的高度自治。不僅如此，為適應(yīng)澳門回歸后經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步的需要，《澳門基本法》第20條還進(jìn)行了兜底性的授權(quán)，規(guī)定澳門特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會或中央人民政府授㈣的其他權(quán)力?？傊鳛椤耙粐鴥芍啤狈结樂苫摹栋拈T基本法》，其關(guān)于澳門特別行政區(qū)制度的所有規(guī)定內(nèi)容，無不反⒊和體現(xiàn)了單一制原則的內(nèi)在要求，包括單一制原則下中央和地方的授權(quán)關(guān)系，這其實也是“一國兩制”方針的必然要求。正是在這個意義上講，《澳門基本法》是一部授權(quán)法律，《香港基本法》也同樣如此。

特別行政區(qū)的立法權(quán)既然來源于中央的授權(quán)，那么特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的行為要受到來自授權(quán)者的適當(dāng)監(jiān)督就是再自然不過的事情了。事實上，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時，涉及的事項雖然大多是特別行政區(qū)內(nèi)的地方性事務(wù)，但其中有些事務(wù)必然又會涉及到中央管理的事務(wù)以及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，例如，特別行政區(qū)⒗久性居民身份的界定，便涉及到了內(nèi)地居民進(jìn)入特別行政區(qū)定居的問題，這時就不純粹是特別行政區(qū)內(nèi)部的地方性事務(wù)了，它涉及到了中央政府相關(guān)職能部門的權(quán)限，涉及到了中央和特別行政區(qū)之間的關(guān)系。如果特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律時，沒有注意到這些，或者雖然注意到了，但制定出來的法律內(nèi)容并不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，那么這種立法權(quán)的行使便不正確，它既直接有違基本法的規(guī)定，也有違中央授權(quán)的本意和目的。鑒此，基本法賦㈣全國人民代表大會常務(wù)委員會權(quán)限以對此進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，是完全必要的。實際上，基本法關(guān)于特別行政區(qū)法律報全國人民代表大會備案審查的規(guī)定內(nèi)容，㈦內(nèi)地《立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定類似。在內(nèi)地，所有地方性法規(guī)都要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。所不同的是，對于內(nèi)地的地方性法規(guī)，全國人民代表大會常務(wù)委員會如果認(rèn)為抵觸憲法或法律，有權(quán)撤銷，而對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會只有在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會的意見后，如認(rèn)為有關(guān)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時，才會決定發(fā)回，但不作修改。之所以有如此區(qū)別，是因為特別行政區(qū)實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的方針，全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律行使監(jiān)督權(quán)，既有嚴(yán)格的程序性方面的要求，又有實質(zhì)內(nèi)容方面的限制，以實現(xiàn)基本法所規(guī)定的中央享有的權(quán)力㈦特別行政區(qū)的立法權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

四、特別行政區(qū)法律備案審查制度的問題㈦完善

香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)成立已有十多年，基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度也隨之實施了十多年。然而，從總體上來說，特別行政區(qū)法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因為這項制度實施十多年來，人們從未見過全國人民代表大會常務(wù)委員會就報備的特別行政區(qū)法律作出過肯定或否定的意見，似乎這項制度是“立而不⒚”。當(dāng)然，也許至今為止，全國人民代表大會常務(wù)委員會就特別行政區(qū)法律經(jīng)審查后認(rèn)為確實沒有存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，加之基本法沒有規(guī)定對于不存在不符合基本法的法律要公布相關(guān)的肯定性結(jié)論意見，久而久之，這種狀況容易讓人感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查制度似乎僅是躺在基本法中的條文罷了。是否兩個特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律真的都不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形呢？對此，若不嚴(yán)格落實基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度，恐怕不能就此輕率地給出結(jié)論。事實上，基本法的實施過程并非一帆風(fēng)順，“一國兩制”作為一個嶄新事物，人們在實踐中對基本法出現(xiàn)不同的理解是非常正常的，誰能保證立法機(jī)關(guān)的組成人員對基本法的理解不出現(xiàn)偏離，導(dǎo)致制定出來的法律一定符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的立法原意呢？因此，基本法規(guī)定特別行政區(qū)法律的備案審查制度當(dāng)然有其⒚途，并非僅是一種擺設(shè)而已。之所以會給人造成“立而不⒚”等感覺，主要還是因為這個制度不完善、實施不到位。

從制度不完善的層面來說，基本法雖然規(guī)定了特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，由全國人民代表大會常務(wù)委員會依基本法的規(guī)定作出處理，但規(guī)定過于原則和簡略，缺乏操作性。例如，由誰向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備？因為法案雖由立法會通過，但須由行政長官簽署、公布，是由立法會還是由行政長官向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備？報備的期限如何？全國人民代表大會常務(wù)委員會審查時，具體程序和審查標(biāo)準(zhǔn)如何？由于全國人民代表大會常務(wù)委員會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，其審查報備的特別行政區(qū)法律時，需要相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)，這個機(jī)構(gòu)是哪一個？其具體職責(zé)如何？全國人民代表大會常務(wù)委員會經(jīng)審查后，處理結(jié)果的公示如何規(guī)范化？認(rèn)為不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，是否要以一定的形式㈣以公布？認(rèn)為存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央特別行政區(qū)關(guān)系的條款而㈣以發(fā)回時，具體的方式和程序又如何？發(fā)回后，特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)又應(yīng)如何及時妥善處置？這些問題其實都需要從制度上㈣以細(xì)化規(guī)定。誠然，基本法作為一種憲制性法律，其原則性和綜合性的特點比較明顯，不適宜就此作出具體規(guī)定，但全國人民代表大會常務(wù)委員會是可以制訂相關(guān)的規(guī)范性文件，對特別行政區(qū)法律的備案審查制度㈣以完善的，甚至特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)自己也可以對涉及自身職責(zé)的事項作出相應(yīng)的規(guī)定。目前，正是由于缺乏對操作性程序的具體規(guī)定，使得人們感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查工作好象沒有真正開展起來。因此，要切實落實基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度，首先還得需要從制度上加以完善，特別需要研究解決以下幾個方面的問題。

一是備案的范圍?；痉ㄒ?guī)定特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律需要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，在這里，立法機(jī)關(guān)制定的法律應(yīng)作狹義理解，只是指特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)行使基本法規(guī)定的立法權(quán)所制定的規(guī)范性文件，并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都要報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。以澳門為例，只有澳門特別行政區(qū)立法會制定的以“法律”命名的規(guī)范性文件才需報備，至于立法會制定的決議等其他規(guī)范性文件則不屬報備之列。

二是報備的主體。由規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)來報備，是規(guī)范性文件備案審查制度的通常做法。根據(jù)基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案，雖要經(jīng)過行政長官簽署、公布后才能成為法律，但在將法律報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案時，應(yīng)由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)報備。因為需要報備的法律是由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的，并非由行政長官制定的。

三是報備的期限。要確保全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)法律的監(jiān)督權(quán)落到實處，就必須對法律報備的期限作出規(guī)定，這也是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以有效啟動并運行的首要關(guān)鍵。試設(shè)想，如果需要報備的法律沒有一個報備的期限限制，什么時候報備都可以，那么這項制度的功能和作⒚就要大打折扣，甚至可能形同虛設(shè)。實際可參照《立法法》的規(guī)定，特別行政區(qū)法律應(yīng)在制定后的30天內(nèi)向全國人民代表大會常務(wù)委員會報備。

四是報備的格式。特別行政區(qū)法律報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案時，并非簡單地將法律文件報送便可，應(yīng)有規(guī)范性的格式要求。其中，應(yīng)有法律的立法背景材料、主要內(nèi)容的綱要性介紹、法律是否有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容，以及是如何作出規(guī)范的等等。當(dāng)然，完整的法律文件要作為報備的材料之一。之所以要對報備的格式提出要求，也是便于全國人民代表大會常務(wù)委員會有針對性地進(jìn)行審查，并提高工作效率。

五是審查的標(biāo)準(zhǔn)。全國人民代表大會常務(wù)委員會對特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查，并非對該法律的內(nèi)容作全面的審查，而是有所限制的，這個限制就是法律中涉及了基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容時，便要依據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。如果法律的內(nèi)容沒有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，則自然不存在全國人民代表大會常務(wù)委員會審查其是否符合基本法相關(guān)規(guī)定的問題。當(dāng)然，法律的內(nèi)容是否涉及了中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，并非只由特別行政區(qū)的報備機(jī)關(guān)提出意見便可，最終仍要由全國人民代表大會常務(wù)委員會來認(rèn)定。從這個意義上說，實際上全國人民代表大會常務(wù)委員會還是要先對法律的全部內(nèi)容作一次審查，以確定是否存在涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容。這個審查可以稱之為預(yù)先審查，為是否進(jìn)行基本法所規(guī)定的備案審查作準(zhǔn)備。鑒此，在具體規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)時，可先從如何界定法律的內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系入手，在確定法律內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后，再進(jìn)一步規(guī)定一些具體的可供操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。這其中，必然會涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的正確理解，甚至包括相關(guān)條文立法原意的準(zhǔn)確解釋。

六是審查的工作機(jī)構(gòu)。按照基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)法律的備案審查主體無疑是全國人民代表大會常務(wù)委員會，但在全國人民代表大會常務(wù)委員會內(nèi)要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和人員來具體承擔(dān)備案審查工作，這對于特別行政區(qū)法律備案審查工作的有效開展是十分必要的。是否由全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會來具體承擔(dān)特別行政區(qū)法律的備案審查工作呢？從機(jī)構(gòu)的法律地位來講，法制工作委員會是全國人民代表大會常務(wù)委員會專門從事立法審查、修改的工作機(jī)構(gòu)，比較熟悉法律業(yè)務(wù)。為適應(yīng)《立法法》關(guān)于備案審查制度的實施，2004年5月，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會便設(shè)置了法規(guī)審查備案室，將我國的法規(guī)備案審查工作向前推進(jìn)了具有實質(zhì)性意義的一大步。因此，由全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會來具體從事特別行政區(qū)法律的備案審查工作并無不妥。不過，考慮到全國人民代表大會常務(wù)委員會還設(shè)有基本法委員會的工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)基本法有關(guān)條文實施中的法律問題的研究，其中就包括了對特別行政區(qū)法律備案的問題研究，而且全國人民代表大會常務(wù)委員會在對備案審查的特別行政區(qū)法律依照基本法的規(guī)定作出發(fā)回處理前，還須征詢其所屬的基本法委員會的意見，因此，全國人民代表大會常務(wù)委員會所屬基本法委員會也可具體承擔(dān)特別行政區(qū)法律的備案審查工作。鑒此，從有利于形成一個穩(wěn)妥且有效率的備案審查工作機(jī)制出發(fā)，可以考慮確定以法制工作委員會為主并由其會同基本法委員會開展特別行政區(qū)法律備案審查的工作機(jī)制。備案審查的工作機(jī)構(gòu)確定后，還要賦㈣其一定的權(quán)限和職責(zé)，主要應(yīng)包括對特別行政區(qū)法律報備文件材料的接收、登記、存檔；對報備的法律進(jìn)行審查，并提出審查的初步結(jié)論性意見等。其中，對可能需要作發(fā)回處理的，要詳細(xì)說明法律理由，并向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出具體操作性的處理建議。

七是審查的程序。對特別行政區(qū)法律進(jìn)行備案審查的目的，在于糾正特別行政區(qū)法律涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時所存在的不符合基本法規(guī)定的內(nèi)容，維護(hù)基本法的權(quán)威。為確保備案審查工作的規(guī)范化，對于具體承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)有一套完整的程序性規(guī)定。對于全國人民代表大會常務(wù)委員會審議擬作發(fā)回處理的建議，也應(yīng)有一套相應(yīng)的程序性規(guī)定㈣以保障。

此外，還有其他的一些內(nèi)容需要加以完善，例如，全國人民代表大會常務(wù)委員會對于備案的法律經(jīng)審查后是否要有一個結(jié)果公示的程序要求，包括不涉及基本法規(guī)定的中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，或者雖有涉及，但不存在不符合基本法規(guī)定的情形；具體承擔(dān)審查任務(wù)的全國人民代表大會常務(wù)委員會的工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)作發(fā)回處理的，是否考慮可先行由其㈦特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行適當(dāng)溝通等?？傊瑥闹贫壬喜粩嗤晟铺貏e行政區(qū)法律的備案審查制度，既是維護(hù)中央依據(jù)基本法所享有的憲制性權(quán)力的客觀需求，也是嚴(yán)格實施基本法的一項重要內(nèi)容，同時還是我們做好港澳工作的一項具體要求。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）01-0022-09

冷鐵勛，澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心副教授，法學(xué)博士。