● 羅 雅 劉淼睿 周 望

深圳市龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的特征、評(píng)價(jià)與調(diào)整建議

● 羅 雅 劉淼睿 周 望

龍崗區(qū)位于深圳市東部，原屬寶安縣。1993年設(shè)區(qū)，是深圳市面積最大的市轄區(qū)之一。2009年6月和2011年12月，坪山新區(qū)與大鵬新區(qū)從龍崗區(qū)分設(shè),龍崗區(qū)管轄面積有所調(diào)整。目前，轄區(qū)總面積385.94平方公里，下轄平湖、布吉、坂田、南灣、橫崗、龍城、龍崗、坪地8個(gè)街道，106個(gè)社區(qū)。

建區(qū)以來(lái)，龍崗區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，目前已經(jīng)成為深圳市重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)基地、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚基地、物流產(chǎn)業(yè)基地以及金融產(chǎn)業(yè)基地，也是深圳市的工業(yè)大區(qū)和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)。2012年，龍崗區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)2176.82億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為35546.8元。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)的過(guò)程中，龍崗區(qū)成為人口流入大區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年龍崗區(qū)戶(hù)籍人口為39.66萬(wàn)，常住人口為200萬(wàn)左右，流動(dòng)人口為359.7萬(wàn)，實(shí)際管理和服務(wù)的人口（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管服人口）為399.44萬(wàn)。①

一、龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)?，F(xiàn)狀及主要特征

財(cái)政供養(yǎng)人員，一般是指由政府財(cái)政來(lái)支付個(gè)人收入以及辦公費(fèi)用的人員，主要包括三部分：（1）黨政干部，主要供職于黨委、人大、政府、政法機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等機(jī)構(gòu)；（2）各類(lèi)事業(yè)單位人員，供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域；（3）黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退休人員。此外，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理任務(wù)的需要，采用靈活方式短期或長(zhǎng)期雇傭和聘用了部分人員，根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政供養(yǎng)人員統(tǒng)計(jì)，財(cái)政供養(yǎng)人員并不包括這部分人員，但從實(shí)際來(lái)看，他們薪酬由財(cái)政支出。因此，在最廣泛的含義上，我們?cè)谘芯恐袑⑦@部分人員也納入財(cái)政供養(yǎng)人員的范疇。龍崗區(qū)編辦管理的人員范圍實(shí)際上也包括了這部分人員。需要提出的是，離退休人員不在統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。本文所指的財(cái)政供養(yǎng)人員概念寬泛，包括黨政干部、各類(lèi)事業(yè)單位在職人員及長(zhǎng)期雇傭和聘用的人員，也即實(shí)際在崗的人員，但不包括離退休人員，我們稱(chēng)之為“全口徑財(cái)政供養(yǎng)人員”。

2012年龍崗區(qū)全口徑財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模為42000多人，其中政府雇員1400多人，臨聘人員為22000多人。按常住人口計(jì)，該區(qū)2007、2009和2012年的“全口徑財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)”分別為2.49%、1.74%和2.06%；按戶(hù)籍人口計(jì)，相應(yīng)年份對(duì)應(yīng)的比例分別為13.08%、9.21%和10.70%。考慮到龍崗區(qū)外來(lái)人口規(guī)模大，若以2012年的流動(dòng)人口（359.7萬(wàn)）和管服人口（399.44萬(wàn)）作為基數(shù)，則龍崗區(qū)全口徑財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為1.18%和1.06%。

龍崗區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模表現(xiàn)出如下三個(gè)突出特征：

1.“兩個(gè)超常比例”

龍崗區(qū)的機(jī)構(gòu)編制管理工作面臨著“兩個(gè)超常比例”：一是戶(hù)籍人口與常住人口、流動(dòng)人口之間與管服人口的超常比例。比如，2002年戶(hù)籍人口與常住人口的比例為1：4.92，到2012年進(jìn)一步發(fā)展為1∶5.18。如采用流動(dòng)人口與管服人口的數(shù)據(jù)，則2012年戶(hù)籍人口對(duì)流動(dòng)人口的比例為1：9.07，對(duì)管服人口的比例為1：10.07，即區(qū)政府實(shí)際管理和服務(wù)的人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)戶(hù)籍人口的10倍以上。這種人口結(jié)構(gòu)的變化給政府公共服務(wù)和社會(huì)管理帶來(lái)巨大的壓力。二是編制數(shù)與臨聘人員數(shù)的超常比例。例如，自2007年臨聘人員納入數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以來(lái)，臨聘人員的規(guī)模就一直比較龐大，數(shù)量上遠(yuǎn)多于正式在編人員。政府的“份內(nèi)工作”很多由“編外人員”來(lái)完成。目前，編制數(shù)量核定主要依據(jù)戶(hù)籍人口等因素，政策上具有“剛性”約束，增加臨聘人員是無(wú)奈之舉。以上這種情況使得財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量及結(jié)構(gòu)的調(diào)整存在著較大的難度，但同時(shí)也意味著留有一定的改革和創(chuàng)新空間。在處于高速城市化道路上的中國(guó)，大中型城市常住人口和流動(dòng)人口增加迅速，且這一趨勢(shì)將長(zhǎng)期持續(xù)，因而對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)分析和探討，將對(duì)國(guó)內(nèi)大中城市其他類(lèi)似情況的機(jī)構(gòu)編制管理工作具有重要的參考意義。

2.“三個(gè)持續(xù)增加”

在與財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模密切相關(guān)的各個(gè)要素中，人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)需求、財(cái)政承受力是考慮的基礎(chǔ)性因素。在龍崗區(qū)，這些基礎(chǔ)性因素以常住人口和流動(dòng)人口數(shù)量的持續(xù)增加、基本公共服務(wù)需求的持續(xù)增加、相關(guān)財(cái)政支出的持續(xù)增加“三個(gè)持續(xù)增加”的形式表現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)這三者環(huán)環(huán)相扣。常住、流動(dòng)和管服人口數(shù)量、公共服務(wù)需求量的增加趨勢(shì)相對(duì)剛性，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入狀況相對(duì)彈性的情況下，龍崗區(qū)對(duì)于財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的調(diào)整及管理需要有較為準(zhǔn)確的底線和度量線。

3.“規(guī)模膨脹”與“結(jié)構(gòu)失衡”并舉

近年來(lái)，龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模呈現(xiàn)較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)，值得注意的是，從不同編制類(lèi)型的人員規(guī)模變動(dòng)來(lái)看，行政編的變化最小，而事業(yè)編和雇員編的擴(kuò)張則比較迅速。2012年事業(yè)編制人員占總數(shù)的33.06%，臨聘人員占總數(shù)的51.05%，二者合計(jì)占比高達(dá)84.11%。因此，龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的擴(kuò)張主要是事業(yè)編、雇員編與臨聘人員規(guī)模的快速增加的結(jié)果，人員結(jié)構(gòu)不均衡。就此而言，龍崗區(qū)財(cái)政人員規(guī)模調(diào)控的重要任務(wù)和難點(diǎn)需要在考慮總體規(guī)模合理調(diào)控的同時(shí)，更加重視人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

二、比較視野下對(duì)龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的基本評(píng)價(jià)

根據(jù)龍崗區(qū)外來(lái)人口多的情況和特點(diǎn)，我們對(duì)與龍崗區(qū)相類(lèi)似的其他4個(gè)市轄區(qū)（或市）進(jìn)行了比較。這4個(gè)區(qū)分別是順德區(qū)（廣東）、閔行區(qū)（上海）、昆山市（蘇州）與吳江區(qū)（蘇州）。這4個(gè)區(qū)的常住人口均遠(yuǎn)高于戶(hù)籍人口。龍崗區(qū)這一特點(diǎn)最為突出，2011年現(xiàn)有常住人口達(dá)到戶(hù)籍人口的5倍以上，順德、閔行、昆山和吳江的常住人口也分別是戶(hù)籍人口的1.98倍、2.53倍、2.37倍和1.59倍。

從以往財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)來(lái)看，按常住人口計(jì)，供養(yǎng)系數(shù)最大的是龍崗區(qū)，為1.96%，最小的為閔行區(qū)，為1.03%；若按戶(hù)籍人口計(jì)算，供養(yǎng)系數(shù)最大的仍然是龍崗區(qū)，達(dá)10.48%，最小的為閔行區(qū)，為2.62%。

從數(shù)字比較看，若按照常住人口計(jì)算，龍崗區(qū)和國(guó)內(nèi)其他典型市轄區(qū)相比，財(cái)政供養(yǎng)人員（含行政編、事業(yè)編及政府雇員）系數(shù)很低，表明龍崗區(qū)對(duì)編制控制比較嚴(yán)格，效果也較好。全口徑財(cái)政供養(yǎng)人員系數(shù)，龍崗區(qū)的數(shù)字較高，可能意味著龍崗區(qū)未來(lái)要在編外人員調(diào)控方面進(jìn)一步加大工作力度。

通過(guò)比較和分析，我們認(rèn)為：

第一，按照常住人口進(jìn)行測(cè)算，龍崗區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模總體偏小，這反映出龍崗區(qū)目前對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的管控是比較嚴(yán)格和有效的。

第二，龍崗區(qū)全口徑財(cái)政供養(yǎng)人員按照常住人口計(jì)算，供養(yǎng)系數(shù)較高。同國(guó)內(nèi)其他典型市轄區(qū)（市）相比，龍崗區(qū)的供養(yǎng)系數(shù)明顯高于閔行區(qū)、稍高于順德區(qū)。同時(shí)，還需注意的是，龍崗區(qū)常住人口對(duì)戶(hù)籍人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他幾個(gè)市轄區(qū)（市）。這種情況下，通過(guò)靈活調(diào)整編外人員規(guī)模來(lái)保障公共服務(wù)的供給，也是客觀要求。所以，對(duì)全口徑財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模較大的現(xiàn)狀要做全面分析。在未來(lái)的編制控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程中，要更加重視對(duì)臨聘人員規(guī)模的控制與管理。

三、進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的建議

第一，在規(guī)劃和管理財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模時(shí)，建議考慮本地生產(chǎn)總值、常住人口和一般公共服務(wù)支出三個(gè)因素，并根據(jù)這三個(gè)因素的變動(dòng)來(lái)預(yù)測(cè)和確定編制的增減。根據(jù)測(cè)算，在其他因素不變的前提下，地區(qū)生產(chǎn)總值一般每增加1億元大致需要增加1個(gè)編制，常住人口每增加1萬(wàn)人大致需要增加73個(gè)編制，而一般公共服務(wù)支出每增加1億元大致需要增加編制78個(gè)。且實(shí)際變化需要根據(jù)上述三個(gè)因素的同時(shí)變動(dòng)來(lái)加權(quán)綜合統(tǒng)計(jì)測(cè)算。地區(qū)生產(chǎn)總值、常住人口與一般公共服務(wù)支出對(duì)編制總量的影響具有周期性，大致每6年形成一個(gè)周期，建議以5_6年為一個(gè)周期來(lái)綜合考慮有關(guān)因素對(duì)編制總量的影響并按照周期來(lái)調(diào)整。比如，韓國(guó)是每3年調(diào)整一次公務(wù)員員額控制公式，而采集的數(shù)據(jù)就是以6年為一個(gè)周期，全面處理6年期間相關(guān)因素的數(shù)據(jù)進(jìn)而構(gòu)建出新的員額控制公式。

第二，堅(jiān)持“總量從緊”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”并重。在堅(jiān)持總量“只減不增”原則的基礎(chǔ)上，同時(shí)著力調(diào)整和優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是“強(qiáng)基層、強(qiáng)一線”。未來(lái)的財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)?？刂埔獜摹皵?shù)量導(dǎo)向”的精簡(jiǎn)調(diào)控式改革向“質(zhì)量導(dǎo)向”的結(jié)構(gòu)優(yōu)化式改革提升與轉(zhuǎn)變。規(guī)?？刂撇粌H僅是簡(jiǎn)單的“只減不增”，而要進(jìn)入合理配置政府職責(zé)、優(yōu)化政府人員結(jié)構(gòu)的新階段。要在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，分部門(mén)、分崗位進(jìn)行改革：一方面要大力裁減不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的微觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和后勤部門(mén)的工作人員，另一方面可以根據(jù)工作需要適當(dāng)增加社會(huì)保障、公共服務(wù)方面的人員數(shù)量。這“一進(jìn)一出”、“一加一減”，既不會(huì)使整個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模產(chǎn)生較大的增長(zhǎng)，又優(yōu)化了公務(wù)員的結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)編制資源的宏觀把控和微觀管理，及時(shí)跟蹤編制資源的使用情況，避免編制資源在局部地區(qū)的無(wú)謂消耗，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整利用，進(jìn)一步監(jiān)管編制和財(cái)政資金使用的規(guī)范性，促進(jìn)編制資源流動(dòng)機(jī)制的形成，使編制結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整能夠快速落實(shí)并發(fā)揮作用。改革部門(mén)內(nèi)編制人員加編外人員的工作模式，探索整體性人員改革，提高行政效率，解決編制外人員增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題。

同時(shí)，還可以探索編制數(shù)量在地區(qū)結(jié)構(gòu)上的進(jìn)一步優(yōu)化。比如，在人口流出地與人口流入地之間、事權(quán)下放部門(mén)與事權(quán)承接部門(mén)之間，可探索建立編制與職責(zé)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)移的銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的跨地區(qū)、跨系統(tǒng)有機(jī)流動(dòng)。這樣，在不新增編制的情況下，通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤(pán)活存量的方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制與事權(quán)變化的有機(jī)匹配。

第三，完善和規(guī)范臨聘人員的規(guī)?？刂婆c有效管理。龍崗區(qū)編制存量的主要特點(diǎn)是“兩個(gè)超常比例”格局長(zhǎng)期存在。政府為應(yīng)對(duì)迅速擴(kuò)大的公共管理和服務(wù)需求，依靠不斷增加事業(yè)編、雇員編和臨聘人員來(lái)支撐公共服務(wù)和管理的供給。目前龍崗區(qū)的臨聘人員總額已經(jīng)超過(guò)行政編、事業(yè)編和雇員編的總和。這就從人員結(jié)構(gòu)上造成政府辦事人員一半以上都是“臨時(shí)工”的現(xiàn)象。從建設(shè)服務(wù)型政府與法治政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)考慮，政府一半的工作由臨時(shí)工來(lái)做，顯然只能是一種過(guò)渡措施，要盡快調(diào)整。

在改革過(guò)程中，要努力控制臨聘人員總額的進(jìn)一步擴(kuò)張，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)臨聘人員的綜合管理，堅(jiān)持“減員、增薪、提效”的原則，盡快規(guī)范和嚴(yán)格臨聘人員的招聘和解聘制度，逐步縮小目前過(guò)于龐大的臨聘人員規(guī)模?？梢允紫瓤紤]將目前分歸不同政府部門(mén)管理的交通、治安、計(jì)生、出租屋管理類(lèi)的協(xié)管員整合為綜合協(xié)管工作人員，這樣既可以減小人員規(guī)模，又可適當(dāng)提高人員薪酬，公共治理效果也能得到保證。另外，可積極引入市場(chǎng)機(jī)制，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)改革傳統(tǒng)政府部門(mén)直接聘用臨時(shí)人員的方式。

①數(shù)據(jù)來(lái)源：深圳市龍崗區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供。

（作者分別系深圳市龍崗區(qū)編辦常務(wù)副主任；
龍崗區(qū)編辦機(jī)構(gòu)編制科科長(zhǎng)；
南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院講師）

注：本文系深圳市龍崗區(qū)編辦委托課題“深圳市龍崗區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模研究”的部分成果。

本文押題圖為龍城新地標(biāo)“水晶石”。