● 周 望 崔慧姝

優(yōu)化政府運(yùn)行過程全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

● 周 望 崔慧姝

黨的十八屆三中全會(huì)對全面深化改革做出重要戰(zhàn)略部署，我國的各項(xiàng)事業(yè)正在進(jìn)入新一輪的改革階段。進(jìn)一步深化行政體制改革，切實(shí)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力和治理水平，使政府盡快適應(yīng)治理環(huán)境和發(fā)展方式的變化，也是改革的重要任務(wù)?，F(xiàn)代政府理論認(rèn)為，政府職能、政府機(jī)構(gòu)、政府體制和政府過程共同構(gòu)成了一個(gè)完整的邏輯鏈條。從這個(gè)意義上講轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政體制改革，既要關(guān)注職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性、合理性，又要考慮政府運(yùn)作過程的優(yōu)化與政府行為的規(guī)范化?；诖?，新時(shí)期的政府改革，有必要將優(yōu)化政府運(yùn)行過程作為一項(xiàng)重要的改革議程，并將其納入整體改革布局中，做到制度與過程并重、體制改革與機(jī)制調(diào)整并進(jìn)，全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革。

一、新的改革視角：“體制”與“過程”并重

政府體制是一系列政治關(guān)系的組合。在現(xiàn)實(shí)中，政府體制往往通過各個(gè)政府主體的行為直觀地體現(xiàn)出來，外化為一個(gè)完整的過程，包括各種實(shí)際運(yùn)作活動(dòng)和工作程序。政府體制相對靜態(tài)，是一種板塊式結(jié)構(gòu)；而政府運(yùn)行過程是由一系列前后銜接或相伴而“行”的重要環(huán)節(jié)構(gòu)成。政府體制側(cè)重于從靜態(tài)的視角調(diào)整制度框架內(nèi)各個(gè)權(quán)力主體之間的關(guān)系，而政府運(yùn)行過程則注重這些權(quán)力主體在實(shí)際互動(dòng)過程中表現(xiàn)出來的相互關(guān)系；政府體制側(cè)重于規(guī)范層面上政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度安排，而政府運(yùn)行過程則強(qiáng)調(diào)這些制度安排在現(xiàn)實(shí)中的施行效果。

改革開放以來，強(qiáng)調(diào)體制改革、體制調(diào)整一直是各項(xiàng)改革工作的核心目標(biāo)指向。大多數(shù)改革的理論探討和實(shí)踐探索，基本都以此為中心任務(wù)。我們認(rèn)為，把攻克改革難關(guān)的重點(diǎn)放在體制改革上，在一定程度上體現(xiàn)了公眾對于改革取得良好成果的期盼，可以理解，但單純的體制改革，無助于問題的根本解決。體制改革與過程優(yōu)化同等重要，只有動(dòng)靜結(jié)合、均衡推進(jìn)，才能真正有效地控制改革目標(biāo)。

深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，既強(qiáng)調(diào)體制改革，也要注意政府過程的調(diào)整與優(yōu)化。①體制改革是分階段的，而過程改善則可以作為日常性的工作來推進(jìn)。以往我們對過程改善注意不夠，對工作流程的研究、設(shè)計(jì)和規(guī)范不夠，精細(xì)化水平不高。其實(shí)，政務(wù)公開、績效評估、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等“過程”領(lǐng)域的不斷調(diào)整和優(yōu)化，雖然不是一般的體制和機(jī)構(gòu)改革，但其基本上可歸入政府過程、政府履職方式范疇。在這些方面不斷進(jìn)步，對于提高工作效率、減少行政消耗、樹立政府良好形象都會(huì)有明顯的作用。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展正面臨轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，政府管理流程設(shè)計(jì)安排粗放的問題會(huì)逐步暴露出來，甚至在一定條件的作用下還可能會(huì)進(jìn)一步放大。這就要求政府在這方面盡快“補(bǔ)課”，從理念、規(guī)范、效率等多個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以推動(dòng)政府管理和服務(wù)水平獲得實(shí)質(zhì)性的提高。

二、充分利用優(yōu)化政府運(yùn)行過程的“窗口”效應(yīng)

改革中要把握政府運(yùn)行過程的直觀性和現(xiàn)實(shí)性特征，充分發(fā)揮優(yōu)化政府運(yùn)行過程的“窗口”效應(yīng)，不斷提高政府工作水準(zhǔn)，塑造良好的政府形象和公信度，為體制改革和機(jī)制調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

（一）以“軟服務(wù)”限制“硬差距”

受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)，特別是市場機(jī)制引發(fā)的“累積因果效應(yīng)”②的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的常態(tài)現(xiàn)象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，以長時(shí)期內(nèi)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的持續(xù)差距為基本特征，但同時(shí)也包含著公共產(chǎn)品、公共服務(wù)在內(nèi)的多方面的差距。

如何平衡區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差距，理論研究和政策層面都在努力。長期以來，我們更多關(guān)注的是如何縮小它們之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，中央和地方政府為控制地區(qū)和城鄉(xiāng)差距而出臺(tái)的若干政策組合，也集中于經(jīng)濟(jì)層面。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是受到嚴(yán)格限制的，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的空間相對較小。進(jìn)一步而言，縮小地區(qū)間差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，也不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，更不是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)總量的等齊劃一，而是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的總體均衡。③因此，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距的更深層次的內(nèi)涵在于：并非只是著力于縮小它們之間在經(jīng)濟(jì)總量上的差距，而是要更注重縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在基本公共服務(wù)水平、政府運(yùn)行質(zhì)量方面的差距，以“軟服務(wù)”限制“硬差距”。政策注意力應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到基本公共服務(wù)均等化、提高政府運(yùn)行水平上來，使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在這些領(lǐng)域的差距明顯小于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的差距，甚至把高低次序扭轉(zhuǎn)過來。

從改革實(shí)踐來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與政府建設(shè)的多數(shù)領(lǐng)域之間的正相關(guān)關(guān)系并不明顯，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在政府創(chuàng)新方面并未形成明顯的類似差距。④我們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距已存在較長時(shí)期，但這并沒有傳遞和影響到政府的運(yùn)行質(zhì)量。

對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，即使是在受限于財(cái)政狀況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬件”條件的約束下，政府也可以在提升自身運(yùn)作水平、提升“軟件”品質(zhì)上努力，突出自己的比較優(yōu)勢。而且，優(yōu)化政府運(yùn)行過程、加強(qiáng)政府建設(shè)，相對而言更容易出成績。

近年來，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到主動(dòng)優(yōu)化政府運(yùn)行過程、提高運(yùn)作水平的重要性和價(jià)值所在。不少地方在政府運(yùn)行的理念、機(jī)制、流程等方面探索推出了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐，有的還上升為正式制度，同時(shí)它們參與官方或民間舉辦的“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“行政管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”、“改革創(chuàng)新獎(jiǎng)”等相關(guān)活動(dòng)的積極性都很高。這表明，政府非常重視自身的建設(shè)工作，也很關(guān)心社會(huì)各方面的評價(jià)。今后應(yīng)鼓勵(lì)更多的政府主體積極探索適宜自身特色的發(fā)展模式，為中國政府發(fā)展和改革提供充滿創(chuàng)意的理念和實(shí)踐樣本，共同推動(dòng)政府運(yùn)行水平的整體提升。

（二）以“日常性調(diào)整”配合“階段性改革”

中國的政府改革帶有明顯的階段性特征。改革開放30 多年來，中國已經(jīng)進(jìn)行了7輪較為集中的機(jī)構(gòu)改革。這一系列改革緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變這一主線，有力地配合和促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

政府改革的階段性策略有一定的優(yōu)勢。同時(shí)，在歷次集中性的改革行動(dòng)之間，也要以主動(dòng)作為、積少成多、持續(xù)推進(jìn)的心態(tài)來開展轉(zhuǎn)變政府職能和行政體制改革工作，通過做好政府的日常工作來配合階段性改革，夯實(shí)改革的基礎(chǔ)，使改革節(jié)奏更加穩(wěn)健，改革層次更加豐富。

日常性的調(diào)整和優(yōu)化，就是針對社會(huì)公眾反映較為強(qiáng)烈和突出的現(xiàn)實(shí)、直接問題，政府主動(dòng)從細(xì)節(jié)著手，研究摸索出改進(jìn)辦法，推出改革的具體舉措。采用“問題導(dǎo)向”的改革思路和推進(jìn)方式，著眼于一個(gè)個(gè)具體的實(shí)際問題，著眼于“小事”，著眼于細(xì)節(jié)，是政府展開“日常性調(diào)整”的主要特征。在平時(shí)工作中，各個(gè)地方政府、部門機(jī)構(gòu)都要堅(jiān)持秉承“日常性調(diào)整”的觀念，在力所能及的范圍內(nèi)，針對最具體、最實(shí)際的問題進(jìn)行“微調(diào)”式的改進(jìn)和優(yōu)化，這些“小改革”、“微改革”日積月累下來，將會(huì)有助于把政府運(yùn)行水平提升到一個(gè)新的層次，政府形象塑造和公信力建設(shè)也將會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍。

特別是對于基層政府和一線部門，他們直接面對群眾，在運(yùn)行過程方面具有開放性和便利性的優(yōu)勢，日常工作中與群眾直接接觸頻繁，能夠直接體驗(yàn)民情民意，比省級(jí)、地市級(jí)等中間層次政府更為靈活，更易于解決具體問題和創(chuàng)新機(jī)制。對基層工作、一線工作中一些日常機(jī)制和程序進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，有助于政府運(yùn)行水平較快提高。包括構(gòu)建政府與公眾互動(dòng)的多樣化渠道、大幅度提高座談會(huì)和聽證會(huì)的頻率、建立決策前專家咨詢機(jī)制、實(shí)行居民辦事電子化和網(wǎng)絡(luò)化、改進(jìn)政府工作程序和流程、建立行政服務(wù)中心和市民服務(wù)中心、不斷改善政府工作人員的精神面貌和工作作風(fēng)等在內(nèi)的一整套日常性工作調(diào)整，潛移默化地對階段性改革行動(dòng)形成了有益的補(bǔ)充和配合，兩者相得益彰，推動(dòng)著政府運(yùn)行水平邁上一個(gè)新的臺(tái)階。

①朱光磊：“從機(jī)制建設(shè)入手深化政府自身改革”，《行政管理改革》，2012年第8期。

②Myrdal, G., Economic Theory and Undeveloped Regions. London: Mochuon, 1963: 7.

③周望：“協(xié)作性公共服務(wù)：中國地方政府間關(guān)系發(fā)展的新策略”，《理論與現(xiàn)代化》，2010年第5期。

④楊雪冬：“過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評價(jià)”，《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第1期。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院講師；南開大學(xué)濱海學(xué)院講師）

注：本文系南開大學(xué)亞洲研究中心資助項(xiàng)目“快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（AS1320）的階段性成果。