文/遲福林

中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

進(jìn)入發(fā)展型新階段，政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要特點(diǎn)是公共服務(wù)的契約化、社會(huì)化、市場(chǎng)化，目的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公開化、公正化和效益最大化。我國(guó)自2003年開始推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，十年來在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，也面臨一些突出的矛盾問題。我們認(rèn)為，一是政府購(gòu)買公共服務(wù)的方向選擇是正確的；二是政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍有限，離實(shí)際需求尚有明顯差距；三是政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制改革還不到位，在有些方面尚未破題。

一、新階段政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景發(fā)生了哪些變化？

與10年前相比，今后5-10年政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景趨勢(shì)、突出矛盾、內(nèi)涵外延正在發(fā)生著深刻的變化。

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景、趨勢(shì)的變化

——消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。生存型消費(fèi)需求減少，發(fā)展性消費(fèi)需求明顯增多。物質(zhì)性消費(fèi)需求減少，服務(wù)型消費(fèi)需求明顯增多。

——人口城鎮(zhèn)化基本格局的形成。目前，我國(guó)規(guī)模城鎮(zhèn)化率為53%，人口城鎮(zhèn)化率僅為35%。估計(jì)到2020年，人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右，中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的需求將明顯增大。

——服務(wù)業(yè)主導(dǎo)格局的形成。估計(jì)未來1-2年，服務(wù)業(yè)發(fā)展的比重將達(dá)到50%以上，到2020年有可能達(dá)到60%。

這些變化的重要標(biāo)志，就是公共需求全面快速增長(zhǎng)，公共服務(wù)供給壓力顯著加大。在這個(gè)特定背景下，政府購(gòu)買公共服務(wù)的空間巨大、潛力巨大。

（二）政府購(gòu)買公共服務(wù)面臨的突出矛盾

總體上看，改革開放之初私人產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺已成為歷史，公共產(chǎn)品的需求全面快速增長(zhǎng)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、公共安全、基本住房、資源環(huán)境等公共產(chǎn)品短缺開始成為全社會(huì)的突出矛盾。適應(yīng)這個(gè)大趨勢(shì)，基本滿足全社會(huì)對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求成為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

——健康消費(fèi)。2013年我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重已達(dá)5.1%，但仍低于低收入國(guó)家的平均比重（6.2%），2016年，這個(gè)比重有望提高到6.5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

——教育消費(fèi)。2012年我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占4.28%，2016年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出將達(dá)到4.5%，2020年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出可能達(dá)到5%左右。

——養(yǎng)老消費(fèi)。養(yǎng)老基金占GDP的比例最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國(guó)是15%，而我國(guó)目前只占到2%。隨著人口老齡化的加快，2016年，養(yǎng)老基金占GDP的比例將達(dá)到3%左右；2020年，估計(jì)這一比例至少要達(dá)到5%以上。

（三）政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大

——適應(yīng)全社會(huì)公共需求變化的大趨勢(shì)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的目的是適應(yīng)全社會(huì)公共服務(wù)的需求，以尋求解決新階段公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)不到位的突出矛盾。

——擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。政府自身的后勤服務(wù)很重要，但更重要的是全社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

——政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。適應(yīng)公共需求變化的大趨勢(shì)，需要在加快改革創(chuàng)新中形成規(guī)范化的政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制安排。

二、要不要把公共資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革作為政府購(gòu)買公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)？

2012年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出的比重為11.1%，其中服務(wù)類僅占12%。而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政收入的比例為30%到40%，服務(wù)類采購(gòu)占采購(gòu)規(guī)模的50%以上。適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢(shì)，著眼于2020年基本公共服務(wù)均等化總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推行政府購(gòu)買公共服務(wù)，需要從形成公共資源配置的社會(huì)化、市場(chǎng)化的制度安排入手，加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新，形成公共服務(wù)領(lǐng)域開放競(jìng)爭(zhēng)的新格局。如果到2020年公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化相關(guān)制度安排到位的話，政府采購(gòu)規(guī)模占GDP應(yīng)達(dá)到15%至20%，服務(wù)類采購(gòu)占政府采購(gòu)的比例應(yīng)當(dāng)30%至40%左右。

（一）全面放開公共資源市場(chǎng)。以醫(yī)療消費(fèi)為例，麥肯錫的報(bào)告顯示，未來10年，中國(guó)將成為增長(zhǎng)最快、規(guī)模最大的醫(yī)療市場(chǎng)，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)總規(guī)模將突破1萬億美元。保守估計(jì)，至2020年，整個(gè)健康產(chǎn)業(yè)的潛力將達(dá)10萬億元左右。問題在于，能不能在醫(yī)療市場(chǎng)放開價(jià)格，引入多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體，來激活這個(gè)大市場(chǎng)。未來3-5年，把培育公共資源市場(chǎng)作為發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的重要任務(wù)，在公共資源領(lǐng)域放開市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)。我們考慮：適應(yīng)改善民生、滿足多元化的公共需求，全面放開教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域的公共資源市場(chǎng)。與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，全面放開市政工程類、尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場(chǎng)。與簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)低成本政府相適應(yīng)，全面放開公車等行政機(jī)關(guān)類公共資源市場(chǎng)。

（二）將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入政府采購(gòu)的范圍。當(dāng)前，公共服務(wù)仍然沒有被正式納入政府采購(gòu)法及其實(shí)施細(xì)則的采購(gòu)范圍，致使政府購(gòu)買公共服務(wù)難以規(guī)范化。適應(yīng)全社會(huì)公共需求的大趨勢(shì)，應(yīng)盡快明確將養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市規(guī)劃與環(huán)境評(píng)估等服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍。

（三） 加快形成政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的制度安排。實(shí)踐證明，發(fā)揮社會(huì)組織作用更有利于確保公共服務(wù)供給的公益性和專業(yè)性。當(dāng)前，我國(guó)公益性社會(huì)組織參與的比例并不高。

——發(fā)展公益性社會(huì)組織。公共資源配置向社會(huì)組織放開，把社會(huì)組織作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要承接主體。

——實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)組織購(gòu)買。

——出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)清單。抓緊形成向社會(huì)組織放開的公共資源領(lǐng)域的清單目錄，為社會(huì)組織在承接政府公共服務(wù)職能提供制度依據(jù)。

（四）建立法治化的公共服務(wù)監(jiān)管體制。政府購(gòu)買公共服務(wù)需要有效、強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。

——制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買方式及實(shí)施細(xì)則。將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入政府采購(gòu)法，使之規(guī)范化、制度化。

——建議盡快出臺(tái)一部公共資源監(jiān)管法。明確界定公共資源社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的范圍和監(jiān)管程序，形成政府購(gòu)買公共服務(wù)的委托主體和委托對(duì)象之外獨(dú)立性、專業(yè)性的外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)管的有效性。

——建立公開透明的公共服務(wù)購(gòu)買流程。規(guī)范招投標(biāo)、詢價(jià)、委托等不同方式的操作流程，以保證各類承接主體的公平競(jìng)爭(zhēng)。

三、關(guān)鍵在于是否以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)單位與社會(huì)組織改革？

我國(guó)進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代，政府購(gòu)買服務(wù)不僅是一個(gè)擴(kuò)大范圍的問題，更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置。事業(yè)單位與社會(huì)組織是我國(guó)公共服務(wù)供給的主體。加快推進(jìn)事業(yè)單位與社會(huì)組織改革，是發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)鍵所在。

（一）盡快打破事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷。從改革實(shí)踐看，政府自己辦事業(yè)單位、自己又作為監(jiān)管主體，這是公共服務(wù)既難以實(shí)現(xiàn)公平、又難以提高效率的體制性根源。因此，要把形成公共服務(wù)多元供給主體、多元競(jìng)爭(zhēng)主體作為新階段發(fā)展和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要任務(wù)。

（二）以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)單位去行政化的改革進(jìn)程。事業(yè)單位分類改革只有著眼于形成政事分開、管辦分離的新機(jī)制，建立完善的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，才能使政府從公共服務(wù)直接供給者中超脫出來，成為有效的監(jiān)管者。我們考慮，明確事業(yè)單位出資人，以獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任為目標(biāo)，加快建立獨(dú)立的事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度，使事業(yè)單位真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)法人和公共服務(wù)主體。盡快取消事業(yè)單位行政級(jí)別，真正把事業(yè)單位改造成為法定機(jī)構(gòu)。加快公共服務(wù)立法，以明確法定事業(yè)單位角色定位為重點(diǎn)，制定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格、設(shè)立、變更等法律程序，為事業(yè)單位改革提供法律依據(jù)。

（三）加快以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型與改革

——要在新階段財(cái)稅體制改革中，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央與地方財(cái)稅體制；并把推動(dòng)地方政府作為公共服務(wù)主體的角色作為下一步行政體制改革的重大任務(wù)。

——?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在于政府應(yīng)成為公共服務(wù)“游戲規(guī)則”制定的主體和市場(chǎng)監(jiān)管的主體，在強(qiáng)化政府公共服務(wù)最終責(zé)任的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用。

——加快形成公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化的政策體制安排，形成由事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)單位公平競(jìng)爭(zhēng)提供公共服務(wù)的新格局。

▲ 《禾木春色》 吳毅飚?dāng)z影