● 張進(jìn)軍

政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的實踐與思考
——以貴州省轉(zhuǎn)移水平評價事項為例

● 張進(jìn)軍

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“取消國務(wù)院部門對企事業(yè)單位和個人進(jìn)行水平評價的事項，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定”的要求，貴州省省級部門在水平評價職責(zé)①轉(zhuǎn)移方面進(jìn)行了改革探索。目前，貴州有15個省政府部門、5個直屬機構(gòu)、1個部門管理機構(gòu)承擔(dān)著水平評價職責(zé)，共61項。在類別上，這些水平評價職責(zé)主要有五類：專業(yè)技術(shù)職稱評價、職業(yè)能力水平評價、執(zhí)業(yè)資格鑒定、科技水平鑒定和服務(wù)等級評定。

省政府部門承擔(dān)水平評價職責(zé)主要有七類依據(jù)：一是全國人大制定的法律。比如“建設(shè)行業(yè)職業(yè)技能鑒定”的職責(zé)在勞動法第69條中有明確指向。二是國務(wù)院制定的法規(guī)。比如“物業(yè)服務(wù)業(yè)二級資質(zhì)審批”的職責(zé)在《物業(yè)管理條例》（國務(wù)院令）中有明確指向。三是國務(wù)院出臺的政策。比如“房地產(chǎn)評估機構(gòu)資質(zhì)審批”的職責(zé)在《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》中有明確規(guī)定。四是國務(wù)院相關(guān)部門的規(guī)章或政策。如“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)二級資質(zhì)審批”的職責(zé)在《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（原建設(shè)部令）中有明確指向；“公共圖書館評估定級”的職責(zé)在《文化部辦公廳關(guān)于開展縣以上公共圖書館第五次評估定級工作的通知》中有明確要求。五是省級地方性法規(guī)。比如“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目代表性傳承人評審”的職責(zé)在《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》中有明確指向。六是省政府及部門政策。比如“高級會計師評審”的職責(zé)在《貴州省高級會計師職務(wù)任職資格申報評審條件（試行）的通知》中有明確要求。七是機構(gòu)編制的規(guī)范性政策。比如“全省性文化社團成立、變更、注銷的審查”的職責(zé)在《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省文化廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》中有明確指向。

改革實踐中，僅有三個部門提出愿意向社會組織轉(zhuǎn)移、社會組織也能夠承接水平評價職責(zé)轉(zhuǎn)移的有3項；不愿向社會組織轉(zhuǎn)移水平評價職責(zé)，即保留水平評價職責(zé)的有58項。這些政府部門對轉(zhuǎn)移事項持“保留”意見，主要有四方面的原因：

一是政社職責(zé)不清。有的部門管理理念落后，沒有理清政府和社會各自的職能范疇。由于某項職責(zé)具有法律、法規(guī)、規(guī)章或政策依據(jù)，有些部門認(rèn)為將某項屬于社會組織承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移出去，可能會削弱部門監(jiān)管職權(quán)，因而主觀上不愿主動轉(zhuǎn)移職責(zé)。

二是相關(guān)行業(yè)社會組織發(fā)展不成熟。目前貴州省相關(guān)行業(yè)社會組織的資質(zhì)和條件參差不齊，難以承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移水平評價職責(zé)的重任。有些社會組織結(jié)構(gòu)不健全，缺乏正常開展社會服務(wù)的人才資源；有些社會組織起步較晚，運作不規(guī)范，內(nèi)部運行機制不合理；有些社會組織尚不具備獨立的辦公場所、辦公設(shè)備等基本物質(zhì)條件；有些社會組織提供社會服務(wù)缺乏持續(xù)的資金支持。

三是法律法規(guī)的障礙。從合法性的角度看，由于某項水平評價職責(zé)有法律法規(guī)的明確規(guī)定，在法律法規(guī)繼續(xù)有效或沒有進(jìn)行修改的前提下，若在沒有國家授權(quán)、認(rèn)可或統(tǒng)籌部署的情況下向社會組織轉(zhuǎn)移，事實上違反法律法規(guī)，有些部門有顧慮或擔(dān)憂。

四是規(guī)章和政策的限制。從職責(zé)法定的角度看，規(guī)章或政策不具備職責(zé)指向性或并不能明確規(guī)定行業(yè)部門或單位承擔(dān)某項職責(zé)。但是，實踐中不少規(guī)章或政策明確要求行業(yè)部門或單位承擔(dān)某項職責(zé)。鑒于此，不少部門認(rèn)為轉(zhuǎn)移其承擔(dān)的水平評價職責(zé)存在著規(guī)章和政策的限制。

政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能，是推動政社分開的基本途徑，是正確處理好政府與社會關(guān)系的基本手段。為此，建議從以下幾個方面推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移水平評價職責(zé)：

一是修改和完善現(xiàn)行法律法規(guī)，明晰政府與社會組織的職能邊界，為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能提供法律法規(guī)支持。建議從明確政府與社會的界限、明晰政府與社會組織之間的職責(zé)范圍、理順政府與社會之間的關(guān)系三個維度，進(jìn)一步清理、修訂和完善法律法規(guī)中涉及政府與社會組織承擔(dān)職能的有關(guān)規(guī)定。將屬于社會組織承擔(dān)的職責(zé)和社會組織自律能夠解決的事項，通過法律法規(guī)的形式予以明確。從而為政府向社會組織轉(zhuǎn)移水平評價職責(zé)提供合法性支持，避免政府過度干預(yù)。

二是修改和完善規(guī)章政策，加強合法性審查，為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能廓清障礙。從職責(zé)法定的角度看，國務(wù)院及其部門制定的政策、國務(wù)院各部門制定的規(guī)章和地方各級政府制定的政策中涉及職能的規(guī)定并不能作為明確職能的法定依據(jù)。因此，在研究和制定政策和規(guī)章的過程中，對于可能涉及職能的有關(guān)規(guī)定，建議先進(jìn)行合法性審查，并對于已經(jīng)實施的政策和規(guī)章中涉及職能的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理、修改。

三是積極培育和發(fā)展社會組織，提高社會組織提供社會服務(wù)和承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力，為政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。社會組織具有相應(yīng)的資質(zhì)條件，并且有能力持續(xù)不斷地提供社會服務(wù)是政府能否順利轉(zhuǎn)出職能的關(guān)鍵。因此，要真正實現(xiàn)政社分開，前提是政府要建立和完善支持社會組織發(fā)展的政策和措施，消除制約社會組織發(fā)展的體制性、政策性障礙，規(guī)范社會組織發(fā)展，推動社會組織增強社會服務(wù)能力。

四是結(jié)合政府履行職能、社會組織成熟條件等實際，循序漸進(jìn)地向社會組織轉(zhuǎn)移職能。政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能是一個漸進(jìn)的、長期的過程，既要考慮到國家法律、法規(guī)、規(guī)定或規(guī)章、政策要求，又要考慮社會組織的資質(zhì)條件和承接能力參差不齊的客觀現(xiàn)實。為此，推動政府向社會組織轉(zhuǎn)移水平評價職責(zé)，應(yīng)根據(jù)政府履行職能職責(zé)、社會組織成熟條件等實際，逐步提出擬向社會組織轉(zhuǎn)移的職責(zé)目錄。鑒于此，在推動向社會組織轉(zhuǎn)移職能的過程，首先要對轉(zhuǎn)移的職能進(jìn)行合法性審查，對相關(guān)社會組織進(jìn)行資格評估，既要確保政府合法地向社會組織轉(zhuǎn)移職能，又要確保社會組織在事實上能夠承接好政府轉(zhuǎn)移的職能。

①國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知中明確“取消國務(wù)院部門對企事業(yè)單位和個人進(jìn)行水平評價的事項，改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定。相應(yīng)加強監(jiān)督管理。（中央編辦會同監(jiān)察部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、法制辦等有關(guān)部門負(fù)責(zé)。2014年6月底前完成）”。

（作者單位：貴州省編辦體制改革處）