議事規(guī)則：內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)理及啟示

杜滿昌

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510641）

議事規(guī)則：內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)理及啟示

杜滿昌

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510641）

議事規(guī)則在民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，將自由平等、有效參與、多數(shù)決定、保護(hù)少數(shù)的民主價(jià)值觀發(fā)展成為原則，并按照預(yù)設(shè)程序，在權(quán)力制衡、法律保障、道德約束的機(jī)制下有效運(yùn)行，確保了會(huì)議的合理性、政策的有效性和民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。健全政治會(huì)議議事規(guī)則、深化人大會(huì)議議事規(guī)則、構(gòu)建基層會(huì)議議事規(guī)則對(duì)于我們發(fā)展會(huì)議民主意義重大。

議事規(guī)則；運(yùn)行機(jī)理；會(huì)議民主

開會(huì)議事是社會(huì)生活的一個(gè)重要內(nèi)容。規(guī)范會(huì)議行為的議事規(guī)則，在西方國(guó)家源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，而在中國(guó)則歷史較短。對(duì)議事規(guī)則的內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)理和功能進(jìn)行分析和歸納，有助于促進(jìn)社會(huì)主義民主的發(fā)展。

一、議事規(guī)則的內(nèi)涵

列寧說(shuō)：“考察每個(gè)問(wèn)題都要看某種現(xiàn)象在歷史上怎樣產(chǎn)生的、在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)過(guò)了哪些主要階段，并根據(jù)它的這種發(fā)展去考慮這一事物現(xiàn)在是怎樣的。”［1］按照這一思想，探討議事規(guī)則的內(nèi)涵，有必要先追根溯源。

（一）議事規(guī)則的生長(zhǎng)

議事規(guī)則起源于古希臘廣場(chǎng)上的“公民大會(huì)”。希臘人要決定城邦重大事項(xiàng)，就采用舉手、吶喊、抽簽的方式或者是貝殼放逐法，以此來(lái)表明全體人民當(dāng)家作主、掌握政權(quán)。這套規(guī)則傳到北歐的部落，被日耳曼人演化成了習(xí)俗，以維持議事的公正。其后，它又被盎格魯撒克遜人所仿效，帶到了英格蘭，逐步演化，經(jīng)早期的“王國(guó)會(huì)議”到中世紀(jì)的“大議事會(huì)”，逐步進(jìn)入資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)，并得到快速發(fā)展，漸成體系，成為英國(guó)社會(huì)的一般議事規(guī)則。議事規(guī)則又隨“五月花”號(hào)漂洋過(guò)海，在美國(guó)發(fā)展到前所未有的高度，第一屆大陸會(huì)議的《權(quán)利宣言》、第二屆大陸會(huì)議的《獨(dú)立宣言》、費(fèi)城制憲會(huì)議的《聯(lián)邦憲法》的產(chǎn)生都與議事規(guī)則緊密相連。另外，在美國(guó)人手中，議事規(guī)則花樣翻新。1801年，副總統(tǒng)杰斐遜編撰了一套《議會(huì)規(guī)則手冊(cè)》，專為國(guó)會(huì)所用；著名法學(xué)家路德·庫(kù)欣于1845年撰寫了適合各種各樣會(huì)議的《庫(kù)欣手冊(cè)》；1876年亨利·羅伯特完成至今仍享譽(yù)世界的《羅伯特議事規(guī)則》。目前，各種各樣的議事規(guī)則遍地開花，被廣泛地運(yùn)用在政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、民間團(tuán)體的議事活動(dòng)之中，上自聯(lián)合國(guó)大會(huì)，下至學(xué)校班會(huì)。

（二）議事規(guī)則所體現(xiàn)的原則

縱覽眾多議事規(guī)則，表述雖不盡相同，但其核心是民主價(jià)值觀。一是自由平等原則?！皶?huì)議的根本目的就是解決公共領(lǐng)域的爭(zhēng)議?！保?］既然是開會(huì)議事解決問(wèn)題，就不能限制人的自由，否則，問(wèn)題就不能得到妥善解決。人都有追逐自由和追求自身利益最大化的天性，但人類又有在利益博弈中協(xié)調(diào)、平衡、妥協(xié)、退讓直至達(dá)成和諧一致的本領(lǐng)。議事規(guī)則提倡言論自由、與會(huì)各方的發(fā)言享有免責(zé)權(quán)，任何單位和個(gè)人無(wú)權(quán)追責(zé)。提倡通過(guò)辯論、爭(zhēng)論，不同意見之間交流與碰撞，達(dá)成一致目標(biāo)。二是有效參與原則。議事規(guī)則強(qiáng)調(diào)與會(huì)人員積極而有效的參與。有效參與關(guān)系到公眾參與民主的數(shù)量和民主實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量，尤其是參與民主的人數(shù)直接決定民主是否得以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)施一個(gè)政策以前，所有成員必須擁有平等而有效地表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，把自己的觀點(diǎn)向其他人闡述，以便其他人了解他的看法。參與不僅有助于選舉產(chǎn)生出真正的民意代表，而且還能提出和審議高質(zhì)量的議案，更為重要的是，能體現(xiàn)人的意志和尊嚴(yán)。三是多數(shù)決定原則。在議事規(guī)則中，動(dòng)議的通過(guò)采取過(guò)半數(shù)表決制，也就是說(shuō)，議案或者是建議要成為會(huì)議組織的行動(dòng)，必須要得到一半以上與會(huì)人員的明確贊成。不僅如此，對(duì)于一次例行會(huì)議或者是合法召集的臨時(shí)會(huì)議的出席人員也有一定的要求，否則，通過(guò)的動(dòng)議就不具備效力。四是保護(hù)少數(shù)原則。多數(shù)并不總是有效，或者說(shuō)，多數(shù)人的意見不一定正確，真理往往掌握在少數(shù)人手中。議事規(guī)則洞察人類表決時(shí)的這塊短板，提出保護(hù)少數(shù)方的權(quán)利。少數(shù)方往往是指人數(shù)超過(guò)1／3但沒(méi)有達(dá)到一半的這部分人。對(duì)這部分人的權(quán)利保護(hù)，采取提高表決通過(guò)人數(shù)的辦法，即假如少數(shù)方的意見非常強(qiáng)勢(shì)，就要把半數(shù)通過(guò)提高到2／3通過(guò)或者3／4通過(guò)。通過(guò)以上的規(guī)定性，議事規(guī)則保護(hù)各種人和人群的權(quán)利，從而最終做到保護(hù)整體的權(quán)利。

（三）議事規(guī)則內(nèi)涵

本文認(rèn)為，議事規(guī)則是指約束會(huì)議行為、把民主價(jià)值觀內(nèi)化為自身原則的一系列制度性規(guī)定。它是在自由充分討論的基礎(chǔ)上達(dá)成的，一經(jīng)通過(guò)就成為會(huì)議行為必須遵守的準(zhǔn)則。它適用于公民集會(huì)、固定組織的基層會(huì)議、代表大會(huì)、立法機(jī)構(gòu)、企業(yè)董事會(huì)以及具有某種行政、管理或類似司法權(quán)力的會(huì)議。

二、議事規(guī)則運(yùn)行機(jī)理

（一）程序化

議事程序借助會(huì)議實(shí)體來(lái)運(yùn)行。程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的客觀化，杜絕人為因素。由于程序具有輔助性和獨(dú)立性的特點(diǎn)，往往要依附于某一實(shí)體才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，因此，程序能把抽象的內(nèi)容具體化為可操作性的步驟與方式，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)容與形式、理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。議事規(guī)則的程序是依賴于會(huì)議實(shí)體而存在、運(yùn)行的，議事規(guī)則是會(huì)議的議事規(guī)則，沒(méi)有會(huì)議就沒(méi)有議事程序。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明，會(huì)議的民主化，一直得益于會(huì)議的議事程序的合理規(guī)劃和運(yùn)作。近代以降，無(wú)論是資本主義的議會(huì)還是社會(huì)主義的人民代表大會(huì)，會(huì)議成了民主的載體和人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的舞臺(tái)，是議事規(guī)則運(yùn)行和發(fā)展的民主實(shí)體。這樣看來(lái)，盡管議事程序具有相對(duì)的獨(dú)立性，但從本質(zhì)上講議事程序并不是獨(dú)立的，而是依賴于會(huì)議這個(gè)實(shí)體，會(huì)議是議事規(guī)則運(yùn)行的載體，二者相輔相依。

議事程序具有可操作性。議事規(guī)則把會(huì)議的各個(gè)步驟、方式、途徑制度化、法律化，并使之具有可操作性。其程序包括組織程序（會(huì)議的準(zhǔn)備、主持、會(huì)期、會(huì)議形式、列席、休會(huì)閉會(huì)等）和議事程序（議案提出、審議、詢問(wèn)和質(zhì)詢、發(fā)言、表決、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免和彈劾等），各個(gè)程序各就其位、各司其職，既配合又牽制，按部就班、有序運(yùn)行。對(duì)發(fā)言人、發(fā)言時(shí)長(zhǎng)、打斷、提問(wèn)、回答都有詳細(xì)說(shuō)明，此外，各個(gè)階段議題、題材、細(xì)節(jié)都有明確的規(guī)定。

（二）與會(huì)各方權(quán)利的制衡

議事過(guò)程往往代表權(quán)利的設(shè)置和重組，不同利益方會(huì)為己方利益的最大化而窮盡各種手段，這就需要在議事過(guò)程中對(duì)權(quán)利實(shí)行有效地制衡。

第一，制衡通過(guò)平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。平衡會(huì)議中組織個(gè)人和群體的權(quán)利是議事規(guī)則構(gòu)建的核心原則。會(huì)議的權(quán)利不外乎由以下幾方的權(quán)利構(gòu)成：意見多數(shù)方和少數(shù)方的權(quán)利；強(qiáng)少數(shù)方（占總?cè)藬?shù)大于1／3但少于1／2）權(quán)利；缺席方的權(quán)利以及上述人群作為一個(gè)整體的權(quán)利。［3］1會(huì)議既要約束各方爭(zhēng)權(quán)奪利，又要最大化地滿足各方利益，制衡之外再加上平衡就能很好地實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。通過(guò)對(duì)上述各方的權(quán)利平等保護(hù)，完成了對(duì)權(quán)利的制衡。平衡，要考慮每個(gè)成員的意見，要允許與會(huì)各方經(jīng)過(guò)有效的辯論，充分表達(dá)自己的意見和主張，經(jīng)過(guò)權(quán)利平衡，大量復(fù)雜程度各異的問(wèn)題達(dá)成最大程度的一致，最大程度上體現(xiàn)了一個(gè)組織的總體意愿。

第二，制衡無(wú)處不在。權(quán)利制衡在議事中處處可見，譬如，議事規(guī)則一般規(guī)定“制衡質(zhì)疑”，就是說(shuō)在審議動(dòng)議時(shí)，只能就事論事，不能以道德名義去懷疑別人的動(dòng)機(jī)。這種規(guī)定顯然是有其合理性：一是動(dòng)機(jī)是不可證實(shí)的東西；二是對(duì)動(dòng)機(jī)的揭露和質(zhì)疑會(huì)導(dǎo)致遠(yuǎn)離議題，因?yàn)闀?huì)議審議是就事論事，不涉及人；三是人生來(lái)就具有為自己謀取利益的本性，在法制和道德許可的范圍內(nèi)，追求利益的最大化是允許的。又比如，議事規(guī)則還設(shè)計(jì)了“誰(shuí)授予誰(shuí)收回”的機(jī)制。會(huì)議組織選出的領(lǐng)導(dǎo)人不認(rèn)真履行職務(wù)，就彈劾罷免?？傊?，制衡在議事規(guī)則中已經(jīng)無(wú)處不在，實(shí)現(xiàn)制衡的是規(guī)則，是程序正義不影響共同的框架下的討論和議事。

第三，會(huì)議主持人權(quán)力中立。在議事規(guī)則中，對(duì)會(huì)議的主持人權(quán)力有很大制約。會(huì)議的主持人是由集體成員按照自己的意志選出的，擁有一定的權(quán)力，但集體會(huì)對(duì)主持人權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，避免他將自己的意志加到集體的頭上。比如《羅伯特議事規(guī)則》規(guī)定，主持人必須立場(chǎng)中立，不能參與辯論，不能發(fā)表自己的觀點(diǎn)，當(dāng)會(huì)議主席發(fā)現(xiàn)大家忽略了一個(gè)事實(shí)或議題偏離主題時(shí)，要站出來(lái)提醒，此時(shí)，主席必須退出主席位，將權(quán)力交到副主席手中，待討論結(jié)束方可回到主席位，恢復(fù)權(quán)力。

（三）法律保障和道德約束

第一，法律保障實(shí)施。代議制的議事規(guī)則中，出席會(huì)議人員的地位，權(quán)力、義務(wù)、行使權(quán)力的方式和程序，都需要法律予以確認(rèn)和保護(hù)，也就是說(shuō)要法制化。代議機(jī)關(guān)的議事規(guī)則是議會(huì)自己制定、約束議員議事行為以及議院自我調(diào)節(jié)和規(guī)范的法律，“是介于憲法和國(guó)會(huì)法之間，國(guó)會(huì)兩院分別獨(dú)立制定的法律，是直接根據(jù)憲法由各議院自主地規(guī)定自己的內(nèi)部組織、議事程序、紀(jì)律等方面會(huì)議法的一種，是獨(dú)立的法，但因?yàn)榕c憲法之間還有國(guó)會(huì)法，實(shí)際上它又是國(guó)會(huì)法的施行細(xì)則”［4］。

第二，道德約束行為。企業(yè)組織、民間團(tuán)體議事活動(dòng)中的議事規(guī)則的合法性源自該組織的集體授權(quán)，其有效運(yùn)行完全依賴于成員對(duì)規(guī)則的尊重。假如議事沒(méi)有規(guī)則，代表不同利益的與會(huì)各方會(huì)爭(zhēng)吵不休，甚至大動(dòng)干戈，造成低效率、不公平甚至導(dǎo)致會(huì)議無(wú)法進(jìn)行，因而有必要制定約束會(huì)議行為的規(guī)則，經(jīng)充分討論，各方妥協(xié)、退讓，每個(gè)人都把自己的部分權(quán)利讓渡給了集體，形成了一份相互遵守并彼此珍惜的契約。這個(gè)契約就是約束會(huì)議行為的議事規(guī)則，遵守這個(gè)規(guī)則是集體共同的約定，是道德要求。企業(yè)組織、民間團(tuán)體對(duì)議事規(guī)則的遵守主要依靠組織成員的內(nèi)心對(duì)規(guī)則的尊重。

三、議事規(guī)則對(duì)發(fā)展我國(guó)會(huì)議民主的啟示

當(dāng)前，我國(guó)利益訴求日益多元化，民主法治的發(fā)展、公民權(quán)利的保障、和諧社會(huì)的建設(shè)，急需可操作、易于施行、契合當(dāng)代法治精神、體現(xiàn)公正并有助于提高效率的議事規(guī)則。

（一）健全政治會(huì)議議事規(guī)則，引領(lǐng)會(huì)議民主發(fā)展

在我國(guó)的政治生活中，有三大會(huì)議系統(tǒng)，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。這三大會(huì)議系統(tǒng)，是我國(guó)政治生活的重要內(nèi)容。三大會(huì)議在議事規(guī)則建設(shè)方面還有不足之處。一是除全國(guó)人大及其常委會(huì)于1987年頒布并實(shí)施了《議事規(guī)則》外，另兩大會(huì)議還沒(méi)有頒布專門的議事規(guī)則；二是在會(huì)議期間，三大會(huì)議無(wú)論是議事制度、議事程序以及遵守的規(guī)定方面如出一轍，開會(huì)的地點(diǎn)相同、會(huì)議的布局相同、會(huì)議的主題相仿；三是部分代表（委員）不是審議報(bào)告，而是“學(xué)習(xí)”報(bào)告，不敢在會(huì)上辯論。這種局面的存在，不利于發(fā)揮三大會(huì)議系統(tǒng)在國(guó)家政治生活中的作用。因此，無(wú)論黨代會(huì)、人大會(huì)議還是政協(xié)會(huì)議，都要建立和健全自己的議事規(guī)則。同時(shí)，由于三大會(huì)議系統(tǒng)的功能不同，在議事規(guī)則的構(gòu)建中還應(yīng)體現(xiàn)出其差異性。通過(guò)建立議事規(guī)則，推進(jìn)三大政治會(huì)議運(yùn)行機(jī)制逐步制度化、具體化、程序化、規(guī)范化，切實(shí)保證人民有效實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利，密切代表同人民的聯(lián)系，引領(lǐng)當(dāng)代中國(guó)會(huì)議民主的發(fā)展。

（二）完善人大議事規(guī)則，促進(jìn)會(huì)議民主健康發(fā)展

1987年，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則的頒布，對(duì)于推進(jìn)會(huì)議民主建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主起到了積極的作用。但我國(guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則在以下幾個(gè)方面還存在問(wèn)題：一是制約開會(huì)議事的法律過(guò)多。全國(guó)人大及其常委會(huì)議事，除了遵守專門的《議事規(guī)則》外，還要遵守《中華人民共和國(guó)憲法》、《全國(guó)人大組織法》、《立法法》等，這使得會(huì)議的運(yùn)行復(fù)雜化。二是不同的法律規(guī)定之間存在不一致的地方，比如關(guān)于“質(zhì)詢案”的規(guī)定，《全國(guó)人大議事規(guī)則》中的條款和《代表法》的有關(guān)條款的規(guī)定就不一致。三是概而不全、簡(jiǎn)而不詳?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》對(duì)許多程序性的規(guī)定過(guò)粗、過(guò)簡(jiǎn)、不全，對(duì)如何具體操作也無(wú)細(xì)則說(shuō)明。事實(shí)上，我國(guó)的人大由于其最高權(quán)力地位，往往是利益表達(dá)、碰撞和沖突最集中的地方。人大的開會(huì)議事是我國(guó)民主運(yùn)作的基本方式，代表在人大會(huì)議平臺(tái)上就權(quán)力的規(guī)劃和各自所代表的社會(huì)階層、群體的利益進(jìn)行博弈，才能將憲法賦予的民主轉(zhuǎn)化為一種政治生活方式。完善人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：一是細(xì)化與規(guī)范規(guī)則。就我國(guó)人大及其常委會(huì)整體而言，需要細(xì)化已有的規(guī)則，摒棄形式上的過(guò)于簡(jiǎn)潔化、文牘化，內(nèi)容上的抽象與籠統(tǒng)，從細(xì)節(jié)上完善有關(guān)的法律規(guī)定，從技術(shù)環(huán)節(jié)上保證代表真實(shí)表達(dá)自己的訴求。二是加強(qiáng)可操作性。應(yīng)強(qiáng)化程序設(shè)計(jì)中的技術(shù)應(yīng)用，不斷探索，不斷借鑒，促進(jìn)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則的完善。

（三）構(gòu)建基層會(huì)議議事規(guī)則，發(fā)展會(huì)議民主

當(dāng)前，農(nóng)村的村民會(huì)議、城市的居民會(huì)議、企事業(yè)單位的職工代表會(huì)議比較活躍，它們和各種協(xié)調(diào)會(huì)、溝通會(huì)構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)最直接、最廣泛的民主實(shí)踐基地。也應(yīng)看到，隨著我國(guó)多元社會(huì)的形成，利益矛盾沖突事件大量涌現(xiàn)。一方面，為解決頻發(fā)的社會(huì)利益矛盾沖突，滿足百姓訴求而召開的基層會(huì)議越來(lái)越多；另一方面，由于會(huì)議不公平，導(dǎo)致問(wèn)題無(wú)法解決，誘發(fā)群體性事件。這種狀況與基層會(huì)議缺乏議事規(guī)則有因果關(guān)系?；鶎臃€(wěn)則社會(huì)穩(wěn)，構(gòu)建基層會(huì)議的議事規(guī)則已是發(fā)展會(huì)議民主的當(dāng)務(wù)之急。一方面，有利于化解危機(jī)?；鶎訒?huì)議是一個(gè)很好的平臺(tái)，在認(rèn)可各利益群體追求合法利益的基礎(chǔ)上，為不同的利益主體的利益表達(dá)作出制度化的安排，在這個(gè)平臺(tái)上大家坐下來(lái)，按規(guī)則議事，遵程序發(fā)言，充分尊重不同利益群體的訴求。浙江溫嶺基層農(nóng)民已經(jīng)開展了十多年的“民主懇談會(huì)”和其他對(duì)話機(jī)制。實(shí)踐證明，議事規(guī)則的廣泛運(yùn)用，在增強(qiáng)人們對(duì)政策的認(rèn)同感、化解各方的利益沖突方面發(fā)揮了巨大的作用。另一方面，有利于公共決策。建立基層會(huì)議的議事規(guī)則能通過(guò)公開透明的會(huì)議程序，讓各種意見包括反對(duì)意見在這個(gè)平臺(tái)上都能夠得以表達(dá)，使得決策的內(nèi)容來(lái)自于人們的同意，贏得了民眾對(duì)決策的認(rèn)同。

［1］列寧選集（第4卷）［M］．北京：人民出版社，2005：26．

［2］徐駿．近代中國(guó)語(yǔ)境下議事規(guī)則的融合與游離［J］．法學(xué)，2013（5）：50－55．

［3］亨利·羅伯特．羅伯特議事規(guī)則（通用議事規(guī)則的根本原則）［M］．袁天鵬，孫滌，譯．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

［4］董璠輿．外國(guó)議會(huì)議事規(guī)則［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993：26．

責(zé)任編輯：楊 東

D62

A

1002－0519（2014）04－0060－04

2014－05－12

杜滿昌（1971－），男，山東嘉祥人，華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院2012級(jí)博士研究生，主要從事馬克思主義中國(guó)化的研究。