□國卉男

一、問題的提出

終身教育理念起源于20 世紀(jì)的六十年代，在終身教育理念逐漸普及并在世界眾多國家達(dá)成共識(shí)以后，它也逐漸從一種思潮而轉(zhuǎn)化為各國可予具體實(shí)施的政策與發(fā)展策略。作為具體政策的終身教育在英、美、日等國已經(jīng)有了較為成熟的發(fā)展，并在形成與推廣的過程中逐漸構(gòu)建了較為完善的體制與機(jī)制。中國終身教育從理念的導(dǎo)入到體制機(jī)制的建設(shè)，都比西方要晚了近二十年的時(shí)間。 但自改革開放以來，終身教育的推廣、政策的制定以及終身教育體系的構(gòu)建都有了加速的跡象。其標(biāo)志之一即是，無論1995 年制定的《中華人民共和國教育法》還是黨的第十六大、第十七大、第十八大的報(bào)告，都把“完善現(xiàn)代國民教育體系和構(gòu)建終身教育體系”提上了重要的議事日程。 在黨和政府的大力推進(jìn)下，我們看到了中國終身教育的實(shí)踐在克服了諸多困難之后，尤其是在政府宏觀層面政策的推動(dòng)與促進(jìn)下取得的巨大成就，但同時(shí)我們也仍然清醒地認(rèn)識(shí)到中國終身教育體系的建立還面臨著各種障礙，如確立合理的政策價(jià)值基礎(chǔ)、包括立法在內(nèi)的政策保障體系建設(shè)還未切實(shí)實(shí)現(xiàn)，終身教育從理念邁向政策乃至在中國本土化的進(jìn)程依然任重而道遠(yuǎn)。

誠如以上所述，若要將各種終身教育政策文件所體現(xiàn)的理念轉(zhuǎn)換為真正的實(shí)踐，除了需要確立切實(shí)可行的實(shí)踐路徑之外， 還須提供完備的政策保障，如人員配備、財(cái)力支持、行政指導(dǎo)等等。 而就我國國家及地方終身教育的政策制定來看，其政府保障機(jī)制只是初步建立，許多切實(shí)的政策舉措尤其是立法仍然處在一個(gè)空白的缺失狀態(tài)。一些地方雖有立法，甚至建立了專門的職能部門，但其組織管理系統(tǒng)、人財(cái)物事等保障系統(tǒng)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等評(píng)價(jià)系統(tǒng)卻并沒有完全形成。 由此狀況來看，國家層面統(tǒng)一的政府保障機(jī)制還尚未確立，地方性的指導(dǎo)體制也還處在一個(gè)摸索與嘗試的階段。 因此，我國在保障機(jī)制的建設(shè)上做了哪些有效性的政策探索，其取得了怎樣的成效，還存在何種制約終身教育發(fā)展的瓶頸因素，當(dāng)前還面臨的主要問題是什么，都需要辨明與厘清， 本文將就這些問題作深入的探討和梳理。

二、地方終身教育立法的實(shí)現(xiàn)

依法治國，已經(jīng)成為了我國安邦治國的基本方針和國策。 受此影響，教育領(lǐng)域亦開始了不斷加強(qiáng)法制精神， 盡快實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域依法治教的努力，為此實(shí)現(xiàn)終身教育的立法化亦開始提上議事日程。換言之，無論是終身教育體系的構(gòu)建，還是打通各級(jí)各類教育的障礙壁壘，其都離不開法律的支持與引導(dǎo)。 因此，如何為終身教育塑造一個(gè)良好的外部環(huán)境，并協(xié)調(diào)各種教育發(fā)展的內(nèi)部關(guān)系，實(shí)現(xiàn)終身教育立法都是一個(gè)不可忽視的重要選擇。

1995 年，我國制定的《教育法》第一次對(duì)終身教育做出了明確規(guī)定，自此之后，終身教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)社會(huì)理念相繼引入我國并開始產(chǎn)生了日益深刻的影響，尤其值得注意的是，在這一過程中有關(guān)終身教育法制化的問題更是受到了社會(huì)各界的密切關(guān)注。

2001 年，《全國教育事業(yè)的第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》又一次提出“調(diào)研、起草《終身教育法》”的倡議，之后其并列入了《教育部2002 年工作要點(diǎn)》。 與此同時(shí)，教育部亦成立了立法小組對(duì)終身教育的立法現(xiàn)狀展開了前期調(diào)研。但是，由于我國幅員遼闊，各地發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，因此國家層面的終身教育立法至今尚未實(shí)現(xiàn)。

相比之下，地方性的終身教育立法工作開展的相對(duì)迅速。 2005 年9 月，在北京、上海等全國多個(gè)省市、臺(tái)灣地區(qū)，以及日本等多個(gè)國家專家學(xué)者的共同參與下，《福建省終身教育促進(jìn)條例》正式頒布并實(shí)施；2011 年1 月5 日， 經(jīng)過多年的探索與嘗試， 我國第二部地方終身教育立法——《上海市終身教育促進(jìn)條例》也正式獲得通過，并于同年5 月1 日起正式施行。 兩部條例的相繼公布與實(shí)施，體現(xiàn)了地方政府對(duì)推進(jìn)終身教育立法工作的重視及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政職責(zé)。 如《福建省終身教育促進(jìn)條例》 就明確規(guī)定了政府對(duì)于推進(jìn)終身教育的職責(zé)，其中包括要求設(shè)立終身教育促進(jìn)委員會(huì)、設(shè)立終身教育活動(dòng)日，對(duì)于弱勢(shì)群體學(xué)習(xí)權(quán)利的特殊保障和全方位支持更是明確寫進(jìn)了法律條款。 然而，此條例終因各種難以突破的行政枷鎖以及理論研究的不夠深入，而致福建的終身教育雖有立法，但仍浮于表面而難以有明顯的效果。[1]與之相比，《上海市終身教育條例》有了一些長足的進(jìn)步，如其對(duì)終身教育的實(shí)施目的和原則、主體和對(duì)象等制定了更為詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)成人教育、繼續(xù)教育、國民教育與終身教育的關(guān)系也做出了一些明晰的闡述； 但是，整個(gè)條例仍存在以終身教育模擬學(xué)校教育的思維定勢(shì)，對(duì)于終身教育最為關(guān)切的非正規(guī)教育及非正式學(xué)習(xí)亦應(yīng)予以更多的重視。 總之，兩部地方終身教育立法都為我國終身教育的法制建設(shè)留下了厚重的一筆，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)我國國家層面的終身教育立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，但是面臨的各種困難，乃至條例的缺陷亦仍有待完善。

尤其需要指出的是，兩部終身教育地方立法條例通過并施行以后，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家層面的終身教育立法既提供了立法基礎(chǔ)，也提出了更多亟待解決問題：1.對(duì)國家終身教育法究竟應(yīng)當(dāng)如何定位，即如何明晰并界定終身教育的內(nèi)涵與范疇，在兩部地方條例中都沒有明確界定，如上海地方條例仍然把終身教育看作是學(xué)校外的教育理念，對(duì)此應(yīng)如何正確界定則是第一個(gè)需要解決的重要問題。 2.如何對(duì)當(dāng)前影響我國終身教育的各種觀念去粗存精、有機(jī)統(tǒng)一，正如前文所述，在各種政策性文本中經(jīng)常同時(shí)存在“終身教育”、“終身學(xué)習(xí)”、“學(xué)習(xí)社會(huì)”的不同概念，因此如何正確理解，并根據(jù)中國國情進(jìn)行政策化實(shí)踐，則是第二個(gè)需要解決的立法問題。 3.如何協(xié)調(diào)各級(jí)各類教育之間的相互關(guān)系，正如國際社會(huì)所達(dá)成的共識(shí)，我國終身教育推廣的關(guān)鍵亦在于打破各種教育之間的壁壘，并架構(gòu)“立交橋”，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)教育資源有機(jī)整合的重要一步，然而我國現(xiàn)行教育體制的相互割裂由來已久且根深蒂固，如何打破這一僵局則是終身教育立法面臨的第三個(gè)難題。 除此之外，如何完善國民終身學(xué)習(xí)的保障機(jī)制，如何確立弱勢(shì)群體權(quán)益保障的體制等，也都是終身教育立法所必須考量的關(guān)鍵問題。 換言之，之所以國家層面的終身教育立法目前仍難以實(shí)現(xiàn)，即使已經(jīng)通過的兩部地方立法也仍然存在諸多值得商榷的問題，其實(shí)際上都涉及到終身教育的一些重要理論問題仍然沒有達(dá)成共識(shí)之故，以及各方利益集團(tuán)亦仍然沒有能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡的原因，為此一是還必須投入更多的力量加強(qiáng)理論研究，二是繼續(xù)發(fā)揮行政的手段實(shí)現(xiàn)教育資源的協(xié)調(diào)與共享。

三、地方終身教育指導(dǎo)部門的成立

毋庸置疑，立法是終身教育發(fā)展獲得穩(wěn)固合法地位并能持久予以支持的最佳選擇。 但是，倘若要保證各項(xiàng)立法理念或政策舉措能在實(shí)踐中獲得明顯成效，還必須為之提供行政的有力指導(dǎo)。 這是因?yàn)榻K身教育體系的構(gòu)建需要各方的支持，尤其是大量的人力、物力和財(cái)力，這不是一般的民間力量能夠承擔(dān)的， 而唯獨(dú)作為公權(quán)力的政府才有可能勝任，更何況構(gòu)建終身教育體系、保障公民學(xué)習(xí)權(quán)本身亦應(yīng)是政府不容推卸的行政職責(zé)。 簡(jiǎn)言之，即便是終身教育立法最終能夠確立，即使終身教育體系能夠得以建立，但要將立法精神轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢载瀼貓?zhí)行的社會(huì)實(shí)踐，則還是離不開政府公權(quán)力的大力推動(dòng)。 因此，為了能夠切實(shí)地推進(jìn)終身教育而建立一種專職的政府指導(dǎo)部門，并確立完善的政府指導(dǎo)機(jī)制，則是終身教育政策化過程中必然產(chǎn)生的一種需要。

從我國的目前現(xiàn)狀來看，在終身教育的政策化過程中，如同終身教育立法一樣，我國地方政府已先于中央而設(shè)立了專職的終身教育指導(dǎo)部門。從類型來看，地方設(shè)立的專職終身教育指導(dǎo)部門主要有兩種類型：一種是非獨(dú)立的由政府各個(gè)部門抽調(diào)相關(guān)人員組成的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，比如北京市設(shè)立的“建設(shè)學(xué)習(xí)型城市工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，福建省成立的“終身教育促進(jìn)委員會(huì)”； 另一種則是完全獨(dú)立的并擁有實(shí)權(quán)的專職部門，如上海市成立的隸屬于上海市教育委員會(huì)的“終身教育處”及“上海市推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室”（簡(jiǎn)稱“學(xué)指辦”）。 前者多由省市負(fù)責(zé)教育的副省長或副市長擔(dān)任，后者則由專職人員構(gòu)成。 跨部門組成的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由于有多個(gè)政府部門共同組成，因此在人力、物力和財(cái)力方面可以得到統(tǒng)一的支持。但是問題也在于因?yàn)閰⑴c人員并非專職，所以機(jī)構(gòu)所能發(fā)揮的作用就難以持久與統(tǒng)一。 而獨(dú)立的專職部門就能克服以上弊端，可以保證終身教育獲得持續(xù)有效的行政指導(dǎo)，并能及時(shí)針對(duì)出現(xiàn)的具體問題進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)與幫助。目前遭遇的困境是，由于自身權(quán)利的所限，其能否打破教育領(lǐng)域縱橫割裂的局面，乃至能否集聚足夠的人力、物力和財(cái)力還是有非常大的難度。 尤其需要指出的是，由于終身教育在我國的地位尚沒有明確定位，尤其是與國民教育體系的關(guān)系存在爭(zhēng)議， 因此無論是獨(dú)立還是非獨(dú)立的政府指導(dǎo)部門，被賦予的職權(quán)還十分有限。以專職的上海終身教育處為例，其在上海終身教育政策的推行中起了舉足輕重的作用，但其所能發(fā)揮的作用還基本被局限于正規(guī)學(xué)校教育之外。

上海市教育委員會(huì)增設(shè)終身教育處，終身教育處的職能如下：

* 宏觀管理和指導(dǎo)推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)工作；

* 制定推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃和有關(guān)政策、協(xié)調(diào)解決推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中的重大問題；

* 管理各類非學(xué)歷教育的專業(yè)設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控等工作；

* 指導(dǎo)掃盲工作， 宏觀管理和指導(dǎo)企業(yè)教育、農(nóng)村成人教育、老年教育、社區(qū)教育等工作[2]。

2012 年10 月，根據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于成立綜合改革司等機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能調(diào)整的通知》（教人廳[2012]5 號(hào)），國家層面也設(shè)立教育部繼續(xù)教育辦公室，其主要職責(zé)是：協(xié)調(diào)推動(dòng)終身教育體系建設(shè)，宏觀管理社區(qū)教育、職工教育、社會(huì)培訓(xùn)等各類非學(xué)歷繼續(xù)教育，指導(dǎo)并管理成人教育、網(wǎng)絡(luò)和遠(yuǎn)程教育、自學(xué)考試等各類學(xué)歷繼續(xù)教育。 日常工作由教育部職業(yè)與成人教育司相關(guān)處承擔(dān)。[3]但此種設(shè)置相當(dāng)于將終身教育放在了繼續(xù)教育之下位，概念與功能定位尚待厘清。

除此之外，如何保障在增加政府公權(quán)力對(duì)推廣終身教育的支持力度之時(shí)，避免行政力量主導(dǎo)一切而忽略了民眾的主體意愿和積極性的調(diào)動(dòng)亦是一個(gè)不可忽略的重要問題。我國在確立終身教育政策的指導(dǎo)理念之際，突出特點(diǎn)是以自上而下的行政命令推行終身教育，對(duì)民眾自主與自發(fā)的學(xué)習(xí)需求未予以足夠的關(guān)注。因此如何把握二者之間的關(guān)系則是加強(qiáng)政府行政指導(dǎo)的同時(shí)所必須思量的問題。目前國際社會(huì)達(dá)成共識(shí)認(rèn)為，終身教育最為本質(zhì)的內(nèi)涵在于，凡是個(gè)體有學(xué)習(xí)需求之時(shí)，政府或社會(huì)都要為之提供自由和自主的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)并實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)愿望。 換言之，政府的作用應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)于民”、“保障權(quán)利”及“創(chuàng)造條件”等，而不應(yīng)當(dāng)過于干涉民眾自由學(xué)習(xí)的過程。 至于政府如何為更多的高齡者、身心障礙者、失業(yè)者、退職下崗者、少數(shù)民族以及進(jìn)城農(nóng)民工等所謂“社會(huì)弱者”提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，則更是政府今后需要努力完成的任務(wù)之一。

四、多元投入財(cái)政保障機(jī)制的初步建立

我國構(gòu)建終身教育體系和最終實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)化社會(huì)，還必須建立一個(gè)合理的財(cái)政支持系統(tǒng)，即建立多元投入的財(cái)政保障機(jī)制。 所謂“巧媳婦難為無米之炊”，終身教育政策若要順利推行，沒有穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政支持， 沒有實(shí)質(zhì)性的財(cái)政政策予以保障，那終身教育所倡導(dǎo)的以保障公民學(xué)習(xí)權(quán)來促進(jìn)其人性完善為目的的終身學(xué)習(xí)就只能停留在美好的教育理想之中。正如聯(lián)合國教科文組織所闡明的：“教育的擴(kuò)展， 必定要求并將不斷地要求大量增加開支。 ”[4]

綜觀國際社會(huì)，無論是美國、日本還是歐盟等終身教育政策比較完善的國家或地區(qū)，在推行終身教育活動(dòng)、構(gòu)建全面終身學(xué)習(xí)體系的過程中都要考慮終身教育財(cái)政制度的建立。 其中包括：終身教育的費(fèi)用承擔(dān)問題；終身教育的費(fèi)用籌集問題；終身教育的經(jīng)費(fèi)支配問題。 而在我國，僅就終身教育的前身——成人教育的財(cái)政投入來看，就呈現(xiàn)了非常薄弱的狀態(tài)。 以1998 年教育部主編 《中國教育發(fā)展》 的資料顯示， 成人教育在1997 年度的財(cái)政預(yù)算， 其在教育內(nèi)部所占的比例僅為0.38%（基礎(chǔ)教育為33.52%，普通高等教育為22.89%，職業(yè)教育為41.64%，剩余為幼兒教育）。 又據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國前些年的掃盲教育，其人均經(jīng)費(fèi)也僅為0.5 元人民幣[5]。而在職工教育的財(cái)政投入上，我國雖然規(guī)定了占工資總額極低的部分籌資，但其真正的兌現(xiàn)率也很不令人滿意。而OECD 國家近些年在在職人員教育的財(cái)政投入上已經(jīng)超過了GDP 的2.5%。

需要指出的是，我國政府已經(jīng)開始關(guān)注到終身教育財(cái)政投入不足的問題。在2006 年10 月黨的十六屆六中全會(huì)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》一文中，就重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化……把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域， 加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入”[6]在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020 年）》中也再次提出到2012 年教育的財(cái)政投入要達(dá)到4%的目標(biāo)。 目前，我國還沒有建立終身教育財(cái)政投入的制度，但在一些發(fā)展較快的地區(qū)，如上海、北京等地已經(jīng)在實(shí)施按人均數(shù)額撥放社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)，并且還設(shè)立用于終身教育發(fā)展和學(xué)習(xí)型社區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并逐步引入政府、社會(huì)及個(gè)人的多元投資體系。 2013 年1 月，上海市十四屆人大一次會(huì)議上午舉行第二次全體會(huì)議，市十三屆人大常委會(huì)主任劉云耕首次提出企業(yè)用于一線職工的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)高于職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總額的百分之六十，規(guī)定建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度，創(chuàng)設(shè)終身教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，更好地滿足市民多元化學(xué)習(xí)和提高自身素質(zhì)的愿望[7]。2009 年10月廈門集美區(qū)亦出臺(tái)開展終身教育的實(shí)施意見，設(shè)立集美區(qū)終身教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)， 區(qū)財(cái)政按全區(qū)人口（包括外來人口）每人每年1.5 元的標(biāo)準(zhǔn)撥款。 各鎮(zhèn)街也按此標(biāo)準(zhǔn)將終身教育專款納入財(cái)政預(yù)算；社區(qū)內(nèi)各類企業(yè)要將職工工資總額1.5%-2.5%用于職工培訓(xùn)，保障在職人員的教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)[8]。

但就國家層面而言，終身教育財(cái)政保障制度的建立還處在缺失的狀態(tài)。 就目前的狀況來看，我國教育經(jīng)費(fèi)主要投入了正規(guī)教育，非正規(guī)教育的投入則嚴(yán)重不足，這也導(dǎo)致了我國終身教育政策的制定往往僅停留在文本的層面，其背后由于缺乏財(cái)政的支持與保障，因而總是呈現(xiàn)“底氣不足”、難以落到實(shí)處的困境。

今后， 我國政府應(yīng)通過立法等的方式確立政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人共同分擔(dān)的合理的、多元的財(cái)政保障體系，并且這個(gè)體系的建構(gòu)原則是能夠促進(jìn)終身教育的發(fā)展，并從推進(jìn)終身教育政策的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，還要具備可持續(xù)性的特點(diǎn)。具體地說，首先終身教育政策的推行，需要中央和地方政府負(fù)起重要的責(zé)任，國家有義務(wù)加大終身教育發(fā)展的投入，保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，推進(jìn)終身教育不能僅依靠政府的努力，企業(yè)及各種社會(huì)組織對(duì)其員工的終身學(xué)習(xí)及在職培訓(xùn)也應(yīng)擔(dān)負(fù)起一定的資金支持的責(zé)任。 換言之，政府與民間部門之間應(yīng)該創(chuàng)立合作伙伴的關(guān)系，政府應(yīng)該起到促進(jìn)公平，政策指導(dǎo)的作用。 如1971 年法國的《終身職業(yè)培訓(xùn)法》規(guī)定，員工規(guī)模10 名以上的企業(yè)，需每年提供至少員工工資總額的1.5%作為促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。 1991 年，修訂后的《終身職業(yè)培訓(xùn)法》又規(guī)定， 對(duì)于規(guī)模在10 名員工以下的企業(yè)、 獨(dú)立勞動(dòng)者、及非工資性收入的自由職業(yè)者等，企業(yè)也需繳納工資的0.15%， 作為終身教育的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，這一標(biāo)準(zhǔn)并于1995 年提高到了0.25%。 該法律文本還對(duì)企業(yè)投資職業(yè)培訓(xùn)的方式作了明確的規(guī)定：對(duì)于向企業(yè)雇員提供的培訓(xùn)，可通過企業(yè)內(nèi)部的培訓(xùn)活動(dòng)和委托培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，其培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)包括組織、設(shè)備的費(fèi)用和培訓(xùn)者的酬勞；對(duì)于向培訓(xùn)保險(xiǎn)基金會(huì)（Fonds d’assurance-formation）的資金投入，是由勞資雙方相等數(shù)量的基金會(huì)向雇主和雇員收取分擔(dān)的培訓(xùn)費(fèi)用；對(duì)國家設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)還需繳納10%以內(nèi)的培訓(xùn)費(fèi)用[5]。又如英國成立了工業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)（Industrial Training Boards）等介于政府與民間，專門負(fù)責(zé)終身教育經(jīng)費(fèi)的籌集和管理的法人機(jī)構(gòu)。 該類組織設(shè)有由政府、雇主、雇員、教育者和專家組成的董事會(huì)，具體負(fù)責(zé)終身教育基金的籌措、分配和使用，并制定終身學(xué)習(xí)活動(dòng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這種機(jī)構(gòu)不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且為終身教育的財(cái)政支持提供了多元的籌措渠道，并且其能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證有困難的學(xué)習(xí)者能夠得到更多的資金支持[9]，這也體現(xiàn)了政策向低收入者、進(jìn)城務(wù)工人員、貧困人口及殘障人士?jī)A斜的趨勢(shì)，將有利于促進(jìn)終身教育財(cái)政制度的公平性，也有利于終身教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的宏觀調(diào)控和管理。

五、民間力量的激發(fā)與活用

終身教育除了需要加強(qiáng)正確理念的引導(dǎo)，在推廣之際還需要充分考慮民眾的學(xué)習(xí)需求，而唯有這樣才能激發(fā)全民終身學(xué)習(xí)的意欲與興趣，終身教育體系的構(gòu)建才得以最終實(shí)現(xiàn)，因此利用民間力量共同參與終身教育活動(dòng)并發(fā)揮自發(fā)、自主、自由地參與學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，無疑非常重要。 就民間力量的激發(fā)而言，又可以分為兩個(gè)層面：一是倡導(dǎo)民間學(xué)術(shù)團(tuán)體參與理論研究、理念推廣與政策制定；二是倡導(dǎo)全民參與終身教育體系的構(gòu)建，包括對(duì)民間力量參與體系共建和倡導(dǎo)全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)的激勵(lì)。

（一）民間學(xué)者團(tuán)體的學(xué)術(shù)參與

如前所述，厘清終身教育的內(nèi)涵與理念，對(duì)我國終身教育政策化的過程至關(guān)重要。因?yàn)闊o論是實(shí)現(xiàn)終身教育立法，還是明確終身教育政策的目標(biāo)指向，都需要有明確而統(tǒng)一的理論去進(jìn)行指導(dǎo)，而這其中也離不開民間學(xué)術(shù)團(tuán)體的廣泛參與與推進(jìn)。毋庸置疑，學(xué)者會(huì)以其敏銳的視角去探索并嘗試引入國際終身教育的最新思想，并可以及時(shí)關(guān)注國家及地方終身教育推進(jìn)的現(xiàn)狀，并能提出理性而有遠(yuǎn)見的建議與對(duì)策，而這對(duì)完善我國終身教育發(fā)展的政策、增強(qiáng)終身教育活動(dòng)開展的實(shí)效性都是大有裨益的。 從另一個(gè)角度而言，倘若讓學(xué)者能以民眾的立場(chǎng)與姿態(tài)參與我國終身教育政策的制定，則能非常有效地避免終身教育政策文本的行政色彩過濃及遠(yuǎn)離基層民眾真實(shí)學(xué)習(xí)需求的弊端。從目前的狀況來看，鼓勵(lì)民間學(xué)者更加深入地參與終身教育政策的制定還有以下兩個(gè)有利條件：一是終身教育特別是終身教育體系的構(gòu)建已經(jīng)成為我國學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)；二是我國政策制定過程已經(jīng)逐步形成了開放民主的氛圍，學(xué)者參與正成為一種普遍的現(xiàn)象。

首先就終身教育已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界理論研究熱點(diǎn)的現(xiàn)狀來看，如今的中國各種學(xué)術(shù)團(tuán)體如雨后春筍般相繼建立，它們與政府間的合作正不斷加強(qiáng)且逐步深入。 自構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)社會(huì)成為國家發(fā)展的基本國策之后，終身教育便持續(xù)成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。 相關(guān)研究論文、研究專著不斷涌現(xiàn)①，一些集合眾多專家學(xué)者的終身教育研究團(tuán)體也正不斷產(chǎn)生， 與單個(gè)學(xué)者相比，學(xué)術(shù)團(tuán)體更容易產(chǎn)生高質(zhì)量的研究成果且更容易帶來深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。自1988 年起，福建師范大學(xué)、福建農(nóng)林大學(xué)先后建立了終身教育發(fā)展研究中心和終身教育研究所；2007 年，集美大學(xué)終身教育研究所成立，同年中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)終身教育工作委員會(huì)成立；2010 年，華東師范大學(xué)終身教育研究中心成立，2012 年，上海終身教育研究院亦正式掛牌設(shè)立。以上這些研究團(tuán)體在努力推動(dòng)終身教育理論研究的同時(shí)，也積極通過自身的研究成果去影響國家及地方終身教育政策化的進(jìn)程，如福建師大終身教育研究中心就向省人大提議并負(fù)責(zé)起草了福建省終身教育立法草案；北京市的“首都學(xué)習(xí)型社會(huì)研究院”也為北京市的終身教育發(fā)展積極出謀劃策； 華東師范大學(xué)終身教育研究中心則從2012 年起連續(xù)為上海街道層面的社區(qū)學(xué)校舉辦校長培訓(xùn)班。這些機(jī)構(gòu)由于有政府機(jī)構(gòu)及學(xué)者團(tuán)體共同參與，因此其影響力和效力均大大提升。

隨著今后我國教育領(lǐng)域民主化進(jìn)程的不斷深入，民眾的意愿將在我國各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)中獲得更多的話語權(quán)。 終身教育的發(fā)展也同樣，隨著政策化進(jìn)程的加速，更多的民眾意見將被采納，更多的民眾學(xué)習(xí)需求將被逐漸落實(shí)，無疑這將非常有利于改變終身教育政策制定過程中偏離民眾、偏離實(shí)踐的弊端。如《上海市終身教育促進(jìn)條例》在制定過程中就為了保證條例更加符合民眾的需要，曾公開向社會(huì)各界征詢意見，這一做法彰顯了我國終身教育立法的民主性與開放性。

一言以蔽之，伴隨著終身教育理論研究的不斷深入， 民眾參與國家行政的意識(shí)正在不斷喚醒，終身教育政策化亦將迎來充滿力量的民間智慧。

（二）全民參與的倡導(dǎo)

滿足民眾學(xué)習(xí)需求、保障民眾學(xué)習(xí)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)民眾學(xué)習(xí)的愿望，這是終身教育理念中最為本質(zhì)的要素。 因此鼓勵(lì)盡可能多的民眾參與終身學(xué)習(xí)，將是終身教育體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。 具體而言，就是要做到既要倡導(dǎo)并支持民間力量參與終身教育活動(dòng)，又要激發(fā)普通民眾終身學(xué)習(xí)的興趣，同時(shí)由社會(huì)提供各種非盈利的學(xué)習(xí)活動(dòng)，由此努力實(shí)現(xiàn)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)社會(huì)。

要實(shí)現(xiàn)圍繞人的一生整合各種教育資源，并在這一過程中考慮民眾個(gè)性化的需求，就必然需要極其豐富的資源保障。固然這需要政府提供更多的人力、物力和財(cái)力等的支持與投入，但同時(shí)亦需要民間資源的參與，而唯有這樣才能保障終身教育資源的最大化，并使終身教育“財(cái)源滾滾”，呈現(xiàn)勃勃生機(jī)。而反觀現(xiàn)今的國家或地方的終身教育政策化進(jìn)程，推廣終身教育基本上已演變成了政府“一枝獨(dú)秀”式的、完全由行政主導(dǎo)的國家行為。這一做法的缺陷是，容易在終身教育政策化的進(jìn)程中忽略民眾的愿望與需要， 同時(shí)也會(huì)把民間的力量擱置于一邊。無疑，它不利于集聚和整合更多的教育資源，尤其是民間的力量與智慧。

除此之外，若要實(shí)現(xiàn)全民終身學(xué)習(xí)，各級(jí)政府還需加強(qiáng)對(duì)終身學(xué)習(xí)理念的宣傳，并起到引導(dǎo)的作用。換言之，當(dāng)各種終身教育的資源集聚之后，怎樣讓民眾“知曉”，則政府負(fù)有重要的“告知”責(zé)任。 因?yàn)槲ㄓ懈嗟钠胀癖娭佬畔⒉⒅獣匀绾螀⑴c，這才能達(dá)到告示于民的預(yù)期效果，因此加大宣傳與引導(dǎo)的力度至為重要。 目前，各級(jí)地方政府都在努力倡導(dǎo)開展各種終身教育活動(dòng)，如北京市的“終身學(xué)習(xí)周”、福建省的“終身教育日”、天津市的“終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周”等等。 這些活動(dòng)均針對(duì)社會(huì)建設(shè)與民眾需求選擇不同的主題，同時(shí)采取市民喜聞樂見的形式，開展了潛移默化的終身學(xué)習(xí)理念宣傳，其在豐富民眾精神文化修養(yǎng)的同時(shí)，也極大地激發(fā)了民眾的學(xué)習(xí)興趣，直接或間接的促進(jìn)了學(xué)習(xí)社會(huì)的建立。目前遭遇的問題是，如何擴(kuò)大活動(dòng)的參與范圍，提升活動(dòng)的影響力，避免流于形式，則都非常需要政府與舉辦者的智慧。

總之，終身教育體系的構(gòu)建以及保障機(jī)制的健全，既離不開民間力量的參與資源的擴(kuò)充，同時(shí)也更少不了對(duì)民眾的宣傳引導(dǎo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的全民共享。 換言之，民眾（包括民間力量）應(yīng)該是終身教育的重要資源，同時(shí)又是終身教育資源服務(wù)的基本對(duì)象。 對(duì)此必須給以充分的認(rèn)識(shí)。

六、我國完善終身教育保障機(jī)制的政策展望

總體來看，立法保障、行政指導(dǎo)、建立多元投入機(jī)制、民間力量的參與等推進(jìn)終身教育實(shí)施的保障舉措在地方政策推進(jìn)中都得到了比較多的強(qiáng)調(diào)與落實(shí)。 與地方相比，國家政策中關(guān)于終身教育的保障機(jī)制仍還處于一個(gè)空白的缺失狀態(tài)。 誠然，國家要建立的終身教育發(fā)展的保障機(jī)制，比地方面臨著更為復(fù)雜的狀況與困境。

首先，由于各種現(xiàn)實(shí)條件的限制，迄今為止全國教育發(fā)展的狀況仍然不均衡，經(jīng)濟(jì)條件也制約了終身教育的發(fā)展。 毋庸置疑，終身教育與其他教育發(fā)展的關(guān)系密切，如果正規(guī)教育的發(fā)展不夠充分的話，那終身教育的推廣只是一句空話，而包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的各級(jí)各類教育的發(fā)展都需要投入更多的資源與制度保障， 如果地方經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來，政府的投入和民間力量的調(diào)動(dòng)都將面臨極大的困難，終身教育體系的構(gòu)建就難以實(shí)現(xiàn)。

其次，若想實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的立法保障機(jī)制，還必須需要成熟的終身教育理念作為引導(dǎo)。而僅就目前有關(guān)終身教育的政策文本來看，多種理念混雜、各種觀念的偏差仍然需要一個(gè)認(rèn)識(shí)深化與統(tǒng)一的過程。在這方面，理論研究的滯后制約了實(shí)踐的發(fā)展。

最后，要打破國家層面各種教育體制機(jī)制分割的局面，還勢(shì)必面臨更為復(fù)雜、更為艱難的利益再分配的局面。從國家的角度來看，貿(mào)然調(diào)整教育體系中各級(jí)各類教育的關(guān)系，就極有可能引起難以預(yù)料的連鎖反應(yīng)，因?yàn)樵械捏w系由來已久，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以用快刀斬亂麻的方式推進(jìn)。

由上分析可見，由于我國各地區(qū)教育發(fā)展的不均衡， 傳統(tǒng)教育體系相互割裂的狀況長期存在，加之終身教育理念的導(dǎo)入與理解在我國還不盡充分，這就導(dǎo)致了要建立一種統(tǒng)一的國家層面的行政保障機(jī)制的困難。面臨這樣的問題，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)統(tǒng)一對(duì)終身教育理念的認(rèn)識(shí)、加快國家立法保障的進(jìn)程，明確發(fā)展終身教育的戰(zhàn)略地位，進(jìn)而擴(kuò)大在不同類型地區(qū)的區(qū)域試點(diǎn)，逐步建立健全國家的終身教育發(fā)展保障機(jī)制。其政策路徑可以采用一種彈性的方式，即先行地方試點(diǎn)，待取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)后，再在全國推廣。

總之，完善的終身教育保障機(jī)制對(duì)終身教育政策能否取得實(shí)踐成效至關(guān)重要。而通過終身教育立法確立終身教育在我國的基本地位，同時(shí)利用政府行政指導(dǎo)的力量獲得公權(quán)力的強(qiáng)力支持與推進(jìn)，以及同時(shí)鼓勵(lì)民間力量參與， 以使教育資源全面共享，都是建立完善機(jī)制必不可少的重要因素。但由于我國教育發(fā)展不均衡、終身教育理念導(dǎo)入不完善等各種因素的制約，導(dǎo)致國家層面的終身教育政策及其機(jī)制的建立還處于缺失的地位， 如何予以突破，將是今后發(fā)展的重要課題之一。

注釋：

①據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005 年至2012 年， 終身教育 期 刊 論 文 數(shù) 量 分 別 達(dá) 為359、5757、5722、501、6514、6612、6505、5601 篇 （以知網(wǎng)數(shù)據(jù)為主要參考）；專注數(shù)量也達(dá)到了24 本（以國家圖書館聯(lián)機(jī)公共目錄查詢系統(tǒng)為主要參考）。

[1]吳遵民.現(xiàn)代國際終身教育論[M].北京：中國人民出版社，2007：395-396.

[2]上海市教育委員會(huì)關(guān)于增設(shè)終身教育處的通知（滬教委人〔2007〕70 號(hào)）[EB/OL]. [2007-9-20].http：//www.shmec.gov.cn/attach/xxgk/2747.htm.

[3] 教育部辦公廳關(guān)于成立綜合改革司等機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能調(diào)整的通知 （教人廳[2012]5 號(hào)）[EB/OL].[2007 -9 -20].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A04_zcwj/201211/144433.html.

[4]聯(lián)合國教科文組織.學(xué)會(huì)生存——教育世界的今天和明天[M]. 華東師范大學(xué)比較教育研究所，譯.北京：教育科學(xué)出版社，1996：66.

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[6]中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定[EB/OL]. 新華網(wǎng).2006 (10-18) http：//news.xinhuanet.com/politics/2006 -10/18/content_5 218639.htm.

[7]http：//zj.workercn.cn/news/0/5f5dfdd7-e5bc-46e3-a048-49ccd75e917c.html.

[8]http：//news.xmhouse.com/News/xwzx/bd/200910/t20091016_176446.htm.

[9]胡夢(mèng)鯨.終身教育典范的發(fā)展與實(shí)踐[M].中國臺(tái)灣：師大書苑，1997：161.