□ 沈光輝

我國(guó)終身教育立法的主要問(wèn)題與對(duì)策建議*
——福建省的實(shí)踐探索與啟示

□ 沈光輝

通過(guò)立法的方式促進(jìn)終身教育的發(fā)展，是建設(shè)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是完善教育法律體系的重要內(nèi)容。除了終身教育立法的必要性已經(jīng)取得共識(shí)之外，我國(guó)終身教育立法關(guān)注和爭(zhēng)議的主要問(wèn)題集中在法律定位、立法策略、立法內(nèi)容等三個(gè)方面。2005年，福建省頒布了我國(guó)第一部終身教育法規(guī)，其實(shí)踐探索對(duì)國(guó)家和地方的終身教育立法具有許多啟發(fā)。借鑒福建、上海、山西太原、河北等地立法的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)終身教育立法應(yīng)當(dāng)以“終身學(xué)習(xí)”為調(diào)整對(duì)象，突出公民受教育權(quán)利保障、各類資源整合、制度與措施保障等。

終身教育；立法；主要問(wèn)題；對(duì)策建議

通過(guò)立法方式促進(jìn)終身教育的發(fā)展已成為越來(lái)越多的國(guó)家保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的重要手段。發(fā)達(dá)國(guó)家如美、韓、日等在上世紀(jì)后期陸續(xù)頒布了專門(mén)的終身教育法，我國(guó)目前還沒(méi)有國(guó)家層面的終身教育立法，但地方性終身教育法規(guī)在一些省市人大、政府及相關(guān)研究者的推動(dòng)下已開(kāi)始先行先試，如目前已頒布并施行的《福建省終身教育促進(jìn)條例》（2005年）（以下簡(jiǎn)稱“條例”）、《上海市終身教育促進(jìn)條例》（2011年）和《太原市終身教育促進(jìn)條例》（2012年）?！逗颖笔〗K身教育促進(jìn)條例》也已頒布并于2014年7月1日施行。福建省的《條例》是中國(guó)內(nèi)地第一部終身教育法規(guī)，對(duì)我國(guó)終身教育立法做出了嘗試性努力，為國(guó)家和地方的終身教育立法提供了案例與經(jīng)驗(yàn)，其法規(guī)在法律定位、調(diào)整范圍、立法內(nèi)容、立法策略、促進(jìn)措施等方面，對(duì)未來(lái)我國(guó)終身教育立法和實(shí)施均有借鑒和啟示意義。

一、終身教育立法的背景

終身教育理論自上世紀(jì)七十年代末引進(jìn)我國(guó)以后，迅速深入人心并成為我國(guó)教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。從上世紀(jì)90年代至今，我國(guó)也始終把“建立和完善終身教育體系”、“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”作為建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。通過(guò)立法的方式來(lái)促進(jìn)和保障公民終身學(xué)習(xí)的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，是我國(guó)構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的客觀要求和現(xiàn)實(shí)需要。

（一）社會(huì)發(fā)展與時(shí)代進(jìn)步的必然趨勢(shì)

終身教育是人全面發(fā)展的需要。人的全面發(fā)展就是“人以一種全面的方式，也就是說(shuō)，作為一個(gè)完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)”。[1]而教育和學(xué)習(xí)的基本目的是充分發(fā)展人的德智體美勞等各個(gè)方面，使人成為一個(gè)完整的人。因此，貫穿人一生的終身教育的本質(zhì)即促進(jìn)人的持續(xù)發(fā)展和不斷走向完善。法國(guó)教育家朗格朗認(rèn)為：“數(shù)百年來(lái)，把人生分為兩半，前半生用于受教育，后半生用于勞動(dòng)，這是毫無(wú)根據(jù)的。教育應(yīng)當(dāng)是每個(gè)人一生的過(guò)程，在每個(gè)人需要學(xué)習(xí)的時(shí)候，隨時(shí)以最好的方式提供必要的知識(shí)?！盵2]

終身學(xué)習(xí)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)變和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類社會(huì)擁有的知識(shí)總量迅速增長(zhǎng)，知識(shí)發(fā)展和更新的速度大大加快，學(xué)習(xí)、運(yùn)用、創(chuàng)造知識(shí)的能力將替代土地、資本等生產(chǎn)要素，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力。[3]因此，社會(huì)對(duì)人的素質(zhì)和能力提出了更高的要求，而通過(guò)繼續(xù)教育、終身教育為全體勞動(dòng)者提供自我學(xué)習(xí)完善的機(jī)會(huì)和途徑就成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力。

終身學(xué)習(xí)成為人們的一種生活方式。當(dāng)今時(shí)代的學(xué)習(xí)已不僅僅是謀生與就業(yè)的手段，而更多成為人們提高生活質(zhì)量、豐富精神生活的重要內(nèi)容，成為人們的一種生活方式。各種老年教育、社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)教育、休閑學(xué)習(xí)等的蓬勃興起，讓各年齡段的人們時(shí)時(shí)處處都能按自身需求獲得良好的教育資源，終身學(xué)習(xí)讓教育走出學(xué)校圍墻、走出象牙塔，走進(jìn)人們的生活，幫助人們更好地自我學(xué)習(xí)、自我完善、自我提升，使生命存在更加有尊嚴(yán)、有價(jià)值、有質(zhì)量。

（二）建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的客觀要求

“學(xué)習(xí)型社會(huì)”這個(gè)概念出自西方發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)芝加哥大學(xué)校長(zhǎng)哈欽斯在1968年出版的《學(xué)習(xí)型社會(huì)》中提出了“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的概念。他指出，“學(xué)習(xí)型社會(huì)”是一種以學(xué)習(xí)、自我實(shí)現(xiàn)、人性發(fā)展為目標(biāo)的社會(huì)，是以社會(huì)全體成員充分發(fā)展自己能力為目標(biāo)的社會(huì)?！皩W(xué)習(xí)型社會(huì)”不僅是一個(gè)好聽(tīng)的概念，也不是一般意義上的提倡學(xué)習(xí)，而是一個(gè)富有時(shí)代精神的戰(zhàn)略要求，其前提是信息化、高科技化、經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)。[5]學(xué)習(xí)型社會(huì)要求學(xué)習(xí)行為的社會(huì)化和普遍化。黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)之一是“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”。

（三）構(gòu)建終身教育體系的現(xiàn)實(shí)需要

1995年《教育法》規(guī)定，“促進(jìn)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”。黨的十八大、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出辦好人民滿意的教育，滿足人民群眾對(duì)教育的新期盼、新要求。傳統(tǒng)的以學(xué)校教育為中心的國(guó)民教育體系已不能適應(yīng)社會(huì)成員多樣化、個(gè)性化的終身學(xué)習(xí)需求，必須加快構(gòu)建終身教育體系，實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)教育向現(xiàn)代教育的轉(zhuǎn)變，由在校學(xué)生為主體向全體社會(huì)成員為主體的轉(zhuǎn)變，由滿足單一學(xué)習(xí)需求向多樣化學(xué)習(xí)需求的轉(zhuǎn)變。這是加快構(gòu)建終身教育體系及學(xué)習(xí)型社會(huì)的關(guān)鍵。[4][10]

（四）完善教育法律體系的重要內(nèi)容

目前，我國(guó)已有的教育法律體系包括全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的7部教育法、國(guó)務(wù)院制定的14項(xiàng)教育法規(guī)和教育部制定的370多項(xiàng)教育法規(guī)。但國(guó)家層面還沒(méi)有制定專門(mén)的終身教育法規(guī)，僅福建、上海、太原、河北四地已制定并頒布了終身教育的地方性法規(guī)。加快國(guó)家和地方終身教育的立法工作既是對(duì)形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的貢獻(xiàn)，也是對(duì)我國(guó)教育法部門(mén)的完善。

二、終身教育立法的主要問(wèn)題

我國(guó)終身教育正處于快速發(fā)展階段，需要解決的問(wèn)題涉及終身教育發(fā)展的方方面面。而其中關(guān)鍵的問(wèn)題是終身教育立法，它是規(guī)范和促進(jìn)終身教育發(fā)展的重要依據(jù)和法制保障。當(dāng)前我國(guó)終身教育立法存在的突出問(wèn)題是：政策文件多，法律法規(guī)少；相關(guān)法規(guī)多，直接立法少；現(xiàn)有終身教育的相關(guān)法律法規(guī)不完善。針對(duì)這些問(wèn)題，我們需要在終身教育法律定位、立法策略、立法內(nèi)容等方面進(jìn)行研究。

（一）法律定位

從法律定位看，終身教育立法將是教育立法中最富挑戰(zhàn)性的任務(wù)，其法律定位的難點(diǎn)包括三個(gè)方面。

一是“大教育法”還是“小教育法”問(wèn)題。如果基于終身教育是包括各級(jí)各類教育的“大教育”概念進(jìn)行立法，如何處理與現(xiàn)行《教育法》的關(guān)系？如果基于非國(guó)民教育系列的“小教育”概念，如何解決由此產(chǎn)生的理念混亂和立法概念不清等問(wèn)題？

二是“一般法”還是“特別法”問(wèn)題?！督K身教育法》是一般法，其立法重點(diǎn)是“規(guī)范”終身教育發(fā)展；《終身教育促進(jìn)法》是特別法，其立法重點(diǎn)則是“促進(jìn)”終身教育發(fā)展。如何選擇不能簡(jiǎn)單理解為對(duì)終身教育的政策姿態(tài)，而應(yīng)基于對(duì)當(dāng)前我國(guó)終身教育主要任務(wù)和矛盾的科學(xué)研判。

三是“教育法”還是“學(xué)習(xí)法”問(wèn)題。制訂《終身教育法》還是《終身學(xué)習(xí)法》，實(shí)際是以“終身教育”還是以“終身學(xué)習(xí)”作為規(guī)制對(duì)象的問(wèn)題，選擇的難點(diǎn)在于：通過(guò)立法主要在于規(guī)范政府和辦學(xué)者的義務(wù)與行為，還是在于明確學(xué)習(xí)者的地位與權(quán)利，哪個(gè)更有利于保障公民終身學(xué)習(xí)的權(quán)益。[5]

這三個(gè)方面的問(wèn)題在已經(jīng)頒布的福建、上海、太原、河北的《終身教育促進(jìn)條例》中都有所體現(xiàn)。

（二）立法策略

從立法的步驟來(lái)看，目前地方性的終身教育立法已陸續(xù)開(kāi)展起來(lái)，并已在福建、上海、太原、河北等地施行，國(guó)家終身教育立法也正在調(diào)研和起草之中。終身教育法規(guī)建設(shè)主要面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一是缺乏教育上位法授權(quán)；二是教育單項(xiàng)立法不健全。教育上位法授權(quán)問(wèn)題，與終身教育的屬性相關(guān)。終身教育體系是一個(gè)完整的體系，它既包括從啟蒙教育到繼續(xù)教育、老年教育的所有教育內(nèi)容，又包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育、非正式教育和無(wú)固定形式學(xué)習(xí)的各種教育和學(xué)習(xí)形式。終身教育縱橫延伸的覆蓋性及其不可分割的整體性，決定其立法定位屬于國(guó)家教育基本法的范疇。教育單項(xiàng)立法不健全問(wèn)題，可以從先行終身教育立法國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中獲得啟示：首先，將終身教育納入國(guó)家的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和教育改革計(jì)劃，提出明確的發(fā)展目標(biāo)；然后，通過(guò)設(shè)立特別法、修訂或健全單行法方式推進(jìn)終身教育的立法保障。[6]

有學(xué)者提出了漸進(jìn)式立法策略：即制定國(guó)家和地方終身教育特別法——健全或修改相關(guān)的教育單行法——修改教育母法和憲法——形成國(guó)家層面的終身教育一般法。[7]另一立法策略是一步到位式，即按照一般法的要求直接制定《終身教育法》或《終身學(xué)習(xí)法》，定位為《教育法》的下位法，重點(diǎn)規(guī)范終身教育與終身學(xué)習(xí)的制度體系框架和運(yùn)行體制機(jī)制。盡管這樣會(huì)與現(xiàn)行教育法律在規(guī)范主體和內(nèi)容上有一定的交叉，但可以把重點(diǎn)放在對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的終身教育途徑和方式進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，并對(duì)現(xiàn)行教育法律沒(méi)有涉及或者比較原則的內(nèi)容予以補(bǔ)充方面。

（三）立法內(nèi)容

在立法內(nèi)容方面，至少應(yīng)涉及終身教育概念界定、公民終身學(xué)習(xí)權(quán)、終身教育管理制度、學(xué)校教育變革、各級(jí)各類教育銜接融通、公民終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、經(jīng)費(fèi)投入保障、終身學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)等重要問(wèn)題，但就立法的現(xiàn)實(shí)緊迫性而言，有學(xué)者提出在內(nèi)容的選擇上應(yīng)著重理順以下幾個(gè)重要關(guān)系：

一是指導(dǎo)思想的選擇——法條的“粗”與“細(xì)”。粗即對(duì)已經(jīng)有專門(mén)規(guī)定的正規(guī)學(xué)校教育只做原則性規(guī)定；細(xì)即對(duì)非正規(guī)教育應(yīng)作出詳細(xì)規(guī)定，如開(kāi)放教育、社區(qū)教育、老年教育、社會(huì)公益場(chǎng)館等。

二是學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的保障——措施的“剛”與“柔”。剛即對(duì)政府部門(mén)和教育機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任方面，應(yīng)制定剛性的相關(guān)措施；柔即對(duì)學(xué)習(xí)者權(quán)益的保障應(yīng)體現(xiàn)人性化、自主性的一面。

三是學(xué)習(xí)結(jié)果的評(píng)價(jià)——考試紀(jì)律的“寬”與“嚴(yán)”。寬即對(duì)非學(xué)歷教育、特別是非功利目的的學(xué)習(xí)要建立適合的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制；嚴(yán)即對(duì)提供學(xué)歷教育的機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)督，從嚴(yán)治教。

四是辦學(xué)主體性質(zhì)——教育機(jī)構(gòu)的“營(yíng)利”與“公益”。鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，明確地將民辦學(xué)校劃分為“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”兩類，對(duì)公益的給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；對(duì)盈利的依法實(shí)施稅收政策。

五是終身學(xué)習(xí)法律體系的構(gòu)建——相關(guān)法律的“存”與“廢”。存即在憲法、教育法等中增加終身學(xué)習(xí)條款，提供法源依據(jù)；廢即廢除現(xiàn)行法律法規(guī)中不利于終身學(xué)習(xí)的內(nèi)容。[8]

三、福建省立法的實(shí)踐與成效

（一）立法過(guò)程

2003年9月，福建省人大常委會(huì)將《福建省終身教育條例》列為《福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2003-2007年地方立法規(guī)劃》的立法項(xiàng)目。這是福建省貫徹落實(shí)黨的十六大提出的“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”目標(biāo)的具體舉措?！稐l例》經(jīng)歷了提出人大議案→專家建議稿→征求意見(jiàn)稿→草案稿→草案修正稿的過(guò)程，經(jīng)過(guò)省人大常委會(huì)三讀三審，于2005年7月正式通過(guò)，并于同年9月28日（孔子誕辰日）起施行，并把9月28日設(shè)定為“終身教育活動(dòng)日”，體現(xiàn)了現(xiàn)代終身教育理念與我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的立法意圖。

福建的立法借鑒了歐美、日本、韓國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，特別是借鑒了臺(tái)灣地區(qū)2002年6月頒布的《終身學(xué)習(xí)法》立法經(jīng)驗(yàn)，并聘請(qǐng)了臺(tái)灣相關(guān)專家參與立法過(guò)程，是閩臺(tái)交流合作的成功案例。《條例》既為福建省終身教育發(fā)展提供了法律保障，又為國(guó)家立法與兄弟省市立法提供了案例與經(jīng)驗(yàn)。

（二）立法基本內(nèi)容

1.適用范圍

《福建省終身教育促進(jìn)條例》把適用范圍界定為“本省行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國(guó)民教育體系之外有組織的終身教育活動(dòng)”，不包括國(guó)民教育內(nèi)容，上海、太原和河北的法規(guī)中也采用了這個(gè)適用范圍。這是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是現(xiàn)行國(guó)民教育法律法規(guī)比較完善，而國(guó)民教育體系之外的終身教育法律法規(guī)比較薄弱；二是避免教育立法重復(fù)與交叉；三是體現(xiàn)“促進(jìn)”國(guó)民教育之外教育的短板與不足的發(fā)展（如繼續(xù)教育、社會(huì)教育、社區(qū)教育、老年教育等），滿足公民終身教育的多樣化需求；四是從立法技術(shù)上對(duì)立法概念與范疇的內(nèi)涵與外延予以限定，避免過(guò)多爭(zhēng)議，也拓展了立法空間。

2.實(shí)施主體

終身教育由誰(shuí)來(lái)推動(dòng)，首先要明確實(shí)施主體是誰(shuí)。這需要明確“終身教育”與“終身學(xué)習(xí)”兩個(gè)概念，前者強(qiáng)調(diào)的是政府與社會(huì)，后者強(qiáng)調(diào)的是學(xué)習(xí)者個(gè)人（公民）。福建經(jīng)過(guò)反復(fù)討論形成“共識(shí)”，即“終身教育”與“終身學(xué)習(xí)”并不矛盾，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，但無(wú)論是政府還是公民為主體，發(fā)展終身教育，推動(dòng)終身學(xué)習(xí)，政府都有不可推卸的責(zé)任，即使是以學(xué)習(xí)者個(gè)人（公民）為立法主體，政府也必須為其提供終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與保障。其次，考慮到終身教育處于發(fā)展初始階段，主要是靠政府的主導(dǎo)與推動(dòng)，所以把實(shí)施主體定位為政府與社會(huì)，重點(diǎn)規(guī)范政府與社會(huì)的義務(wù)與行為，以及政府與社會(huì)舉辦的各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和活動(dòng)。第三，考慮到地方立法一般屬行政法范疇，主要立法功能是規(guī)范行政行為，所以確定把政府作為實(shí)施主體。

3.組織協(xié)調(diào)

終身教育是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，涉及教育、發(fā)展改革、人力資源與社會(huì)保障、勞動(dòng)、經(jīng)貿(mào)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、體育、財(cái)政、民政等部門(mén)，所以《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府設(shè)立終身教育促進(jìn)委員會(huì)（政府分管領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)主任）來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)與保障終身教育的實(shí)施，成員由相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人和專家組成，主要職能為“協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推動(dòng)和評(píng)估終身教育工作”。委員會(huì)的作用是避免只由教育部門(mén)單兵獨(dú)進(jìn)，有利于各部門(mén)分工協(xié)作，密切配合，形成合力，整合各類社會(huì)教育資源發(fā)展終身教育。《條例》規(guī)定了機(jī)構(gòu)與職能，這在地方立法中是個(gè)突破。

4.促進(jìn)措施

《條例》規(guī)定了具體促進(jìn)措施，有一定涵蓋面，包括規(guī)定縣級(jí)以上政府當(dāng)制定終身教育發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)財(cái)政安排相應(yīng)終身教育經(jīng)費(fèi)，用人單位及社會(huì)各方面開(kāi)展終身教育活動(dòng)，教育機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)館向全民開(kāi)放并提供學(xué)習(xí)便利，完善社區(qū)教育設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建各類學(xué)習(xí)型組織等?！稐l例》還特別規(guī)定政府要對(duì)失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員、殘疾人等制定減免培訓(xùn)費(fèi)等優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了終身教育理念中扶助弱勢(shì)群體的內(nèi)涵。

5.規(guī)制對(duì)象

《條例》明確規(guī)定各級(jí)政府和社會(huì)必須為公務(wù)員、企事業(yè)單位專技人員、管理人員、職工、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、老年人、失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、殘疾人等11類人群提供終身教育條件、機(jī)會(huì)、便利和保障。這11類人群基本涵蓋社會(huì)各階層，體現(xiàn)了全民終身教育、惠及社會(huì)大眾的立法理念。

（三）立法成效

福建省立法9年來(lái)推動(dòng)了全省終身教育的發(fā)展，許多方面走在全國(guó)前列，初步形成了具有福建地方特色的終身教育工作格局，如：先行先試、依法推進(jìn)、閩臺(tái)交流合作、體制機(jī)制創(chuàng)新、學(xué)習(xí)平臺(tái)搭建、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形成、形式載體拓展、社會(huì)氛圍營(yíng)造等。

體制機(jī)制方面，依法成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2006年，省政府成立了福建省終身教育促進(jìn)委員會(huì)，由21個(gè)廳局級(jí)職能部門(mén)組成，省政府副省長(zhǎng)擔(dān)任主任委員，辦公室設(shè)在省教育廳；到2009年底，全省縣級(jí)以上政府已全部成立終身教育促進(jìn)委員會(huì)。2007年，省政府出臺(tái)了實(shí)施《條例》試行意見(jiàn)，細(xì)化立法要求，明確部門(mén)分工職責(zé)；制定了檢查督促制度、評(píng)估表彰制度、總結(jié)報(bào)告制度等三項(xiàng)制度；建立了成員單位聯(lián)絡(luò)員制度，推進(jìn)終身教育工作深入開(kāi)展；2008年7月，省委宣傳部、省教育廳、省財(cái)政廳、省民政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展我省社區(qū)教育的意見(jiàn)》；2008年成立全國(guó)首個(gè)終身教育民間社會(huì)團(tuán)體——福建省全民終身教育促進(jìn)會(huì)；加強(qiáng)督政督學(xué)，2010年，省政府把終身教育工作納入教育強(qiáng)縣評(píng)估指標(biāo)，并加強(qiáng)省對(duì)縣終身教育工作督導(dǎo)。

服務(wù)平臺(tái)方面，搭建遠(yuǎn)程教育公共服務(wù)平臺(tái)，如建設(shè)“福建終身學(xué)習(xí)在線”“福建省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育平臺(tái)”“農(nóng)村實(shí)用技術(shù)遠(yuǎn)程培訓(xùn)工程網(wǎng)”“福建干部學(xué)習(xí)在線網(wǎng)”等；建設(shè)終身教育資源庫(kù)，目標(biāo)是到2015年建成千門(mén)終身教育課程、萬(wàn)門(mén)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)課件；開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)課程和數(shù)字化學(xué)習(xí)資源，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)資源的整合與共享，為各類社會(huì)成員提供便捷、多樣的學(xué)習(xí)支持服務(wù)。建設(shè)福建開(kāi)放大學(xué)，作為發(fā)展繼續(xù)教育與終身教育的重要載體和支撐平臺(tái)；開(kāi)展各類全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)，如書(shū)香校園、職工書(shū)屋、農(nóng)家書(shū)屋、海西大講壇等。

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方面，通過(guò)創(chuàng)建社區(qū)教育示范區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，發(fā)揮先行引領(lǐng)與輻射帶動(dòng)作用，目前全省國(guó)家和省級(jí)社區(qū)教育示范區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)已達(dá)43個(gè)，設(shè)立示范區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)的縣市區(qū)占全省縣市區(qū)的51%，其中，國(guó)家級(jí)社區(qū)教育示范區(qū)4個(gè)、實(shí)驗(yàn)區(qū)5個(gè)；實(shí)施“十百千”與“百千萬(wàn)”計(jì)劃，建立覆蓋全省城鄉(xiāng)的終身教育網(wǎng)絡(luò)體系和工作隊(duì)伍，目前全省已建成社區(qū)大學(xué)8所，社區(qū)學(xué)院與中心291所，社區(qū)學(xué)校1,024所，社區(qū)學(xué)習(xí)點(diǎn)4,711個(gè)；有社區(qū)教育專職工作人員1,023人，兼職工作人員6,490人，志愿工作者84,959人；廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育活動(dòng)，與六進(jìn)社區(qū)（科教、文化、法律、衛(wèi)生、環(huán)保、涉臺(tái)教育）和三下鄉(xiāng)（文化、科技、衛(wèi)生）活動(dòng)相結(jié)合，形成“以文化廣場(chǎng)為紐帶、社區(qū)學(xué)校為載體、社區(qū)組織為中介、學(xué)習(xí)型組織為依托、遠(yuǎn)程教育為手段”的福建省社區(qū)教育創(chuàng)新模式；創(chuàng)建并評(píng)選省級(jí)社區(qū)教育品牌15個(gè)，推動(dòng)社區(qū)教育內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，提升社區(qū)教育的品位與水平；推進(jìn)各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，開(kāi)展學(xué)習(xí)型黨組織、城市、企事業(yè)單位、學(xué)校、社區(qū)、家庭等學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建活動(dòng)；[10]重視發(fā)展老年教育，建設(shè)老年大學(xué)體系，開(kāi)通“福建老年學(xué)習(xí)網(wǎng)”，評(píng)選“老年學(xué)習(xí)之星”。

閩臺(tái)交流方面，重發(fā)揮閩臺(tái)“五緣”優(yōu)勢(shì)，打造兩岸終身教育交流合作前沿平臺(tái)，每年舉辦海峽兩岸終身教育研討會(huì)；在全國(guó)首創(chuàng)社區(qū)大學(xué)與臺(tái)灣社區(qū)學(xué)院“結(jié)對(duì)子”活動(dòng)，開(kāi)展閩臺(tái)職業(yè)教育合作培訓(xùn)；[10]相關(guān)高校、科研院所、社區(qū)教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展兩岸終身教育、社區(qū)教育、老年教育等的比較研究。

宣傳氛圍營(yíng)造方面，每年9月28日終身教育活動(dòng)日，開(kāi)展主題活動(dòng)；利用宣傳媒體營(yíng)造終身教育的氛圍，如在《福建日?qǐng)?bào)》開(kāi)設(shè)終身教育專欄，福建省電視臺(tái)、教育臺(tái)拍攝“終身教育在福建”系列宣傳片，出版終身教育畫(huà)冊(cè)；福建省終身教育促進(jìn)委員會(huì)定期制作和下發(fā)簡(jiǎn)報(bào)，打造全省終身教育的交流平臺(tái)；加強(qiáng)終身教育理論研究與工作交流，出版全國(guó)唯一的《終身教育》專業(yè)雜志；集美大學(xué)、福建電大等高校成立終身教育研究所、社區(qū)教育研究院；建立省級(jí)終身教育專家?guī)欤F(xiàn)有專家95名；鼓勵(lì)各地以“課題+項(xiàng)目”模式，開(kāi)展終身教育理論與實(shí)踐研究。

（四）立法不足

作為我國(guó)內(nèi)地第一部終身教育地方性法規(guī)，《福建省終身教育促進(jìn)條例》具有許多先行性與前瞻性，但由于既無(wú)上位法，又無(wú)兄弟省市法借鑒等局限性，《條例》在制定和實(shí)施過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。

其一，規(guī)定過(guò)于原則。《條例》的規(guī)定較為粗線條，宣示效果明顯，但不夠細(xì)化，尤其是操作性不強(qiáng)，因此在實(shí)施過(guò)程中遇到諸多困難與障礙。如對(duì)有關(guān)行政部門(mén)職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題規(guī)定過(guò)于原則性，無(wú)法落實(shí)?！渡虾Ｊ薪K身教育促進(jìn)條例》在此基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步的細(xì)化，如規(guī)定教育行政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)等的部門(mén)職責(zé)；在經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面規(guī)定“一線職工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)高于培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)總額的60%”等。

其二，結(jié)構(gòu)過(guò)于籠統(tǒng)。由于涉及面廣，新概念（術(shù)語(yǔ)）多，《條例》在表述上多是點(diǎn)到為止，一些問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定；采用列舉法的條文方式，難免有疏漏，特別是對(duì)新興終身教育形式把握不足，加上立法時(shí)間早，對(duì)開(kāi)放大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、網(wǎng)絡(luò)教育（在線學(xué)習(xí)、慕課）等都沒(méi)有涉及。2011年頒布的《上海市終身教育促進(jìn)條例》就增加了開(kāi)放大學(xué)、社區(qū)學(xué)校、學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度、定期發(fā)布統(tǒng)計(jì)信息、教師職務(wù)評(píng)聘制度等內(nèi)容。

其三，規(guī)制過(guò)于柔性?！稐l例》立足于“促進(jìn)”，側(cè)重于運(yùn)用引導(dǎo)性資源，而非壓制性資源，屬于“軟法”性質(zhì)的法律文件，對(duì)制約措施、救濟(jì)渠道的規(guī)定比較泛化，促進(jìn)多、規(guī)范少，倡導(dǎo)多、制約少，尤其對(duì)違法行為與執(zhí)行不力沒(méi)有作出明確的懲戒規(guī)定，影響了法律實(shí)施的效果。

四、終身教育立法的對(duì)策建議

目前，教育部已全面啟動(dòng)國(guó)家終身教育立法調(diào)研和起草工作，云南省、寧波市人大常委會(huì)法制委員會(huì)已公開(kāi)征求對(duì)《終身教育促進(jìn)條例（草案）》的修改意見(jiàn)和建議，江蘇、湖北、湖南、杭州、成都等地也已開(kāi)始地方立法的準(zhǔn)備工作。從終身教育立法的目的、調(diào)整范圍、基本內(nèi)容和需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題出發(fā)，借鑒福建、上海、山西太原和河北的立法經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)國(guó)家和地方終身教育立法應(yīng)突出以下方面。

（一）突出公民受教育權(quán)利保障

福建與上海、太原、河北立法不足之一即對(duì)立法的核心問(wèn)題——公民受教育權(quán)的保障問(wèn)題未作明確規(guī)定。四個(gè)《條例》在開(kāi)篇都點(diǎn)明立法的宗旨在于“滿足公民（市民）終身學(xué)習(xí)的需求，發(fā)展終身教育，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”，把立足點(diǎn)放在鼓勵(lì)與促進(jìn)公民終身學(xué)習(xí)上，而沒(méi)有放在保障公民受教育權(quán)與學(xué)習(xí)權(quán)上。未來(lái)國(guó)家與地方立法應(yīng)當(dāng)突出依據(jù)憲法與教育法規(guī)定，貫徹以人為本的基本原則，把立足點(diǎn)放在保障公民受教育權(quán)與終身學(xué)習(xí)權(quán)上。

（二）突出以“終身學(xué)習(xí)”為調(diào)整對(duì)象

終身學(xué)習(xí)的概念要比終身教育的概念出現(xiàn)得晚一些，它是隨著人們對(duì)終身教育概念的不斷學(xué)習(xí)和理解而產(chǎn)生的。[9]終身教育強(qiáng)調(diào)的是受教育權(quán)，終身學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)的是學(xué)習(xí)權(quán)。學(xué)習(xí)的范圍大于教育，已經(jīng)突破教育的范疇。規(guī)制對(duì)象從終身教育轉(zhuǎn)向終身學(xué)習(xí)，其實(shí)也就是從規(guī)范公權(quán)轉(zhuǎn)為規(guī)范私權(quán)（保障公民學(xué)習(xí)權(quán)益），體現(xiàn)了立法的核心問(wèn)題。這既有利于體現(xiàn)公民主體地位，又有利于避開(kāi)關(guān)于國(guó)民教育體系與終身教育體系的爭(zhēng)議問(wèn)題。目前，教育部將立法名稱定為《終身學(xué)習(xí)法》，擬以廣義的終身學(xué)習(xí)為規(guī)制對(duì)象，目的在于超越教育范疇，統(tǒng)合各類教育和學(xué)習(xí)行為與活動(dòng)，擴(kuò)大立法調(diào)整范圍，提高立法效率與效益。

（三）突出各類資源整合

構(gòu)建終身教育體系是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各種資源的供給與保障，關(guān)鍵問(wèn)題是要從根本上突破傳統(tǒng)的體制與制度障礙，實(shí)現(xiàn)各類資源的統(tǒng)合。立法規(guī)范領(lǐng)域既涉及教育資源整合，也涉及社會(huì)資源整合。從社會(huì)資源整合方面來(lái)看，涉及區(qū)域、部門(mén)、行業(yè)等資源整合，應(yīng)當(dāng)突出打破部門(mén)分割、各自為政的狀態(tài)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量。從教育資源整合來(lái)看，應(yīng)當(dāng)取廣義而非狹義的終身教育概念與范疇；不僅指國(guó)民教育體系之外的教育活動(dòng)，而且應(yīng)當(dāng)包括以學(xué)校教育為核心的國(guó)民教育。終身教育體系既不是離開(kāi)國(guó)民教育體系，另起爐灶搞一個(gè)新體系，也不是架床疊屋、在國(guó)民教育體系上加蓋終身教育體系，而應(yīng)在國(guó)民教育基礎(chǔ)上，整合各類教育資源與社會(huì)資源，構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放、協(xié)調(diào)、立體的大教育體系。

（四）突出立法規(guī)范重點(diǎn)

目前，終身教育與國(guó)民教育的關(guān)系是立法討論的重點(diǎn)問(wèn)題。從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，處理好它們之間的關(guān)系，可采取“粗”與“細(xì)”相結(jié)合的辦法，首先應(yīng)當(dāng)明確“終身學(xué)習(xí)指?jìng)€(gè)人在生命全程中所從事的各類學(xué)習(xí)活動(dòng)”的總和，涵蓋各級(jí)各類教育與學(xué)習(xí)活動(dòng)。但在法律條款中對(duì)正規(guī)學(xué)校教育只做簡(jiǎn)要規(guī)定，強(qiáng)調(diào)其要融入終身教育體系，適應(yīng)終身教育需求，為公民終身學(xué)習(xí)提供服務(wù)；各級(jí)各類學(xué)校在學(xué)習(xí)活動(dòng)中應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的理念、態(tài)度、習(xí)慣、能力及方法；重視從學(xué)前教育到高等教育的層級(jí)銜接，加強(qiáng)正規(guī)教育與非正規(guī)教育的溝通等。而把重點(diǎn)放在規(guī)范和促進(jìn)正規(guī)學(xué)校教育之外的非正規(guī)教育、非正式教育（無(wú)固定形式學(xué)習(xí)），特別是新興終身教育形式與途徑上，如繼續(xù)教育、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育、社區(qū)教育、學(xué)習(xí)型組織、開(kāi)放大學(xué)、廣播電視大學(xué)、自考、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、職業(yè)資格認(rèn)證體系、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定等。

（五）突出制度與措施保障

終身教育不是一種或幾種教育形式與手段，甚至也不僅是一個(gè)教育體系框架，而是一種理念、制度與原則。因此終身教育立法應(yīng)注重“頂層設(shè)計(jì)”，突出制度的總體設(shè)計(jì)，目的在于促進(jìn)各級(jí)各類教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，有機(jī)融合。同時(shí)還要針對(duì)福建《條例》規(guī)定過(guò)于原則、不夠細(xì)化，尤其操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，注重具體措施的保障，該明確的要明確，能具體的就具體，這樣才能提高立法和實(shí)施的實(shí)效。如關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入保障問(wèn)題，既要明確政府主導(dǎo)的責(zé)任與任務(wù)（公益為主），又要明確社會(huì)、市場(chǎng)與公民個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)。在政府投入上，不僅要明確“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將終身教育經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并保證逐步增長(zhǎng)”（如上海、太原《條例》），還要明確政府投入占教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的比例、預(yù)算與開(kāi)支渠道、明確的額度（如太原《條例》規(guī)定按照常住人口每年每人不低于2元標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)），這樣才能真正落實(shí)。

（六）突出規(guī)制措施的剛性與細(xì)化

針對(duì)福建《條例》規(guī)制措施過(guò)于柔性與比較泛化的問(wèn)題，未來(lái)國(guó)家與地方終身教育立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化規(guī)制措施的剛性與細(xì)化，一方面應(yīng)對(duì)保障措施與救濟(jì)渠道作出明確規(guī)定，另一方面應(yīng)對(duì)違法行為與執(zhí)行不力作出懲戒規(guī)定。因此，在立法過(guò)程中既要明確各級(jí)政府以及相關(guān)部門(mén)在推進(jìn)公民終身學(xué)習(xí)、構(gòu)建終身教育體系方面的職責(zé)與義務(wù)，又要明確各級(jí)各類學(xué)校和各種社會(huì)組織在實(shí)施終身教育中的地位、作用與職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)明確懲戒條款與制約措施，增強(qiáng)法律的剛性與實(shí)施成效。如太原、河北《條例》專門(mén)設(shè)立了“法律責(zé)任”章節(jié)，對(duì)違反《條例》的行為和情形作出懲戒規(guī)定，上?！稐l例》對(duì)經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)明確了管理職責(zé)，規(guī)定了遏制“挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、惡意終止辦學(xué)”的懲戒措施。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.《馬克思恩格斯全集》（第42卷）[M]，北京：人民出版社，1979：123.

[2][法]保爾·朗格朗.周南照，陳樹(shù)清譯.終身教育引論[M].北京：中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司，聯(lián)合國(guó)教科文組織出版辦公室.1985.

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[10]沈光輝.積極構(gòu)建我省終身教育體系[N].福建日?qǐng)?bào)，2012-02-21.

責(zé)任編輯 池 塘

G642.0

A

1009—458x（2014）12—0072—06

2014－10－15

沈光輝，教授，福建廣播電視大學(xué)副校長(zhǎng)，社區(qū)教育研究院院長(zhǎng)（350003）。

* 本文為教育部職成司2013年“國(guó)家終身學(xué)習(xí)立法專項(xiàng)課題研究”委托項(xiàng)目與2013年度福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“福建省率先基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)指標(biāo)體系與實(shí)施路徑實(shí)證研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2013B096）階段性研究成果。