肖群鷹

群體性事件與官民矛盾：死結(jié)還是活結(jié)
——基于百度文庫(kù)32個(gè)講座課件的分析*

肖群鷹**

利用收集自百度文庫(kù)的32份有關(guān)群體性事件的講座課件，采用內(nèi)容分析與扎根理論編碼方法，歸納分析群體性事件背后的官民矛盾的特征、成因與后果。分析結(jié)果表明官民矛盾緊張，根源在于社會(huì)轉(zhuǎn)型利益調(diào)整、政府應(yīng)對(duì)能力不足，以及官員貪腐爭(zhēng)利。官民矛盾的危害在于削弱政府及其工作人員的權(quán)威性、合法性和公信力，影響社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題（或歷史問(wèn)題）的形成，直至催化群體性事件?；夤倜衩?，建議關(guān)注解決焦點(diǎn)問(wèn)題（或歷史問(wèn)題），推動(dòng)行政體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新，重塑政府形象，檢討政府公信體系，改變部分基層政府監(jiān)督機(jī)制不靈、社會(huì)制衡力量缺失、社會(huì)矛盾化解失效的狀況。

群體性事件；官民矛盾；社會(huì)轉(zhuǎn)型；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

群體性事件作為社會(huì)矛盾的綜合反映，是世界各界普遍存在的一種社會(huì)沖突現(xiàn)象①西方學(xué)術(shù)界對(duì)群體性事件采取不同稱謂，一般稱“抗議事件(Protest Events)”“群體騷亂(Civil/Crowd Disorders)”、“群眾聚會(huì)（Mass Gatherings）”、“集群行動(dòng)（Collective Action）”或“社會(huì)運(yùn)動(dòng)(Social Movements)”。。在中國(guó)，指“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件，及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”②參見(jiàn)：《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議＜關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)＞的通知》(中辦發(fā)[2004]33號(hào))。，如由征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛等引起的，圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)、阻塞交通、武裝械斗、砸毀財(cái)物等事件。群體性事件對(duì)社會(huì)秩序的破壞力較大，是當(dāng)前影響中國(guó)社會(huì)安全穩(wěn)定的主要問(wèn)題。

多數(shù)研究者認(rèn)同防范和化解官民矛盾①這里官民矛盾（或稱干群矛盾），指國(guó)家干部與普通群眾的矛盾，它在性質(zhì)上屬于人民內(nèi)部矛盾，不是敵我矛盾，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通和協(xié)調(diào)予以解決。“干部”泛指國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員、村與街道組織的基層干部，包括政務(wù)官、文官（或公務(wù)員），以及各級(jí)公共財(cái)政列支對(duì)象。是應(yīng)對(duì)群體性事件的關(guān)鍵，如趙靈敏和范正偉的研究②③趙靈敏：《官民矛盾何以激化》，載《新加坡聯(lián)合早報(bào)》，2013年6月3日。。于建嶸（2010）甚至提出“群體性事件的癥結(jié)在于官民矛盾”④于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國(guó)報(bào)道》，2010年第1期。。由于官民矛盾牽涉諸多敏感因素，相關(guān)的研究與公共話語(yǔ)大都避重就輕，盡力避免涉及深層問(wèn)題,因此對(duì)官民矛盾的存在形態(tài)、作用機(jī)理和影響后果的研究還不夠深入，基本上還停留在現(xiàn)象認(rèn)識(shí)階段。⑤唐亞林：《官民矛盾的化解之道》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2011年12月22日。于建嶸（2009）尖銳地批評(píng)，“這種研究的不足表明了我們的學(xué)術(shù)研究缺乏起碼的理性精神”。⑥于建嶸：《當(dāng)前我國(guó)群體性事件的類型與特征》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。不過(guò)，于建嶸雖然從類型學(xué)角度分析了群體性事件，并指出官民矛盾是群體性事件的病根，⑦于建嶸：《當(dāng)前我國(guó)群體性事件的類型與特征》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。提出從改寫(xiě)不合理的社會(huì)規(guī)則和重建普遍的社會(huì)信任兩方面緩解官民矛盾，⑧于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國(guó)報(bào)道》，2010年第1期。但同樣未對(duì)官民矛盾作專題研究和剖析。據(jù)此，本研究將探討官民矛盾的形態(tài)結(jié)構(gòu)特征，并思考應(yīng)對(duì)策略。

一、數(shù)據(jù)與方法

1.數(shù)據(jù)。考慮到國(guó)內(nèi)學(xué)者更愿意在非框架式交流場(chǎng)合，深入探討官民矛盾相關(guān)議題，本研究將在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，搜索講座課件分析官民矛盾。具體以“群體性事件”為關(guān)鍵詞，搜索百度文庫(kù)⑨該文庫(kù)系開(kāi)放式文庫(kù)，可無(wú)障礙下載或閱讀，共有9700多萬(wàn)份文檔。的PPT講座課件，獲得32份群體性事件講座課件。課件目錄見(jiàn)表1：

表1 百度文庫(kù)群體性事件課件

（續(xù)表）

2．方法。首先分析群體性事件的現(xiàn)狀與特征，探討官民矛盾與群體性事件的關(guān)聯(lián)，說(shuō)明官民矛盾對(duì)群體性事件頻發(fā)的內(nèi)在影響。具體從群體性事件規(guī)模、參與人群，以及事件類型三方面進(jìn)行分析。其次通過(guò)講座者在官民矛盾方面的相關(guān)論述，探討官民矛盾的成因、形態(tài)及后果。具體采用扎根理論編碼分析方法，對(duì)群體性事件相關(guān)講座課件中有關(guān)官民矛盾的論點(diǎn)和論據(jù)進(jìn)行歸納梳理。

二、群體性事件的現(xiàn)狀與特征

在社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化為群體性事件的過(guò)程中，干群關(guān)系扮演著控制閥的角色——干群關(guān)系越好，社會(huì)容納和化解社會(huì)矛盾的內(nèi)部機(jī)制功能就好，群體性事件爆發(fā)的概率就小；反之，官民矛盾越尖銳，各類矛盾累積的速度就越快、得到化解的可能性就越小，群體性事件暴發(fā)的概率就越大。近年來(lái)大量群體性事件在暴發(fā)時(shí)，抗議的矛頭指向了某些干部，反映出緊張的官民矛盾。下面將從群體性事件發(fā)起的數(shù)量和結(jié)構(gòu)視角，分析中國(guó)社會(huì)官民矛盾的緊張程度。

（一）群體性事件數(shù)量分布

圖1 中國(guó)歷年群體性事件數(shù)量分布曲線

由圖1可見(jiàn)，總體上中國(guó)群體性事件的發(fā)生規(guī)模處于上升通道，并未如文獻(xiàn)①胡聯(lián)合、胡鞍鋼、王磊：《影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)矛盾變化態(tài)勢(shì)的實(shí)證分析》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2006年第4期。所提及的那樣——“1995—1996年增長(zhǎng)率10%，1997至2004年年均增長(zhǎng)率高達(dá)25.5%”，呈現(xiàn)加速度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；而是持續(xù)保持著較高的平均年增長(zhǎng)率（約為19.75%）。從圖1看，從1993年的0.87萬(wàn)起至2002年的4萬(wàn)起，經(jīng)歷了第一個(gè)十年期；從2003年的6萬(wàn)起至2011年的18.25萬(wàn)起，又經(jīng)歷了一個(gè)十年期。后一個(gè)十年期群體性事件數(shù)量的增長(zhǎng)，之所以看起來(lái)觸目驚心，一是因?yàn)榛鶖?shù)變大，但是增長(zhǎng)速度不減；二是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)作為第一媒體的信息傳播作用，使得公眾的信息溝通和獲取能力極大增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)沖突的影響力擴(kuò)大。

從圖1看，中國(guó)群體性事件數(shù)量呈逐年攀升態(tài)勢(shì)，這與中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組提出的近年來(lái)中國(guó)群體性突發(fā)事件具有“發(fā)起起數(shù)、參與人數(shù)、事件規(guī)模呈上升、擴(kuò)大態(tài)勢(shì)”的特點(diǎn)②中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件研究》, 載《中國(guó)行政管理》, 2002年第5期。相符合。或許“群體性事件的癥結(jié)在于官民矛盾”③于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國(guó)報(bào)道》，2010年第1期。的論斷有些言過(guò)其實(shí)，但是官民矛盾切實(shí)成為了當(dāng)前群體性事件多發(fā)的推動(dòng)力。群體性事件數(shù)量增加、增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)不變，說(shuō)明當(dāng)前國(guó)內(nèi)干群關(guān)系趨于緊張、干群矛盾尖銳的態(tài)勢(shì)未變。

（二）群體性事件參與人群

分析我國(guó)群體性事件的參與人群，直接利益關(guān)系人一般都有經(jīng)濟(jì)利益方面的主張，從身份看主要有原國(guó)有企業(yè)的下崗職工、私企和外企權(quán)益受損職工、城市農(nóng)民工、失地農(nóng)民、房屋被拆居民、庫(kù)區(qū)移民、下崗軍轉(zhuǎn)干部、出租車(chē)司機(jī)、環(huán)境污染受害者等。作為各類群體性事件的主要參與人群，因利益問(wèn)題，同某些干部或特殊利益集團(tuán)產(chǎn)生糾葛，對(duì)政府或社會(huì)產(chǎn)生怨氣，一些直接利益關(guān)系人集體選擇通過(guò)不合法的方式來(lái)維權(quán)。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象，根本原因在于利益表達(dá)渠道不通暢，某些干部不關(guān)心群眾疾苦、方法簡(jiǎn)單粗暴、不注意化解矛盾。還有些情況是當(dāng)?shù)卣蚰承┕賳T確實(shí)嚴(yán)重違法違紀(jì)，某些干部私售公產(chǎn)、占用耕地、強(qiáng)拆房屋，企業(yè)改制罔顧國(guó)家與職工利益、非法集資或拖欠，以及官員的貪污腐敗，侵害了人民群眾的利益。2008年云南孟連“7·19”事件、2011年云南綏江拆遷沖突事件、2011年廣東汕尾烏坎事件，2013年湖南臨武事件等，事件發(fā)生時(shí)當(dāng)?shù)卣蚰承└刹慷际桩?dāng)其沖成為鬧事群眾指責(zé)對(duì)象，反映出不和諧的干群關(guān)系。

從近年的群體性事件發(fā)展態(tài)勢(shì)看，一些地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，累積的不少矛盾和問(wèn)題得不到及時(shí)解決，造成的民怨太深。①《群體事件多發(fā)源于“民怨太深”—— 社科院發(fā)布2010年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)，指社會(huì)不穩(wěn)定因素來(lái)自歷史積累》，載《揚(yáng)子晚報(bào)》，2009年12月22日。在這種情況下，一些沖突事件變成了誘因，周邊的非利益關(guān)系人根據(jù)自身經(jīng)歷，認(rèn)定事件本身不公，因而參入其中推波助瀾，甚至采取參與挑戰(zhàn)和騷亂的極端行為。如2005年池州“6·26”事件，2006年浙江瑞安“8·18”事件，2007年廣東河源“6·20”事件、四川大竹“1·17”事件，2008年貴州甕安“6·28”事件、陜西府谷 “7·03”事件，2009年湖北石首“6·17”事件，2010年馬鞍山“6·11”事件，2013年京溫事件等影響較大的群體性事件，絕大多數(shù)參加者都是非直接利益關(guān)系人。這些人參與群體性事件時(shí)，群體性抗?fàn)幮袨闆](méi)有經(jīng)濟(jì)利益要求，行動(dòng)邏輯也比較特殊，往往帶有泄憤的性質(zhì)。

（三）群體性事件主要類型

資源庫(kù)是以服務(wù)學(xué)校教學(xué)為主，資源庫(kù)服務(wù)的主要對(duì)象是學(xué)生和老師。老師怎么用方便、學(xué)生需要什么是資源庫(kù)建設(shè)過(guò)程中需要考慮的主要內(nèi)容，資源的合理規(guī)劃和建設(shè)質(zhì)量決定著老師和學(xué)生使用是否方便有效，進(jìn)而影響資源庫(kù)的推廣與應(yīng)用，因此資源的規(guī)劃與建設(shè)至關(guān)重要。常州工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院為職業(yè)教育焊接技術(shù)及自動(dòng)化專業(yè)教學(xué)資源庫(kù)牽頭單位，承擔(dān)了4門(mén)核心課程和2個(gè)培訓(xùn)包的建設(shè)，本文就以作者承擔(dān)的《非熔化極氣體保護(hù)焊》課程為例，探討資源庫(kù)整體規(guī)劃和建設(shè)。

2009年，單光鼐就提出“違法征地拆遷、勞資糾紛和環(huán)境污染是造成群體性事件的三駕馬車(chē)”②馮潔、汪韜：《“開(kāi)窗”求解環(huán)境群體性事件》，載《南方周末》，2012年11月29日。，即這三類事件是當(dāng)時(shí)發(fā)展最快的群體性事件。其中勞資糾紛涉及的干群矛盾相對(duì)小一些，近年來(lái)最為嚴(yán)重的是各類土地開(kāi)發(fā)過(guò)程由于征地拆遷引發(fā)的群體性事件、各地實(shí)施環(huán)境污染項(xiàng)目或污染項(xiàng)目治理不善引發(fā)的環(huán)境生態(tài)群體性事件。

征地拆遷事件占群體性事件發(fā)生總量的一半左右，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最為集中的矛盾。1992年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為28%，2012年提高至52.57%。1992年以來(lái)，在中國(guó)城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，出現(xiàn)大量的征地拆遷活動(dòng)，也爆發(fā)了大量相關(guān)群體性事件?；鶎诱?fù)責(zé)具體的征地拆遷執(zhí)行，經(jīng)手補(bǔ)償事宜，深陷土地財(cái)政泥淖，某些官員把持不住利益誘惑、出現(xiàn)侵權(quán)行為，導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張；某些項(xiàng)目征地拆遷手續(xù)不健全，未批復(fù)先拆、協(xié)議未簽字先拆、未建好安置房先拆；某些干部因?yàn)槔骊P(guān)系，采用黑社會(huì)手段威脅或傷害，或者不當(dāng)使用國(guó)家政法干警力量；一些干部扮演市場(chǎng)代理人的角色，無(wú)法公正履行裁判員角色，占有公共資源與民爭(zhēng)利，也造成了干群關(guān)系的緊張。如2008年云南孟連“7·19”群體性事件、2011年廣東汕尾烏坎事件，背后都存在嚴(yán)重的地方干部腐敗問(wèn)題。③李自良、王研、楊躍萍：《云南孟連事件縱深：群體事件背后常藏匿腐敗》，載《半月談》, 2010年3月。

環(huán)境污染群體性事件在近些年集中爆發(fā)，根據(jù)中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間環(huán)境信訪件數(shù)三十多萬(wàn)起，1996年至2012年環(huán)境群體性事件年均增速29%，①馮潔、汪韜：《“開(kāi)窗”求解環(huán)境群體性事件》，載《南方周末》，2012年11月29日。但是通過(guò)司法途徑解決的環(huán)境糾紛不足1%。這說(shuō)明了群眾在此類事件上對(duì)司法救濟(jì)的認(rèn)可度不高，也說(shuō)明了當(dāng)前此類糾紛中官民矛盾較著，缺少有效社會(huì)減壓閥用于化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。其中，各地群眾反映強(qiáng)烈、群體性事件多發(fā)的有化工、火電、核能、礦石冶煉、垃圾處理，以及排污項(xiàng)目等，許多事件造成了較大的負(fù)面影響，如2009年福建泉港峰尾工業(yè)污水排放事件、2011年大連PX項(xiàng)目事件、2012年什邡鉬銅項(xiàng)目事件、2013年江門(mén)鶴山反核事件等。環(huán)境方面群體性事件多發(fā)，說(shuō)明社會(huì)高度聚焦環(huán)境與健康問(wèn)題，民眾、政府和企業(yè)的相關(guān)利益博弈正在激化；同樣說(shuō)明一些涉污企業(yè)粗放的管理與運(yùn)作模式、某些地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的不作為，與環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)背道而馳，已招致社會(huì)群眾的抵觸。

二、官民矛盾的基本形態(tài)與社會(huì)后果

采用內(nèi)容分析與扎根理論編碼方法分析“百度文庫(kù)”講座課件，歸納與群體性事件相關(guān)官民矛盾的結(jié)構(gòu)、形態(tài)與特征。扎根理論的編碼操作程序，包括開(kāi)放式登錄、關(guān)聯(lián)式登錄，以及核心式登錄三個(gè)步驟。一是在對(duì)“百度文庫(kù)”群體性事件講座課件閱讀和整理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行開(kāi)放式登錄，從中抽取關(guān)于官民矛盾的論述，進(jìn)行概念化和類屬化，共抽象得到官民矛盾的38個(gè)類屬；二是進(jìn)行關(guān)聯(lián)式登錄，把各類屬進(jìn)一步抽象為3個(gè)范疇；最后進(jìn)行核心式登錄，總結(jié)轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下官民矛盾的共有特征和規(guī)律。具體結(jié)果：

（一）官民矛盾的結(jié)構(gòu)形態(tài)

由編碼結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)官民矛盾包括三個(gè)范疇，形式表現(xiàn)多樣：

第一類官民矛盾，由社會(huì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌引發(fā)，根源在于體制改革還不完善，社會(huì)利益調(diào)整與心理沖擊大。表現(xiàn)為：A1、行政體制的不完善與失效問(wèn)題；B1、法制不健全，權(quán)力過(guò)于集中；C1、粗放型發(fā)展模式，造成環(huán)境惡化與資源浪費(fèi)；D1、社會(huì)兩極分化，社會(huì)收入分配差異大；E1、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷；F1、企業(yè)改組改制，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，造成勞資糾紛，職工情緒對(duì)立；G1、機(jī)構(gòu)改革人員分流；H1、醫(yī)患矛盾緊張、看病難；I1、勞資矛盾；J1、教育與社會(huì)保障等的效率與公平問(wèn)題；K1、民眾對(duì)司法不公不滿，司法審判權(quán)地方化；L1、機(jī)會(huì)與財(cái)富的不公平分配，地域發(fā)展失衡，個(gè)人產(chǎn)生不公平感。

第二類官民矛盾，由政府能力不足引發(fā)，根源在于各級(jí)干部認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、能力不足、工作失誤。表現(xiàn)為：A2、片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；B2、決策失誤激化了矛盾；C2、基層組織威信減弱，依法辦事不得力；D2、少數(shù)黨員干部服務(wù)意識(shí)淡薄、執(zhí)政能力低下，加劇了干群矛盾；E2、一些縣鄉(xiāng)基層干部的工作簡(jiǎn)單粗暴、城鎮(zhèn)執(zhí)法失當(dāng)；F2、環(huán)境污染；G2、群眾利益訴求困難，表達(dá)渠道不夠通暢；H2、政府隱瞞實(shí)情，信息不透明，閃爍其詞，公議無(wú)力；I2、干部官僚作風(fēng)和形式主義傷害群眾感情；J2、領(lǐng)導(dǎo)干部不傾聽(tīng)群眾呼聲，不關(guān)心群眾疾苦； K2、預(yù)警不及時(shí)，坐失化解良機(jī)；L2治安惡化；M2、市政建設(shè)拆遷，補(bǔ)償爭(zhēng)議大；N2、村務(wù)不公開(kāi)、財(cái)務(wù)管理混亂；O2、征地政策不透明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、被補(bǔ)償費(fèi)用兌現(xiàn)不及時(shí)，被征地農(nóng)民利益受到損害；P2一些地方環(huán)境污染嚴(yán)重影響群眾的身體健康；Q2、出臺(tái)政策不慎重，執(zhí)行政策有偏差，行業(yè)管理不規(guī)范。

第三類官民矛盾，由干部貪腐爭(zhēng)利引發(fā)，根源在于某些干部濫用權(quán)力與民爭(zhēng)利，官僚腐敗損害群眾利益。表現(xiàn)為：A3、官員腐敗，部分官員及其家庭收入異常；B3、群眾難以容忍干部隊(duì)伍中的腐敗現(xiàn)象； C3、地方政府或某些干部與民奪利、壟斷公共資源謀利，濫用公權(quán)力； D3、社會(huì)誠(chéng)信缺失、管治能力低下，支持強(qiáng)烈集團(tuán)的掠奪行為；E3、摻雜黑社會(huì)因素，利用地方黑惡勢(shì)力，為虎作倀；F3、某些領(lǐng)導(dǎo)干部專制獨(dú)裁；G3、群眾的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利受到侵犯；H3、基層干部違法亂紀(jì)，拖欠集資款或非法吸納股金不能按期兌付；I3、基層選舉出現(xiàn)賄選罷選，存在其他社會(huì)管理方面的問(wèn)題。

綜上，官民矛盾明顯具有社會(huì)轉(zhuǎn)型特征、反映了群眾的社會(huì)心理與主觀感受，往往與特定焦點(diǎn)問(wèn)題聯(lián)系在一起。

（二）官民矛盾與群體性事件的內(nèi)在聯(lián)系

研究者普遍認(rèn)為官民矛盾會(huì)影響政府的合法性與社會(huì)信任度，會(huì)刺激或放大其他群體性事件發(fā)生的概率及其損害性后果，但是對(duì)官民矛盾與群體性事件之間的關(guān)系，認(rèn)識(shí)依然模糊。要認(rèn)清二者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)引入焦點(diǎn)問(wèn)題作為橋梁和中介。如圖2所示，在社會(huì)矛盾與官民矛盾之下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積變成焦點(diǎn)問(wèn)題；焦點(diǎn)問(wèn)題又隨時(shí)間沉積變成歷史問(wèn)題；焦點(diǎn)問(wèn)題和歷史問(wèn)題受特定社會(huì)事項(xiàng)觸發(fā)會(huì)帶來(lái)社會(huì)沖突，并可能爆發(fā)群體性事件。

圖2 群體性事件爆發(fā)機(jī)理

官民矛盾最大的危害就在于會(huì)形成焦點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)處于矛盾多發(fā)期，許多嚴(yán)重的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題已經(jīng)形成，并轉(zhuǎn)化成為輿論信息在許多城市和農(nóng)村傳播和擴(kuò)散，如PX項(xiàng)目選址問(wèn)題、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)與份子錢(qián)問(wèn)題、城管暴力執(zhí)法問(wèn)題、征地拆遷補(bǔ)償問(wèn)題、垃圾處理選址問(wèn)題、排污口設(shè)置問(wèn)題、教育機(jī)會(huì)不公平問(wèn)題、房?jī)r(jià)物價(jià)高企問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、收入差距問(wèn)題、蟻?zhàn)寰劬訂?wèn)題等等。這些焦點(diǎn)問(wèn)題接二連三形成，變成群眾對(duì)政府或社會(huì)的負(fù)面認(rèn)知和突發(fā)事件的燃燒物質(zhì)。有些焦點(diǎn)問(wèn)題是因地方政府或某些領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤決策造成的；有些是官民之間風(fēng)險(xiǎn)溝通不善造成的；有些則是地方利益和特殊集團(tuán)利益的附產(chǎn)品。

當(dāng)社會(huì)矛盾與官民矛盾長(zhǎng)時(shí)間累積并摻雜在一起，焦點(diǎn)問(wèn)題就變成了歷史問(wèn)題。由于矛盾的癥結(jié)依然沒(méi)有解開(kāi)，在新的條件下歷史問(wèn)題同樣屬于燃燒材料，會(huì)引致社會(huì)沖突和群體性事件。

無(wú)論是焦點(diǎn)問(wèn)題還是歷史問(wèn)題，都來(lái)自具有共性的官民矛盾，容易讓群眾產(chǎn)生共鳴，因而同一般社會(huì)問(wèn)題相比較，它們具有更為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散后果。二者一旦引致社會(huì)沖突事件，容易卷入大量非直接利益相關(guān)者，釀成較大規(guī)模的群體性事件。

三、思考與建議

無(wú)論是社會(huì)矛盾還是官民矛盾，都屬于“不穩(wěn)定的能量”，當(dāng)它們因?yàn)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的積蓄被固化為焦點(diǎn)問(wèn)題或歷史問(wèn)題時(shí)，就成為了群體性事件的燃燒材料或助燃劑。官民矛盾越是尖銳，群眾的容忍度便越低，社會(huì)沖突便越容易達(dá)到著火點(diǎn)。故而應(yīng)當(dāng)將化解官民矛盾，作為控制群體性事件爆發(fā)的前位環(huán)節(jié)。在化解官民矛盾時(shí)，破解社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題和歷史問(wèn)題應(yīng)當(dāng)被置為工作重心。在實(shí)踐中，建議區(qū)分官民矛盾的根源與形態(tài)，對(duì)不同種類問(wèn)題采取有差異的應(yīng)對(duì)策略：

第一類官民矛盾的發(fā)生是必然的，體制的轉(zhuǎn)軌、利益的調(diào)整，以及社會(huì)心理的沖擊，被認(rèn)為是社會(huì)轉(zhuǎn)型的附產(chǎn)品—— 這是當(dāng)前學(xué)術(shù)界的主流邏輯。事實(shí)上，第一類官民矛盾主要是由制度設(shè)計(jì)失當(dāng)造成的。在政策制定中，存在為滿足一時(shí)之需，損害長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)利益的狀況；決策層的利益格局與分配制度調(diào)整，也會(huì)顯化潛在的焦點(diǎn)問(wèn)題（或歷史問(wèn)題）；此外，社會(huì)矛盾解決體制與機(jī)制存在瑕疵，利益訴求渠道不暢，同樣會(huì)滋生官民矛盾。于建嶸（2010）認(rèn)為在轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)，存在不少不公平不合理的現(xiàn)象，要平復(fù)民眾心中隱藏的“抽象憤怒”，最根本的辦法就是要改寫(xiě)不合理的社會(huì)規(guī)則。①于建嶸：《群體性事件癥結(jié)在于官民矛盾》，載《中國(guó)報(bào)道》，2010年第1期。他所探討的也是第一類官民矛盾。

2013年中組部調(diào)整干部政績(jī)考核指標(biāo)、十八屆三中全會(huì)調(diào)整城鎮(zhèn)化思路、PM2.5被列入空氣質(zhì)量指標(biāo)、衛(wèi)生計(jì)生委調(diào)整生育政策等，這些政策的出臺(tái)從社會(huì)輿論場(chǎng)的反映看，得到了社會(huì)的衷心擁護(hù)，對(duì)于平復(fù)政策“抽象憤怒”效果非常明顯?？梢?jiàn)，提高政策科學(xué)化水平，有助于防范新政策創(chuàng)設(shè)矛盾，有助于化解舊政策累積的矛盾。應(yīng)對(duì)第一類官民矛盾，建議政策革弊與政策創(chuàng)新并舉，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、生產(chǎn)部門(mén)之間的發(fā)展不平衡問(wèn)題，實(shí)施更加公平的財(cái)富、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。要加大社會(huì)保障的力度，解決好就醫(yī)難、養(yǎng)老難、人居難的問(wèn)題；要提高建設(shè)小康社會(huì)的質(zhì)量，改進(jìn)公民社會(huì)的健康、教育、就業(yè)環(huán)境。此外，還要通過(guò)行政體制改革，從機(jī)制上約束和減少基層政府和干部的行政違法行為。

第二類矛盾的發(fā)生是可以防控的，癥結(jié)在于某些干部官僚主義、形式主義、能力低下。當(dāng)前“群眾性路線”教育抓住了應(yīng)對(duì)官民矛盾這一根本，但群眾路線的貫徹要產(chǎn)生效益，關(guān)鍵還在于改變某些基層干部作風(fēng)粗暴、信息不公開(kāi)、亂作非為的狀況；改變某些領(lǐng)導(dǎo)干部不關(guān)心百姓疾苦、對(duì)上逢迎巴結(jié)、對(duì)下麻木不仁的現(xiàn)象；改變某些政府機(jī)構(gòu)行政效能不高、服務(wù)態(tài)度差、利用管理權(quán)力提升單位福利的問(wèn)題。在環(huán)保、計(jì)生、城建、市容等工作領(lǐng)域，因地方政府官僚主義、形式主義和能力低下造成的問(wèn)題相對(duì)突出，必須在政策調(diào)整和發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)干部作風(fēng)建設(shè)。要繼續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府工作人員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升行政效能；要改變公務(wù)員只進(jìn)不出的現(xiàn)狀，將領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員的鐵飯碗變成瓷飯碗，將不具備公職素養(yǎng)的人淘汰出政府機(jī)關(guān)。要給群眾反映差的部門(mén)和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)行人員敲響警鐘，特別是在城管、環(huán)保、拆遷、立項(xiàng)、司法等敏感問(wèn)題上。要加強(qiáng)群眾監(jiān)督和行政監(jiān)督力量、要規(guī)范操作實(shí)施辦法，不能在關(guān)系社會(huì)民生，在大家都看得見(jiàn)盯得緊的地方辦不成事、辦不好事、失了民心。

第三類矛盾的發(fā)生是必須杜絕的，上世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)提出“重塑政府”的要求，認(rèn)為政府不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，某些政府機(jī)構(gòu)為自身的“生存”和“福利”鉆營(yíng)，某些基層政府采用非法手段“執(zhí)法”，結(jié)果導(dǎo)致在群眾眼中公信力喪失、合法性降低?，F(xiàn)實(shí)情況表明，當(dāng)前社會(huì)第三類官民矛盾最為突出，許多矛盾是群體性事件爆發(fā)的燃燒材料和助燃劑，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控和化解。應(yīng)對(duì)這類矛盾，首先要發(fā)展制衡和監(jiān)督的力量，如要改變個(gè)別地方人大代表富翁化與官員化的狀況、一些地方司法與行政監(jiān)督在權(quán)力面前失語(yǔ)的現(xiàn)象、一些地方民間監(jiān)督力量失勢(shì)的問(wèn)題。當(dāng)前基層權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮作用不明顯是一大問(wèn)題。于建嶸（2010）建議縣級(jí)人民代表專職化是一條可以嘗試的道路，必須讓縣區(qū)級(jí)政府及其主官的權(quán)力受到有效制衡與監(jiān)督①。2013年中央首提推進(jìn)“國(guó)家治理體系”建設(shè)，便是希望協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，理順政府機(jī)關(guān)之間、央地政府之間、政府與公民之間的權(quán)力配置與權(quán)力使用關(guān)系。要推動(dòng)這項(xiàng)工作，首當(dāng)其沖必須創(chuàng)新社會(huì)管理模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多元化，對(duì)于官民矛盾突出的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)大膽引入社會(huì)力量參與監(jiān)督和管理。

建議以發(fā)展地方政府公信體系為核心重塑政府行為。我們一直提倡建設(shè)社會(huì)信用體系，卻忽視了政府誠(chéng)信的巨大作用。著手重建社會(huì)信任，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政府主動(dòng)建成公信體系，內(nèi)容要包括公權(quán)力使用、公共資源使用、公務(wù)員履職、政府信息公開(kāi)，以及領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人及其主要親屬財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等各方面。建議抓好依法執(zhí)政理念的貫徹，落實(shí)“小政府、大社會(huì)”，以及政府作為掌舵人、守夜人的思想，讓政府切實(shí)退出一些涉嫌利用支配公共資源的地位，越位用權(quán)、與民爭(zhēng)利、利用親屬謀利的活動(dòng)。

所有的官民矛盾都不是死結(jié)，有句話叫做“魔鬼藏在細(xì)節(jié)里”，無(wú)論是政府還是學(xué)術(shù)界，都應(yīng)當(dāng)敞開(kāi)心胸，嚴(yán)肅地對(duì)待各類群體性事件中隱藏的官民矛盾，深入探索并實(shí)踐有效化解官民矛盾的舉措。要認(rèn)識(shí)到中國(guó)公民社會(huì)正在壯大，群眾會(huì)主動(dòng)抗?fàn)幒途S護(hù)自身權(quán)利，形成各類焦點(diǎn)問(wèn)題在所難免。必須加大官民矛盾化解力度，重點(diǎn)處置可能引致群體性事件的焦點(diǎn)問(wèn)題和歷史問(wèn)題，消除群體性事件發(fā)生的燃料材料或助燃劑。無(wú)論是應(yīng)對(duì)哪一類官民矛盾，關(guān)鍵都在于促進(jìn)干部和群眾之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，重建信任機(jī)制消除官民之間的隔閡，破除個(gè)別特殊利益集團(tuán)對(duì)公共資源的不當(dāng)消耗和損害，推進(jìn)社會(huì)共同富裕。

中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目《重大工程項(xiàng)目群體性事件風(fēng)險(xiǎn)防范與化解機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號(hào)：2013M530429）。

** 肖群鷹，管理學(xué)博士，武警工程大學(xué)軍事基礎(chǔ)教育學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士后（在站）。主要研究領(lǐng)域：危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)分析。