田源

（中國政法大學 “2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100008）

鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的化解原則與消弭機制

田源

（中國政法大學 “2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100008）

當前鄉(xiāng)土社會的矛盾糾紛，既有村民與村民之間的糾紛，又有村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤以“官民”糾紛為甚。本文選取S省H縣法院2010-2015年涉農(nóng)行政案件為研究樣本，嘗試分析鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)及其類型特征，同時結(jié)合對鄉(xiāng)土社會生活與司法環(huán)境的現(xiàn)實考量，嘗試在法律機制、工作機制、行政訴訟機制等方面尋求化解鄉(xiāng)村社會“官民”糾紛的最佳途徑。

鄉(xiāng)土社會；矛盾糾紛；化解原則；消弭機制

隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型所引發(fā)的體制機制變革，對鄉(xiāng)土社會舊有的生產(chǎn)秩序和生活習慣造成嚴重沖擊?！俺青l(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度差，城鄉(xiāng)分治制度定勢，鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)低等因素，決定了中國城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)將是一個緩慢和長遠的過程?！保?］城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實差異，促使日漸多元的思想碰撞和價值博弈不斷加劇，成為鄉(xiāng)土社會矛盾沖突的重要誘因。［2］現(xiàn)階段，鄉(xiāng)土社會的矛盾是在根本利益一致的前提下的矛盾，在性質(zhì)上是人民內(nèi)部矛盾，是公權(quán)與私權(quán)的矛盾，是鄉(xiāng)（公）民與鄉(xiāng)（公）民社會之間的矛盾，不是對抗性的矛盾。［3］基于行政法的分析視角，鄉(xiāng)土社會的矛盾糾紛可以分為兩類：一類是村民與村民之間的矛盾糾紛。另一類是村民與基層行政組織之間的矛盾糾紛，尤其是后者的危害性更大。倘若任由其肆意滋長，不僅會嚴重削弱基層行政組織的公信力，更將危及鄉(xiāng)土社會的長治久安。基于此，本文選取S省H縣法院2010-2015年涉農(nóng)行政案件審理情況為研究樣本，采取解剖麻雀式的實證研究手法，就鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛的化解原則與消弭機制提出淺見。

一、鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的生長樣態(tài)

H縣位于S省西南部，屬典型的欠發(fā)達地區(qū)縣。轄區(qū)面積1534平方公里，下轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭。2015年，H縣常住人口139.76萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口431.1余萬人，約占全縣人口的52.75%。

（一）涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)增長

2015年，H縣法院共審結(jié)各類案件5611件，其中涉農(nóng)案件結(jié)案數(shù)2308件，占全年結(jié)案案件總數(shù)的41.13%。較于2010年全年結(jié)案量1311件，上升了76.05%，年均增長率達15.21%。2308件涉農(nóng)案件中，民商事案件數(shù)量為1941件，占比84.09%；涉農(nóng)行政案件數(shù)量121件，盡管僅占涉農(nóng)案件總數(shù)的5.24%。無論是數(shù)量抑或規(guī)模，涉農(nóng)行政案件都要顯著低于涉農(nóng)民商事案件。但涉農(nóng)行政案件在行政案件總量當中占比較高。2010-2015年間，H縣法院公審結(jié)涉農(nóng)行政案件472件，占行政案件總數(shù)的55.53%，占據(jù)了半壁江山。從增長態(tài)勢上看，2015年，涉農(nóng)行政案件則相較于2010年的47件，上升了157.44%，年均增長率31.49%，作為最顯著的增長點。H縣法院涉農(nóng)行政案件顯著的增長幅度和占比態(tài)勢，客觀上印證了“官民矛盾是鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛中的重要樣態(tài)之一?！保?］

（二）涉農(nóng)行政案件類型日益多元

近年來，H縣法院涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)遞增的同時，案件類型也日漸復(fù)雜多元。2010—2015年，H縣法院共審結(jié)涉農(nóng)行政案件472件。案件的審理類型方面，涉土地征收的 107件，涉房屋拆遷的121件，涉土地登記的74件，涉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的63件，涉村委會財務(wù)管理的案件73件，其他類型案件34件。其中，與農(nóng)村土地相關(guān)的涉農(nóng)行政案件365件，占案件總數(shù)的77.33%。2015年，H縣法院審結(jié)的121件涉農(nóng)行政案件中，與農(nóng)村土地相關(guān)的行政案件達91件之多，占案件總數(shù)的75.2%，超過了三分之二。

（三）基層行政組織敗訴率不斷升高

2010—2015年，H縣法院審理的涉農(nóng)行政案件中，基層行政組織敗訴的案件數(shù)量和敗訴率均有明顯增長。2015年，該院審結(jié)的121件涉農(nóng)行政案件當中，行政機關(guān)敗訴47件，敗訴率為38.84%。敗訴案數(shù)量，約為2010年11件的3.27倍；敗訴率方面，也比當時的22.44%，上升了16.4個百分點?；鶎有姓M織敗訴的案件，多集中于房屋拆遷、土地征收等領(lǐng)域，相關(guān)案件牽涉面廣，政策性強，有的屬于歷史遺留問題，稍有不慎往往容易引發(fā)群體性事件。

（四）涉農(nóng)行政案件的負面影響日漸凸顯

2010—2015年，H縣法院涉農(nóng)行政案件數(shù)量持續(xù)遞增的同時，相應(yīng)的當事人和社會公眾的司法評價則持續(xù)走低，社會影響也日趨負面。2015年，H縣法院所審結(jié)的一審涉農(nóng)行政案件當中，原告方上訴53件，上訴率達43.8%，較于2010年上訴率的21.07%，上升了22.73個百分點。涉農(nóng)行政案件的申訴案件數(shù)量也在持續(xù)增多，2015年55件，較與2010年的20件，上升了1.75倍。同時，涉農(nóng)行政案件的信訪數(shù)量也在逐年遞增。2015年，H縣法院涉訴信訪案件47件，其中涉農(nóng)行政案件的信訪數(shù)量就達11件，占涉訴信訪案件總量的23.4%。甚至有部分信訪案件還演化成為群體性非正常訪，采取扯條幅、堵大門、喊喇叭等非正常手段干擾地方黨委、政府及法院的正常工作秩序，造成惡劣的社會影響。

二、鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的癥結(jié)所在

（一）基層行政組織的部分行政行為偏離法治軌道

當前，“鄉(xiāng)村行政治理主要是由基層行政和半行政機構(gòu)依據(jù)法律和國家政策而推行的行政管理、執(zhí)法和司法行為構(gòu)成的。村民自治委員會即村委會、村支部在管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)中發(fā)揮著主導性的作用，是在基層執(zhí)行國家政策的主要力量，”［5］其部分行政行為損害了民眾合法權(quán)益，偏離了正確法治軌道。

1.官本位思想作祟。當前，部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員的“官本位”意識濃重，思想上始終將基層民眾定位為被管理的角色，習慣于站在管理者的位置對民眾來發(fā)號施令。思想認識上的偏差，必然導致行政行為方式的異化變形，其實施效果自然大打折扣。

2.法治意識淡薄。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員甚至個別領(lǐng)導干部法律意識淡薄，做決策、搞落實，習慣于“拍腦袋”、“抄近路”，對行政行為可能引發(fā)的法律后果分析不足，對社會民眾的意見評價考慮不夠。某些行為偏離了法治軌道，甚至嚴重違反了法律的相關(guān)規(guī)定。譬如，在以發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟為目的土地資源開發(fā)整合過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)習慣于采取諸如強制拆遷、強行征用等“簡單粗暴”手段。上述決策、行為往往依據(jù)地方上的“土政策”，與《物權(quán)法》及部分政府行政規(guī)章相抵觸，自然也難以令民眾信服。

3.收入待遇偏低。盡管近年來國家對農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜和資金投入不斷加大，局部地區(qū)較于以往取得了較大改觀，但多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與城市行政人員之間，在職務(wù)晉升、福利待遇、工作條件、生活環(huán)境等諸多方面的“剪刀差”仍未消除。加之，“上頭千條線，底下一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在矛盾糾紛化解的第一線，任務(wù)艱巨、頭緒繁雜，心態(tài)易于失衡，工作態(tài)度隨之變得消極，外在表現(xiàn)為工作方式方法的簡單粗暴，或是服務(wù)態(tài)度的蠻橫無理，也易引起群眾對基層政府工作的不滿，滋生對抗情緒，加劇了鄉(xiāng)土社會干群關(guān)系的緊張程度。較為直觀的表現(xiàn)，我國對農(nóng)村土地管理存在制度上的缺漏，鄉(xiāng)土社會依靠集體的鄉(xiāng)俗禮制將土地納入村民的個人支配之下，反映在法律上卻沒有頒布明確的土地經(jīng)營權(quán)憑證。在國家對農(nóng)民土地進行征收征用時，缺乏明確的法律依據(jù)。一旦補償或者賠償標準不能使村民滿意，且沒有合理解釋的情況下，勢必會引起村民對基層組織的不滿和抗議。

（二）鄉(xiāng)土社會民眾對公權(quán)力兼具信賴與懷疑心理

幾千年來，傳統(tǒng)文化思想的傳承，使得公權(quán)力始終為鄉(xiāng)土社會民眾所信賴。隨著現(xiàn)代司法文明的傳播和法治精神的洗禮，這一認識也在潛移默化中悄然轉(zhuǎn)變。

1.鄉(xiāng)土社會民眾“被管理”的傳統(tǒng)觀念仍根深蒂固。一旦村民之間出現(xiàn)矛盾糾紛，村民訴諸政府，寄希望于政府解決一切的依賴心理仍十分嚴重。當面對“官民”之間矛盾時，鄉(xiāng)土社會民眾通過行政訴訟的渠道表達合理需求，也是在內(nèi)心深處將法院和政府等同起來，是最簡單的“家長管理子女”意識在法律上的體現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)土社會民眾對個別基層行政組織行為的正當性產(chǎn)生懷疑。鄉(xiāng)土社會民眾寄希望于通過行政法律維護自身權(quán)益，卻也存在一定的誤解甚至懷疑。行政訴訟原、被告主體事實上的不對稱性，加之“民不與官斗”傳統(tǒng)思想的根深蒂固，導致“官”與“民”的“對簿公堂”，帶給民眾的首先是一種天然的不安全感。一旦政府決定或法院的裁決與心理預(yù)期產(chǎn)生較大差距，這種理想與現(xiàn)實之間的落差往往會迸發(fā)出來，體現(xiàn)為對地方政府、法院的不滿和怨言，甚至對公權(quán)力的公正性產(chǎn)生懷疑。

3.鄉(xiāng)土社會民眾容易由“服從”走向“對抗”。實踐中，相當比例的鄉(xiāng)土社會民眾依然秉持傳統(tǒng)的“包公情結(jié)”、“青天愿景”，面對矛盾糾紛，尤其是“官民”之間的矛盾，往往寄希望于法院來“明察秋毫”。而一旦裁判結(jié)果不利于己方，或與預(yù)期結(jié)果差距較大，容易由信賴轉(zhuǎn)為懷疑，進而由對公權(quán)力的服從走向?qū)埂?/p>

（三）維權(quán)意識覺醒與法律知識匱乏之間存有落差

1.鄉(xiāng)土社會民眾的維權(quán)意識日漸覺醒。相比于城鎮(zhèn)社會，鄉(xiāng)土社會雖然生活節(jié)奏較慢，但也在發(fā)生著潛移默化的變革。全面推進依法治國進程的穩(wěn)步推進，加速了司法文明理念在鄉(xiāng)土社會傳播的速度和廣度，傳統(tǒng)的“恥訟”、“惡訟”的觀念日漸淡薄，法治信仰和維權(quán)意識開始在越來越多的鄉(xiāng)土社會民眾心中植根生芽。當村民的合法權(quán)益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)為代表的公權(quán)力利益發(fā)生沖突時，越來越多的村民一改以往的退縮忍讓，開始大膽嘗試并逐漸“習慣”將糾紛訴諸法律，借助訴訟的手段來維護自身權(quán)益。涉農(nóng)行政訴訟日益增多，其實就是一種公民權(quán)利意識的勃發(fā)，是一種社會進步的表現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)土社會民眾的法律素養(yǎng)相對薄弱。毋庸置疑，越來越多的村民對法律從陌生到熟悉，從排斥到渴求，法律意識和維權(quán)意識得到逐步強化，法律知識和訴訟能力也逐步提升。但仍有相當比例的鄉(xiāng)土社會民眾的整體法律知識相對匱乏，訴訟能力相對偏低，對法條規(guī)定和條文精神“只知其一不知其二”或“知其然卻不知其所以然”較為普遍。更有部分民眾對法律法規(guī)、司法解釋中的只言片語做割裂化解讀，以斷章取義的形式來主張權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.部分鄉(xiāng)土社會民眾維權(quán)方式適用不當。當前，鄉(xiāng)土社會仍然是一個“熟人社會”，村民與村民之間的聯(lián)系基于共同的鄉(xiāng)土利益，在相互熟識的聯(lián)系紐帶催化作用之下，村民個體與政府的矛盾極容易引發(fā)相關(guān)地域內(nèi)其他村民的價值共鳴，一旦若釋法答疑工作有失偏頗，或是糾紛化解工作有失公允，會轉(zhuǎn)化為村民群體與基層組織的矛盾，甚至由個體矛盾轉(zhuǎn)化為群體性沖突。更有部分村民難以把握合理、合法的界限，采取非常規(guī)的訴求方式，諸如非正常上訪等。這樣，就容易造成群眾與基層組織之間的對抗，不利于問題的解決，也造成鄉(xiāng)土社會生活的混亂和政府工作思路和秩序的紊亂。

（四）鄉(xiāng)土民眾司法需求與司法機關(guān)解決能力之間的矛盾

1.民眾的司法需求日益高漲。經(jīng)歷了現(xiàn)代司法文明洗禮后的鄉(xiāng)土社會民眾習慣于采取訴訟手段維權(quán)，諸如宗族長老決斷是非、鄉(xiāng)村干部主持調(diào)解、鄉(xiāng)鄰親友居中調(diào)和等傳統(tǒng)糾紛化解模式，大多被束之高閣。尤其在面對“官民”糾紛時，鄉(xiāng)土社會民眾往往會選擇作為中立第三方的法院來化解矛盾，導致涉農(nóng)行政訴訟案件數(shù)量逐年遞增。

2.司法機關(guān)審理涉農(nóng)行政案件受干預(yù)較多。受司法的地方化影響，各級人民法院的人、財、物大權(quán)均歸屬地方，使得地方行政組織可以借此對司法機關(guān)施以有形或無形的影響。尤其是某些涉農(nóng)行政案件一旦關(guān)乎“地方經(jīng)濟社會發(fā)展”，部分司法機關(guān)往往會優(yōu)先從“大局”出發(fā)。

3.司法機關(guān)化解涉農(nóng)行政訴訟的能力相對有限?！胺膳c政策的交錯、法律自身粗疏、矛盾、滯后、不同區(qū)域和政策變化導致的同質(zhì)性和區(qū)域差異性，以及人為因素等造成的不利影響”［6］等諸多因素，使涉農(nóng)行政案件兼具特殊性、復(fù)雜性，尤其是部分牽扯到政策、歷史等層面的案件，超出了司法機關(guān)的職能范疇。加之涉農(nóng)行政案件較為敏感，如處理不當，演化為群體性事件的可能性較大。實踐中，“部分審判機關(guān)、審判人員為了緩解辦理涉農(nóng)案件可能帶來的涉訴信訪壓力，甚至選擇不立案、拖延立案等方式，希望以此消減農(nóng)民行政訴訟的積極性，繼而將爭議排解在審判機關(guān)之外?！保?］

三、鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的化解原則

（一）鄉(xiāng)土社會的原則

鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的化解，理應(yīng)建立在對我國鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)實環(huán)境與司法土壤清醒認知的基礎(chǔ)之上。當前的鄉(xiāng)土社會特征可分為以下方面：

第一，“生產(chǎn)方式的中心仍是土地，土地是最重要的生產(chǎn)要素和財富的載體?！保?］土地是鄉(xiāng)土社會存在的根基，土地的利益是鄉(xiāng)土社會村民最基本的利益，一切經(jīng)濟活動和行政行為最終都要圍繞土地展開，矛盾由土地而生，解決糾紛自然要尊重農(nóng)民對土地的特殊深厚感情。

第二，鄉(xiāng)土社會基本上仍是“熟人社會”，但在社會經(jīng)濟發(fā)展的推動和思想意識的沖擊下，原有的熟人聯(lián)系紐帶有所松解，這明顯表現(xiàn)在對自身利益的爭取方面較以前更積極主動。在鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的化解過程中，對此應(yīng)予以充分理解和尊重。

第三，鄉(xiāng)土社會習慣與法理之間的現(xiàn)實差異?，F(xiàn)行立法與民間習慣尤其是部分邊遠地區(qū)的習俗之間存有一定差異，民眾的習慣認知和法律條文規(guī)定之間同樣存在落差。因此，化解鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的過程中，固然要堅持法律規(guī)定，但這并不等于置風俗習慣于不顧，而應(yīng)該充分尊重鄉(xiāng)土社會民眾的習俗與感受?！斑\用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，”［9］才能大大提高矛盾化解的效率和速度，進而有效減少法理和人情的沖突。

（二）協(xié)同合作的原則

鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛，尤其是“官民”糾紛的化解，僅僅依賴某個機關(guān)或組織的力量難以實現(xiàn)，應(yīng)當由各方力量協(xié)同合作。

第一，應(yīng)密切基層行政組織之間的協(xié)同合作。當前，我國現(xiàn)行的行政管理體制將行政權(quán)力分割于不同的政府管理部門。［10］這一做法，在實現(xiàn)專業(yè)化、精細化、職業(yè)化等優(yōu)勢的同時，也誘發(fā)了各職能部門在處理具體問題時的“多龍治水”、“各自為政”現(xiàn)象，直接或間接地損害了鄉(xiāng)土社會民眾的切身利益，成為諸多鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛的觸發(fā)點。各基層行政組織應(yīng)注重部門之間的合作理念，從組織上和工作理念上保持統(tǒng)一性，排除相互在政策和利益上爭奪或者推諉的情境空間，促使政府各部門在化解鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛上團結(jié)協(xié)作，保證村民得到銜接、無空隙的行政便民服務(wù)。

第二，密切基層行政組織與鄉(xiāng)土社會民眾之間的協(xié)作。大量的涉農(nóng)行政糾紛，很大程度上緣于基層行政組織的工作理念偏差?，F(xiàn)代行政管理發(fā)展的趨向是建立國家與公民的合作無間關(guān)系，行政機關(guān)應(yīng)致力于改變傳統(tǒng)的“家長式”管理模式，盡可能減少采取命令、勒令等強制性手段，更多地通過理性商談、公眾參與等方式與鄉(xiāng)土社會民眾溝通交流。同時，鄉(xiāng)土社會民眾也應(yīng)強化自身的社會責任，勇于參與到基層社會的公共事務(wù)管理當中去，與基層行政組織一柄分擔行政行為的具體任務(wù)、責任和風險。

（三）公眾參與的原則

當前，“鄉(xiāng)村社會已經(jīng)不再是處于‘天高皇帝遠’的狀態(tài)，代表國家的、法律的力量就在身邊?？梢姷默F(xiàn)實就是鄉(xiāng)村基層黨組織和村委會，它們已經(jīng)不是禮俗權(quán)威，而是由國家基層政權(quán)建設(shè)而建立起的、根據(jù)法理（《村民委員會組織法》）而形成的新型鄉(xiāng)村權(quán)威?！保?1］

1.基層行政組織應(yīng)當主動吸收公眾參與行政決策和矛盾化解。以村委會為代表的基層行政組織，與鄉(xiāng)土社會民眾之間的距離最近，聯(lián)系最為密切，影響最直接。其行政行為的得當與否，直接關(guān)乎鄉(xiāng)土社會民眾的切實利益和局部地區(qū)的和諧穩(wěn)定。“行政機關(guān)必須改變傳統(tǒng)的單方管制觀念，而允許相對人能夠參與行政任務(wù)的執(zhí)行或相互合作?！保?2］適時吸納公眾參與行政決策，既可以增進民眾對行政行為的理解和認同，避免矛盾的產(chǎn)生；又可以善用民智，吸納多方力量共同化解矛盾糾紛。

2.鄉(xiāng)土社會民眾應(yīng)當積極參與矛盾化解。鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛的產(chǎn)生，源于多方面的因素，其化解自然不可能一蹴而就，更不可能僅憑任何一方的力量消弭于無形。公眾的充分參與，是鄉(xiāng)土社會矛盾化解不可或缺的重要力量。同時，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗?；鶎庸姷膮⑴c，更是實現(xiàn)對基層行政組織行為監(jiān)督、制約，從制度上防范權(quán)力尋租、暗箱操作等腐敗現(xiàn)行滋生的必由之路。

（四）訴訟調(diào)解的原則

誠然，行政訴訟是鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛化解的終極手段，但訴訟特有的嚴肅性、破壞性以及后果的不可逆性，往往會激化雙方的矛盾，甚至會撕裂鄉(xiāng)土社會固有的關(guān)系、秩序。相比而言，調(diào)解這一被譽為“東方經(jīng)驗”糾紛化解模式更具優(yōu)勢。

第一，在鄉(xiāng)土社會中，“因土地征收、房屋拆遷問題引發(fā)的行政爭議，涉及多元的利益主體，多重的法律關(guān)系，錯綜復(fù)雜的矛盾糾紛?！保?3］單純依賴訴訟手段，則往往官了民不了，案結(jié)事不了。調(diào)解具有得天獨厚的條件，相互熟識的社會環(huán)境、對公權(quán)力的共同依賴、法院調(diào)解模式的日趨成熟等因素，都決定了以調(diào)解方式來化解“官民”糾紛的合理性和可行性。

第二，修訂后的《行政訴訟法》第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但該條同時規(guī)定，“行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”，為部分類型的行政訴訟案件適用調(diào)解預(yù)留了空間。司法實踐中，大量的行政訴訟案件被采取“和解”或者“撤訴”等變相調(diào)解的方式結(jié)案。

第三，將調(diào)解排除出行政訴訟的解決方式，造成了實際司法需要與法律支撐之間的相互脫節(jié)，嚴重阻礙了鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛的化解。司法部門作為一種補充社會資源、承擔公共責任、加強聯(lián)動治理、確保社會穩(wěn)定的“安撫性司法”，是化解鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛的后備力量。有必要將調(diào)解納入行政訴訟的多元化糾紛解決體系，并將其作為當前和今后一個時期我國司法改革的重要方向。

四、鄉(xiāng)土社會“官民”糾紛的消弭機制

（一）源頭治理，強化思想機制建設(shè)

1.培塑基層行政人員的服務(wù)意識。一切權(quán)力來自人民，是馬克思主義權(quán)力觀的基本觀點，也是廣大基層組織行政人員應(yīng)當遵循的權(quán)利觀念。應(yīng)結(jié)合當前在全黨范圍廣泛開展的“兩學一做”活動，引導廣大基層行政人員對照黨章規(guī)定和中央指示精神，查找思想差距和工作不足，牢固樹立國家權(quán)力來源于人民，一切國家權(quán)力來源于人民授權(quán)的觀念。引導廣大基層行政人員，切實摒棄“官本位”思想，樹立“民本位”意識，實現(xiàn)從“管理者”向“服務(wù)員”的思想轉(zhuǎn)變，在行政決策和矛盾化解時，充分傾聽鄉(xiāng)土群眾的呼聲，廣泛征求他們的意見，取得群眾的理解認同和信任參與。

2.強化基層行政人員的法治意識。在全面推進依法治國，建設(shè)法治中國的大背景下，基層行政人員的法治思想建設(shè)的重要性和緊迫性日益凸顯。實踐中，部分基層行政組織的行政行為對于法律規(guī)定和執(zhí)法程序缺乏尊重，引起群眾對執(zhí)法程序的不滿，程序上的瑕疵進而會影響實體執(zhí)法行為的效果。為此，第一，要加強對基層行政組織工作人員特別是基層領(lǐng)導干部的法治思想培育，導其牢固樹立憲法法律權(quán)威至上的思想觀念，正確認識和處理“法治”和“人治”的關(guān)系，依法行使手中的行政權(quán)力。第二，將法治工作成效納入干部政績考核體系，著力鍛造一支在法治軌道上行權(quán)用權(quán)的高素質(zhì)干部隊伍。

3.引導民眾樹立科學的維權(quán)意識。第一，要做好對鄉(xiāng)土社會民眾的普法宣教，既要使人民群眾知法懂法，更要增強其自覺運用法律武器保護自己合法權(quán)益的意識和能力，糾正基層行政組織的亂作為和不作為現(xiàn)象。第二，針對部分鄉(xiāng)土社會民眾維權(quán)意識過分高漲而濫用訴權(quán)，或因理解認識偏差不當提起訴訟的現(xiàn)象，建議引導鄉(xiāng)土社會民眾樹立正確的維權(quán)意識和訴訟價值觀。

（二）立法保障，填補法律機制的缺漏

1.強化對基層行政行為的法治監(jiān)管。預(yù)防化解基層社會矛盾的根本出路在于規(guī)范公權(quán)力行使。［14］當前涉農(nóng)行政案件持續(xù)遞增，重要原因在于公權(quán)力的行使缺乏有效約束?，F(xiàn)行法律法規(guī)對基層行政組織的行政行為疏于規(guī)定，相關(guān)條文過于粗疏，在周延性和嚴密性等方面均有所欠缺。建議進一步細化相關(guān)條文，提升相關(guān)立法的可操作性。同時，要在立法層面上，加大對行政機關(guān)亂作為、不作為現(xiàn)象的懲處力度，加大對相關(guān)責任人的責任追究，確保將基層行政行為納入法治的管控體系。恰如羅爾斯所言：“所謂正義，就是各盡所能、各得其所，增強對違法履職的查辦、懲處力度，可以保證行政部門各盡所能，各種利益關(guān)系各得其所，這也就保證了行政部門之間制衡機制的運行?！保?5］

2.充分尊重鄉(xiāng)土社會的風俗習慣。與法律相比，民間習俗更加注重和追求的是道德與人倫的社會秩序。［16］由于立法滯后性和立法人員認識的局限性而對社會生活某一方面的遺漏，制定法就不可能像風俗習慣那樣滲透到生活的每一個細節(jié)之中。［17］這就要求在立法的過程中，充分尊重和吸納鄉(xiāng)土社會的風俗習慣，不斷拉近法理與人情、立法與習俗之間的距離。在相關(guān)立法出臺之前，最高人民法院可通過及時出臺司法解釋、公布指導性案例，對民俗習慣的適用予以指導。對于帶有特殊性或地域性的風俗習慣，建議由地方性立法對其在特定地域內(nèi)的適用加以確認。

3.將調(diào)解納入行政糾紛解決法律機制。實踐證明，適用調(diào)解機制解決涉農(nóng)行政案件，其適用效果往往優(yōu)于訴訟手段，能夠最大限度地減少爭議雙方的對抗，節(jié)約訴訟成本和法律資源，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。加之行政訴訟，除了具有對行政機關(guān)違法行政的監(jiān)督功能和對行政相對人的救濟功能外，其基本功能應(yīng)是解決爭議。［18］對于這一在司法實踐中發(fā)揮巨大功效的糾紛化解機制，與其讓其繼續(xù)背負“違法”的罵名，不如從立法上讓調(diào)解制度由“幕后”走到“前臺”，以紓解理論與實踐之間的脫節(jié)。

第一，建議合理限定調(diào)解的適用范圍。應(yīng)在立法中明確調(diào)解在行政訴訟中的適用范圍，避免調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官的自由裁量權(quán)。行政法學者姜明安提出了行政案件中調(diào)解適用的三個條件：“一是法律法規(guī)賦予了行政機關(guān)處理相應(yīng)事項的一定裁量空間，羈束行政行為的案件不適用調(diào)解或協(xié)調(diào)；二是當事人自愿，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能強制；三是要合法，法官不能超越法律法規(guī)的明確規(guī)定進行調(diào)解或協(xié)調(diào)，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能違反法律法規(guī)的基本原則和精神?！保?9］建議在相關(guān)立法中以資借鑒。

第二，調(diào)解協(xié)議具有終結(jié)訴訟的效力。鄉(xiāng)土社會的群眾往往對法律存在一定的戒備心理，對協(xié)議效力認識不夠，應(yīng)當給涉農(nóng)行政訴訟調(diào)解設(shè)置一個合理的緩沖期限，類似于判決中的上訴期限，以給群眾自愿、合法接受行政訴訟調(diào)解的心理緩釋空間，減少矛盾糾紛發(fā)生的可能性。

（三）多方聯(lián)合，強化協(xié)同機制建設(shè)

妥善化解涉農(nóng)行政糾紛應(yīng)當建立多元化糾紛解決協(xié)作機制，聯(lián)合人民法院、行政機關(guān)、調(diào)解組織等多方力量共同參與。唯有各方協(xié)同合作，共同運用法律思維和法治手段，才能將鄉(xiāng)土社會的矛盾糾紛消弭于無形。

1.基層行政組織的前期預(yù)防?；鶎有姓M織既是部分涉農(nóng)行政糾紛的觸發(fā)者，也是其他矛盾糾紛的化解員?；鶎有姓M織具有貼近鄉(xiāng)土、熟悉地方、了解民情的客觀特點，在處理涉農(nóng)行政糾紛方面具備得天獨厚的優(yōu)勢。第一，建議充分發(fā)揮基層行政組織的這一優(yōu)勢特點，密切與鄉(xiāng)土社會民眾之間的溝通聯(lián)系，強化“官民”糾紛的前期預(yù)防工作，盡可能將問題化解在初始階段，做到“發(fā)現(xiàn)得了、發(fā)現(xiàn)得早、處理得好”。第二，要求基層行政組織施行“陽光行政”，公開、透明地行使權(quán)力，將自身活動置于社會各界的監(jiān)督之下，增進各界尤其是鄉(xiāng)土社會民眾的理解信任。

2.基層調(diào)解組織的訴前化解。建議整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭、司法所、民政所等部門的人員力量，并面向社會招錄部分為人公道正派，具有一定威信、具有豐富調(diào)解工作經(jīng)驗、熟悉鄉(xiāng)土社會風俗習慣的人員，共同組成涉農(nóng)行政案件的訴前調(diào)解組織，設(shè)置覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的矛盾糾紛調(diào)解組織。該組織發(fā)揮貼近民眾，善于溝通的特點，做好訴調(diào)對接和矛盾糾紛的調(diào)處，將矛盾糾紛化解于進入訴訟程序之前。

3.人民法院的防范化解。第一，堅持送法下鄉(xiāng)。既注重培塑鄉(xiāng)土社會民眾的法律知識和維權(quán)意識，更要提升基層行政組織的法治觀念和程序意識。通過強化普法宣教，延伸司法服務(wù)職能，從源頭上預(yù)防涉農(nóng)行政糾紛的發(fā)生。第二，發(fā)揮定紛止爭功能，對已經(jīng)進入司法程序的涉農(nóng)行政案件，根據(jù)案件實際情況，在尊重當事人自主選擇的前提下，靈活選用訴訟或和解手段，依法化解矛盾糾紛，維護地區(qū)經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定。第三，注重事后防范。在審理涉農(nóng)行政訴訟案件時，發(fā)現(xiàn)基層行政組織超越職權(quán)、濫用職權(quán)、歪曲法律、不重程序，事實審查不清等行為，或在行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，應(yīng)向有關(guān)行政機關(guān)提出依法行政的司法建議，促使其后續(xù)的行政行為，既重程序又重實體，切實維護相對人的合法權(quán)益，減少不必要的訟爭。農(nóng)村地區(qū)調(diào)解法官模式研究［J］.福建行政學院學報，2014（02）.

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責任編輯：劉建文

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D631.43

A

1671-2994（2016）05-0138-06

2016-06-18

田源（1984-），男，山東單縣人，中國政法大學“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心（證據(jù)科學研究院）博士生；山東政法學院法律碩士生導師。研究方向：法學理論，訴訟法學，司法制度。

*本文系2015年山東法學會省自選調(diào)研課題《關(guān)于規(guī)范司法行為的調(diào)研》（SLS（2015）G2）的階段性成果。