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      三管齊下突破政府購買公共服務(wù)的瓶頸

      2014-02-10 08:00:25高小平
      中國機構(gòu)編制 2014年5期
      關(guān)鍵詞:公共服務(wù)政府服務(wù)

      文/高小平

      三管齊下突破政府購買公共服務(wù)的瓶頸

      文/高小平

      中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長

      新一屆國務(wù)院提出,要加快推進政府向社會力量購買公共服務(wù),解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題,形成公共服務(wù)發(fā)展新機制。凡適合市場主體、社會組織承擔的,都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會承擔。開辟購買公共服務(wù)之路,有助于實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變。第一,實現(xiàn)公共服務(wù)資源配置方式的轉(zhuǎn)變。從主體單一、大包大攬轉(zhuǎn)向多元主體、合理分擔,從條塊分割、各自為政轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧、分工精細。這種資源配置方式,可以降低管理成本,提高公共資源的使用效率。第二,加快政府職能轉(zhuǎn)變。通過政府購買公共服務(wù),將一部分政府職能向外轉(zhuǎn)移,開辟除行政審批制度之外的轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府的新路徑。第三,推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過增加公共服務(wù)性消費,拓寬刺激經(jīng)濟、啟動內(nèi)需的渠道,找到改善和加強政府宏觀調(diào)控、彌補市場失靈、防止政府失靈的新手段。第四,推動社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。通過推動社會組織發(fā)育和成長,加快形成政府服務(wù)社會組織、社會組織服務(wù)社會成員的治理格局,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

      目前,我國實施公共服務(wù)市場化、社會化、制度化改革仍處于起步階段,從認識到行動、從經(jīng)驗到理論、從政策到法規(guī)都存在著準備不足的問題,在機制、制度、資金、人才等方面也都有不少制約。盡管十二五規(guī)劃、十八大報告和十八屆三中全會《決定》中均提出了明確要求,國務(wù)院常務(wù)會議做出了決定,國務(wù)院辦公廳和財政部都印發(fā)了文件,但是要真正全面實施政府向社會力量購買公共服務(wù),還要做很多工作,才能突破瓶頸。我認為,當前需要“三管齊下”,促進政府購買公共服務(wù)快速健康發(fā)展。

      一是以市場化為導向,把政府購買公共服務(wù)與轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)更加緊密地結(jié)合起來。李克強總理一再強調(diào),轉(zhuǎn)變職能要“放”和“管”兩個輪子一起轉(zhuǎn)。政府購買公共服務(wù)體現(xiàn)了政府管理職能的改變和服務(wù)職能的增強,是“做減法”與“做加法”并舉。從簡政放權(quán)的角度看,政府購買公共服務(wù)要充分引入市場競爭機制,在運作方式、資金來源、服務(wù)提供主體等多方面走市場化路子,以便提供更多的公共產(chǎn)品、更個性化和多樣化的公共服務(wù),讓服務(wù)對象得到公共服務(wù)的享取權(quán)和主動權(quán),可以在要不要接受服務(wù)、接受什么服務(wù)、接受哪個供給者提供的服務(wù)之間進行選擇。而公共服務(wù)在市場化和被購買的過程中,可以擴大市場的份額和范圍,實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。2013年中國社科院法治藍皮書認為,八成政府采購價高于市場平均價。這說明政府采購存在著市場化不足的問題。隨著包括行政審批制度改革在內(nèi)的各項行政體制改革的深化,政府與市場的邊界將越來越清晰,政府購買公共服務(wù)的范圍將逐步擴大,這將帶動整個政府采購體系的發(fā)展和完善,反過來又形成對政府自身改革的“倒逼”機制,使行政體制改革獲得新的動力。

      二是以社會化為基礎(chǔ),把政府購買服務(wù)與社會治理體系創(chuàng)新結(jié)合起來。將一部分公共服務(wù)的提供主體由政府轉(zhuǎn)為民間后,政府和社會組織的關(guān)系由管理與被管理變?yōu)槠降鹊暮献骰锇?,雙方按照購買協(xié)議享有權(quán)利并履行義務(wù)。政府根據(jù)購買協(xié)議實施管理,尊重社會組織的專業(yè)理念和價值觀;社會組織根據(jù)協(xié)議提供服務(wù),接受政府的指導和監(jiān)管,提高遵紀守法的自覺性。公共服務(wù)的方式由政府直接提供轉(zhuǎn)為社會直接提供,社會內(nèi)在的活力就載體化了,社會治理格局就發(fā)生了深刻的變化,社會治理新機制就有可能產(chǎn)生。把政府購買服務(wù)當作做大做強社會組織的“杠桿”,把政府財政的錢作為“酵母”,讓服務(wù)者與服務(wù)對象之間以良好的互動關(guān)系進行發(fā)酵,推進社會自我服務(wù)機制的形成,產(chǎn)生更大的公共服務(wù)效益。重點是做到寓培育于購買之中,將公共財政的專項資金,主要用于建立公共服務(wù)人員的職業(yè)晉升機制,用于開展公共服務(wù)人才培訓,用于公共服務(wù)的督導和評估,提高公共服務(wù)隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化水平。要拓寬公共服務(wù)資金的來源渠道,由政府一家負擔轉(zhuǎn)為多渠道分擔,可以考慮讓企業(yè)和民間資金進入服務(wù)領(lǐng)域,完善福利彩票公益金等基金組織投入方式,允許社會組織在政府購買服務(wù)項目外設(shè)立一些自主收費項目,形成社會組織服務(wù)產(chǎn)品有差別、梯次性的結(jié)構(gòu),滿足不同人群的公共服務(wù)需求。經(jīng)費實現(xiàn)了多樣化,將改善目前經(jīng)費資金短缺的狀況。此外,政府要扶持和督促社會服務(wù)組織內(nèi)部管理,成立董事會或管理委員會,聘請社會知名人士、人大代表、政協(xié)委員參與管理,激勵社會精英從事公益活動,引導社會服務(wù)組織完善功能,嚴格自律,逐步成為合格主體。

      三是以制度化為保障,把政府購買公共服務(wù)與法治政府建設(shè)結(jié)合起來。以往政府在公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配領(lǐng)域存在著一定程度的人治,導致有的公共服務(wù)具有主觀隨意性,缺乏嚴格的制度和標準規(guī)定。政府購買公共服務(wù)方式的出現(xiàn),在政府與公共服務(wù)對象之間加入了市場和社會的要素,就使得資源的配置必須體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律。市場經(jīng)濟就是法治化的契約經(jīng)濟。當今社會需要公權(quán)力提供的公共服務(wù)種類日趨繁多,從限制公權(quán)力擴展、嚴格控制財政供養(yǎng)人員數(shù)量的角度,公權(quán)力服務(wù)提供模式的長遠趨勢也勢必向制度化發(fā)展。

      政府向市場和社會購買公共服務(wù)的法治意義還在于公共服務(wù)水平提升的制度化。市場經(jīng)濟體系中有買方市場和賣方市場,二者主要反映出因供需不均導致市場資源配置的不平衡狀態(tài)。公權(quán)力主體自行提供公共服務(wù),由于是權(quán)力主導型的供給模式,在服務(wù)質(zhì)量、態(tài)度以及后續(xù)保障方面就相當于賣方市場,群眾的需求處于不飽和狀態(tài),同時還會伴生性地出現(xiàn)監(jiān)管難等問題。如果是通過購買獲得的公共服務(wù),公權(quán)力主體就只處于監(jiān)管服務(wù)提供方式、質(zhì)量的超脫地位,政府的工作重心就可以放到制定標準、監(jiān)督評估上來,不僅可以因適度競爭以較低的財政成本向社會提供更好的公共服務(wù),還可以有效抑制機構(gòu)編制數(shù)量的增加需求,推進政府依法履行管理和服務(wù)職責的進程。

      以市場化為導向,以社會化為基礎(chǔ),以制度化為保障,就可以把“政府調(diào)控市場,市場引導企業(yè)”,發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟資源中的決定性作用這一經(jīng)濟治理邏輯,與“黨的領(lǐng)導,通過依法治國,實現(xiàn)人民當家作主”,發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用這一政治治理邏輯,“黨和政府培育、監(jiān)督、服務(wù)社會組織,社會組織管理社會成員”,發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用這一社會治理邏輯,這幾個治理邏輯統(tǒng)一起來,對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代將起到重要作用。

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