李 慧

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平從1978年的19.92%提高至2012年的52.57%。從全國(guó)行政區(qū)劃來(lái)看，地級(jí)市從1978年的98個(gè)增加到2012年的285個(gè)，建制鎮(zhèn)從1978年的2 176個(gè)發(fā)展為2012年的19 881個(gè)，城鎮(zhèn)人口則從1.70億劇增至7.10億。與此同時(shí)，城市建成區(qū)面積從1981年的7 483平方千米劇增到2012年的45 565.80平方千米，31年間增長(zhǎng)了5倍多。

毫無(wú)疑問(wèn)的是，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一樣，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)的兩大引擎，在這個(gè)過(guò)程中，土地扮演了至關(guān)重要的角色，而地方政府則是“造城”運(yùn)動(dòng)的“操盤手”。憑借強(qiáng)大的土地資源配置權(quán)，地方政府采取“二元”土地出讓策略，即通過(guò)低價(jià)協(xié)議出讓土地進(jìn)行招商引資，保障地區(qū)GDP的高增長(zhǎng);以“招拍掛”獲得巨額土地出讓收入和融資，造就了城市化的快速發(fā)展，最終形成獨(dú)特的土地財(cái)政模式。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，僅就土地出讓金收入而言，自2000年以來(lái)出現(xiàn)巨額增長(zhǎng)。1987年，作為我國(guó)改革開放前沿和窗口的深圳市，率先開始土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，當(dāng)年全國(guó)土地出讓收入僅為0.35億元。2002年以后，“招拍掛”出讓制度在全國(guó)基本確立，土地出讓收入在2003年躍升至5 421.31億元。隨著土地供應(yīng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及土地價(jià)格不斷上漲，全國(guó)土地出讓金收入規(guī)模不斷刷新紀(jì)錄，2007年突破萬(wàn)億元，達(dá)到12 216.72億元，2011年，全國(guó)土地出讓金收入增至32 126.08億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的61.14%，成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。

但是，受制于18億畝耕地紅線的約束以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，這種透支未來(lái)的土地財(cái)政收入?yún)s是不穩(wěn)定且不可持續(xù)的。而且，在土地財(cái)政的發(fā)展過(guò)程中，始終伴隨著耕地的不斷減少和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)，房?jī)r(jià)居高不下使得城市居民不堪重負(fù)，征地糾紛和暴力拆遷引發(fā)一系列嚴(yán)重的群體性事件以及政府官員的尋租腐敗頻發(fā)，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的安全隱患。同時(shí)，引起了許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如投資過(guò)熱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地方政府債務(wù)危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)等，引起上至中央決策層、下至尋常百姓的關(guān)注，也是媒體和學(xué)術(shù)界熱議的焦點(diǎn)。那么，經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響如此巨大的土地財(cái)政問(wèn)題是如何產(chǎn)生的?在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的迫切要求下，應(yīng)如何破解土地財(cái)政難題成為本文的研究目的。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于土地財(cái)政形成的原因，學(xué)者大都將其歸咎于制度缺陷，其中分稅制財(cái)政體制不合理被廣泛認(rèn)為是土地財(cái)政產(chǎn)生的首要原因。自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，中央政府上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)不相匹配，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付制度不健全，造成地方財(cái)政收不抵支的問(wèn)題日益嚴(yán)重，為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，增加可支配收入，地方政府自然會(huì)去尋求稅收之外的其他收入來(lái)源。在無(wú)權(quán)自主發(fā)行地方公債的情況下，憑借掌控的土地資源通過(guò)“低買高賣”獲取大量土地出讓收入的方式成為地方政府的首選。中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心指出，作為一個(gè)初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的地方政府為解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱而造成自身財(cái)政拮據(jù)問(wèn)題，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來(lái)籌集資金，對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴也就不難理解［1］。其他學(xué)者如黃小虎 (2007)、劉正山 (2007)、董再 平 (2008)、易 毅 (2009)、岳 桂 寧(2009)、陳志勇 (2010)、羅必良 (2010)、吳群 (2011)、安體富 (2011)和賈康 (2012)等也都支持此觀點(diǎn)。肖全章和郭歡通過(guò)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型對(duì)分稅制財(cái)政體制與土地財(cái)政之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為兩者之間存在著長(zhǎng)期的、相互反饋的作用機(jī)制［2］。

除了財(cái)政體制原因，學(xué)者們還普遍認(rèn)為現(xiàn)行土地制度和管理體制缺陷也是土地財(cái)政形成的重要原因。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元土地制度，即城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有，兩種土地所有制并存。劉守英和蔣省三指出，城市化和工業(yè)化的過(guò)程也就是原來(lái)的農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)建設(shè)用地的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的實(shí)質(zhì)就是土地價(jià)值的增值過(guò)程，地方政府在我國(guó)特殊的土地管理制度庇護(hù)下合法地成了新征農(nóng)地的所有者和土地級(jí)差收入的擁有者，而農(nóng)民則被完全排除在利益分享之外［3］。因此，我國(guó)地方政府之所以可以利用土地資源作為城市化進(jìn)程中的工具，主要是由現(xiàn)行土地制度造成的。董再平認(rèn)為，現(xiàn)有法律尚未對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和外延做出嚴(yán)格界定，導(dǎo)致集體土地非農(nóng)化過(guò)程中“公共利益”被泛化［4］。于是，地方政府同時(shí)享有征地決定權(quán)和補(bǔ)償決定權(quán)，在負(fù)責(zé)征地政策的制定時(shí)，又負(fù)責(zé)其執(zhí)行，發(fā)生征地糾紛時(shí)還充當(dāng)裁判者。在此情況下，對(duì)于集體土地征用，地方政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，而利益博弈的另一方——集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民卻處于弱勢(shì)地位。此外，土地出讓金收入完全留給地方以及農(nóng)民在土地收益中所占的份額非常低，都強(qiáng)化了地方政府?dāng)U大征地范圍的沖動(dòng)。張青和胡凱指出，二元土地管理制度和城市政府對(duì)級(jí)差地租的絕對(duì)壟斷是造成地方政府對(duì)土地出讓收入日益依賴的重要原因［5］。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，出于公共利益需要并依照法定程序做出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府可以將集體土地征為國(guó)有，由此可見(jiàn)，符合“公共利益”是政府征地的唯一合法條件，而當(dāng)前的法律法規(guī)中并沒(méi)有關(guān)于“公共利益”的明晰界定。

程瑤指出，政府績(jī)效考評(píng)和管理體系不完善，官員晉升機(jī)制及考核約束制度不健全，導(dǎo)致我國(guó)缺乏一個(gè)有效的責(zé)任機(jī)制使政府官員的權(quán)責(zé)利相一致。因此，行政管理體制中存在的激勵(lì)機(jī)制方向也就成為地方政府官員行動(dòng)的準(zhǔn)則和目標(biāo)，這也就是地方政府追逐土地財(cái)政的內(nèi)在動(dòng)因［6］。蔣震和邢軍認(rèn)為，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線下，中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核以GDP為中心已是不爭(zhēng)的事實(shí)，而地方政府在明確了自身目標(biāo)之后，便開始運(yùn)用其手中掌握的各種資源來(lái)完成目標(biāo)，因此，當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政績(jī)考核機(jī)制及其引發(fā)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)生土地財(cái)政的重要制度前提［7］。

此外，黃小虎指出，除了財(cái)政體制，土地財(cái)政的形成還與金融體制有關(guān)，地方政府通過(guò)抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據(jù)就是政府信用和土地抵押［8］。陳國(guó)富和卿志瓊則從法律視角探討土地財(cái)政的根源，認(rèn)為我國(guó)的土地財(cái)政是建立在農(nóng)民土地實(shí)體法失權(quán)和程序法失權(quán)基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼制度。他們認(rèn)為我國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間的平衡關(guān)系被打破，財(cái)產(chǎn)權(quán)失去了應(yīng)有的法律保護(hù)，征地權(quán)失去了來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)力的制約［9］。

通過(guò)對(duì)城市化率與土地財(cái)政收入間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究后，韓本毅得出結(jié)論，城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，土地出讓收入就增加1.1467億元。因此，土地財(cái)政與城市化進(jìn)程密切相關(guān)［10］。

可見(jiàn)，目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為土地財(cái)政的成因主要集中在財(cái)政體制、金融體制、土地制度、政績(jī)考核制度、法律制度以及城市化進(jìn)程的影響等幾個(gè)方面，其中最為廣大學(xué)者認(rèn)可的成因是財(cái)政體制和土地制度的缺陷。已有文獻(xiàn)對(duì)這一問(wèn)題的研究主要是“就成因談成因”，大多沒(méi)有考慮各個(gè)方面之間的有機(jī)聯(lián)系。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的缺陷給地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力，但并不會(huì)直接導(dǎo)致土地財(cái)政的產(chǎn)生。如果地方政府沒(méi)有強(qiáng)大的土地資源配置權(quán)，就不可能憑借土地生財(cái)。因此當(dāng)前土地所有權(quán)制度以及征地制度的缺陷為土地財(cái)政的形成創(chuàng)造了條件。同時(shí)，GDP增長(zhǎng)導(dǎo)向的政績(jī)考核制度則促使地方政府進(jìn)行激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，土地資源恰好成為其可以掌控的規(guī)模最大、收益最直接的公共資源。因此，土地財(cái)政發(fā)展模式是在當(dāng)前財(cái)政體制、土地制度以及GDP增長(zhǎng)導(dǎo)向的政績(jī)考核制度綜合作用下，地方政府追求自身利益最大化的一種理性選擇，反映的是地方政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定時(shí)期特定利益分配格局中一種必然的角色選擇。綜上所述，這三個(gè)制度成因缺一不可。

三、土地財(cái)政制度成因與經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)

1.指標(biāo)選取、數(shù)據(jù)來(lái)源與模型選擇

(1)指標(biāo)選取

對(duì)土地財(cái)政形成原因進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)所需變量由被解釋變量 (因變量)和解釋變量構(gòu)成。其中被解釋變量為土地財(cái)政。本文所選擇的是小口徑的土地財(cái)政，即僅指土地出讓金收入。根據(jù)前文對(duì)土地財(cái)政形成因素的分析，本文選取的4個(gè)解釋變量依次為:地方一般預(yù)算收支缺口、土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積、年末外商投資總額以及地區(qū)人均GDP，分別用Def、Land、In和PcGDP表示。

地方一般預(yù)算收支缺口 (Def)。地方財(cái)政收支缺口，表明現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制缺陷導(dǎo)致的地方財(cái)政收支不均衡的問(wèn)題，使得地方政府尋求稅收之外的財(cái)源，從而產(chǎn)生對(duì)土地財(cái)政的依賴。從理論上分析，財(cái)政缺口越小的地區(qū)，對(duì)土地財(cái)政依賴的程度越小，因此，地方一般預(yù)算收支缺口對(duì)土地財(cái)政具有正向影響。

土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積(Land)。該指標(biāo)可以在一定程度上反映現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度和補(bǔ)償制度的不完善。由于地方政府是所轄區(qū)域內(nèi)的土地資源的實(shí)際控制者，因此為了獲得巨額的土地出讓收入不斷擴(kuò)大土地征用面積，甚至不惜觸犯法律。近些年來(lái)，由于征地和拆遷引起的群體性事件不斷上升，土地違法腐敗案件頻頻發(fā)生，帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為，上述違法行為越多，表明地方政府征地和拆遷的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，相應(yīng)的土地財(cái)政收入規(guī)模越大。

年末外商投資總額 (In)以及地區(qū)人均GDP(PcGDP)。在GDP增長(zhǎng)導(dǎo)向政績(jī)考核制度下，為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)彰顯的目的，地方政府之間紛紛展開各種形式的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是對(duì)投資的爭(zhēng)奪，通過(guò)投資帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這其中自然包括土地財(cái)政收入的增加。因此，本文選用年末外商投資總額以及地區(qū)人均GDP反映地方競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)土地財(cái)政收入具有正向的影響。這兩個(gè)指標(biāo)越大說(shuō)明該地方吸引投資的能力越強(qiáng)，相應(yīng)的土地財(cái)政收入規(guī)模越大。

(2)數(shù)據(jù)來(lái)源

鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和連續(xù)性，本文選取2001—2010年全國(guó)內(nèi)地除西藏①因?yàn)槲鞑氐貐^(qū)的數(shù)據(jù)不完整，故此處不包括該地區(qū)。外的30個(gè)省(市、自治區(qū))10年的面板數(shù)據(jù)，考察樣本點(diǎn)共300個(gè)，原始數(shù)據(jù)來(lái)源于中宏數(shù)據(jù)庫(kù)、2001—2011年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、 《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)稅務(wù)年鑒》及《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。對(duì)各個(gè)變量進(jìn)行的描述性統(tǒng)計(jì)分析如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)分析 (N=300)

(3)模型選擇

本文首先建立包括全國(guó)內(nèi)地30個(gè)省 (市、自治區(qū))在內(nèi)的面板數(shù)據(jù)模型，然后再將30個(gè)省(市、自治區(qū))進(jìn)行分組，按東、中、西部地區(qū)分別建立三個(gè)面板數(shù)據(jù)模型，一般形式為:

xit中有K個(gè)解釋變量，不包括常數(shù)項(xiàng)。異質(zhì)性或個(gè)體影響由ziα表示，其中，zi包含一個(gè)常數(shù)項(xiàng)和一組體現(xiàn)橫截面?zhèn)€體影響但不隨時(shí)間變化的變量，所有這些變量都只體現(xiàn)橫截面?zhèn)€體特征，而不隨時(shí)間變化。根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果，本文采用固定效應(yīng)模型 (此處略去具體分析過(guò)程)，確定面板數(shù)據(jù)模型為:

其中，yit表示第i個(gè)省份第t年的土地財(cái)政收入，Defit、Landit、Init和 PcGDPit分別表示第 i個(gè)省份第t年的一般預(yù)算收支缺口、土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積、年末外商投資總額以及人均GDP，ui表示不可預(yù)測(cè)的地區(qū)效應(yīng)，υt表示不可觀測(cè)的時(shí)間效應(yīng)，εit表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。為了緩解異方差，對(duì)筆者選取的上述4個(gè)變量取對(duì)數(shù)。

2.模型估計(jì)結(jié)果分析

本文運(yùn)用Eviews軟件，采用廣義最小二乘法通過(guò)逐步回歸擬合，對(duì)包括全國(guó)內(nèi)地30個(gè)省(市、自治區(qū))在內(nèi)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)算后得到的結(jié)果如表2所示。從模型的回歸結(jié)果可以看出，ˉR2=0.9463，表明模型擬合度很高，筆者選取的變量大部分都通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，只有年末外商投資總額 (lnIn)沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。因此可以基本判斷，本文選取指標(biāo)大部分與土地財(cái)政關(guān)系顯著，模型設(shè)計(jì)相對(duì)合理，有效驗(yàn)證了前文對(duì)土地財(cái)政制度成因的分析。

表2 面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果 (N=300)

接下來(lái)，依據(jù)相同原理和方法，按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分方法，將30個(gè)省 (市、自治區(qū))分為東、中、西部三個(gè)區(qū)域，①東部為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，包括京津冀魯、遼、滬蘇浙和粵閩瓊等11個(gè)沿海省 (市);中部是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，包括黑吉、晉豫和湘鄂贛皖等8個(gè)省;西部是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，包括內(nèi)蒙古、陜甘寧、滇黔桂、川渝和新青等11個(gè)省 (市、自治區(qū))。分別對(duì)東部11個(gè)省份、中部8個(gè)省份和西部11個(gè)省份構(gòu)建固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型，模型估計(jì)結(jié)果如表3所示。

表3 分區(qū)域面板數(shù)據(jù)模型回歸結(jié)果

從表3可以看出，在分稅制財(cái)政體制方面，地方一般預(yù)算收支缺口 (Def)與土地財(cái)政規(guī)模正相關(guān)，說(shuō)明一般預(yù)算收支缺口越大，對(duì)應(yīng)的土地財(cái)政規(guī)模越大，這一點(diǎn)在中部地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。一般預(yù)算收支缺口對(duì)土地財(cái)政影響的彈性系數(shù)為3.6489，即一般預(yù)算收支缺口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，土地財(cái)政將增加3.6489個(gè)百分點(diǎn)。中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，沒(méi)有形成可以依靠的支柱產(chǎn)業(yè)，地方一般預(yù)算收支缺口較大，對(duì)土地財(cái)政的依賴較強(qiáng)。

在土地制度方面，土地違法案件查處情況中涉及的耕地面積 (Land)與土地財(cái)政規(guī)模正相關(guān)，說(shuō)明土地制度越不完善，地方政府越有擴(kuò)大征地面積從而獲得巨額土地出讓收入的沖動(dòng)。

在GDP增長(zhǎng)導(dǎo)向的政績(jī)考核制度方面，年末外商投資總額 (In)沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，這說(shuō)明地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)土地財(cái)政收入規(guī)模的影響程度不明顯。筆者認(rèn)為，這主要是因?yàn)榈胤秸趯?shí)行“二元”土地出讓策略時(shí)，為了在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)勝出，通過(guò)低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資，從而促進(jìn)地區(qū)GDP增長(zhǎng)，然后進(jìn)一步提高地價(jià)，這個(gè)過(guò)程比較漫長(zhǎng)，并且結(jié)果充滿不確定性。因?yàn)橹挥型顿Y企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)真正發(fā)展起來(lái)，才可以為當(dāng)?shù)卣腉DP和稅收收入的增長(zhǎng)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響，但這種效應(yīng)并非立竿見(jiàn)影。另外，還有一部分企業(yè)是因?yàn)槭艿侥稠?xiàng)特殊政策的吸引才選擇到當(dāng)?shù)剡M(jìn)行投資，難以真正促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而也無(wú)法帶動(dòng)土地財(cái)政收入大規(guī)模增長(zhǎng)，因此年末外商投資總額對(duì)土地財(cái)政收入規(guī)模的影響不顯著。

四、結(jié)論和建議

本文從財(cái)政制度、土地制度和政績(jī)考核制度三個(gè)方面出發(fā)，選取4個(gè)典型指標(biāo)通過(guò)面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型對(duì)我國(guó)土地財(cái)政形成的制度成因進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，可以證實(shí)分稅制財(cái)政體制所導(dǎo)致的地方政府財(cái)政收支不平衡是其熱衷于土地財(cái)政的制度誘因，土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收和補(bǔ)償制度的不完善為地方政府主導(dǎo)的土地財(cái)政打開方便之門，GDP增長(zhǎng)導(dǎo)向的政績(jī)考核制度則是地方政府熱衷于土地財(cái)政的內(nèi)在動(dòng)因。但是，在18億畝耕地紅線的硬約束下，土地財(cái)政收入是不可持續(xù)的，而且容易受到宏觀政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，具有不穩(wěn)定性，隱藏著較大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)現(xiàn)行“土地財(cái)政”發(fā)展模式進(jìn)行改革迫在眉睫。

首先，要繼續(xù)深化分稅制財(cái)政體制改革。進(jìn)一步明確政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，積極培育地方主體稅種——財(cái)產(chǎn)稅，調(diào)整中央—地方稅收分享框架以及建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，并適當(dāng)賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)債權(quán)，從而有效緩解地方政府的財(cái)政收支壓力。

其次，完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度和改革征地制度。明確農(nóng)村土地集體所有者主體并賦予其法律地位，將土地的其他權(quán)利整合為農(nóng)民所有，并允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)，徹底阻斷地方政府“以地生財(cái)”的途徑;嚴(yán)格界定征地范圍，實(shí)行完全補(bǔ)償以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，改進(jìn)征地程序使其更加公平、公正、透明，以此制約地方政府的征地沖動(dòng)。

最后，轉(zhuǎn)變政績(jī)考核機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，弱化GDP考核標(biāo)準(zhǔn)，建立全面、完善、科學(xué)的多指標(biāo)體系政績(jī)考核制度，引導(dǎo)地方政府真正執(zhí)政為民，從制度根源上切斷地方政府與土地的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，避免地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，加快實(shí)現(xiàn)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變、從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)主導(dǎo)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)變，使土地財(cái)政平穩(wěn)回歸到稅收財(cái)政的軌道上。

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(責(zé)任編輯:巴紅靜)