彭 健

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院/地方財(cái)政研究中心，遼寧 大連 116025)

財(cái)政體制作為確定政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本制度，是政府制定和實(shí)施財(cái)政政策的重要體制依托，并對(duì)政府職能的有效行使和政府運(yùn)作效率有著深刻影響。中華人民共和國自成立以來，伴隨著各個(gè)歷史階段政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，財(cái)政體制經(jīng)歷了多次改革，總體的改革取向是由集權(quán)逐步走向分權(quán)。在建國初的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，實(shí)施的是高度集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制。從第一個(gè)五年計(jì)劃開始，逐步過渡到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”財(cái)政體制。改革開放后，為調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，實(shí)行了多種形式的“分級(jí)包干”財(cái)政體制。從1994年1月1日起，中央對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革。從1994年運(yùn)行至今，分稅制財(cái)政體制顯現(xiàn)出良好的經(jīng)濟(jì)與政策效應(yīng)，基本適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，既有財(cái)政體制也顯現(xiàn)出一些深層次的問題，需要進(jìn)一步改革與完善。

一、1994年分稅制財(cái)政體制改革及之后的調(diào)整與規(guī)范

1994年分稅制改革通過以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)界定中央與地方的支出范圍，按稅種的歸屬劃分中央與地方的收入范圍，分設(shè)國稅與地稅機(jī)構(gòu)，建立中央對(duì)地方的稅收返還制度以及實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付制度等措施妥善處理原體制補(bǔ)助與上解事項(xiàng)，初步構(gòu)建起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分級(jí)財(cái)政體制。1994年以后，中央依據(jù)體制運(yùn)行狀況和宏觀調(diào)控的需要從調(diào)整中央與地方收入劃分格局、建立健全轉(zhuǎn)移支付制度以及規(guī)范省以下財(cái)政體制等方面對(duì)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了多次調(diào)整與規(guī)范。

1.1994年后中央與地方收入劃分的主要調(diào)整與變動(dòng)

(1)提高證券交易印花稅中央分享比例

證券交易印花稅的稅源來自全國各地，但僅在上海和深圳征收，并由上海和深圳分享50%的收入。隨著證券交易市場(chǎng)的迅速發(fā)展，證券交易印花稅有了大幅增長，其他地區(qū)對(duì)這種分享方式提出異議。為妥善處理不同地區(qū)間的財(cái)政分配關(guān)系，從1997年1月1日起，中央分享比例提高至80%，后又提高到88%;自2000年10月1日起，中央分享比例調(diào)整為91%，并分三年調(diào)整到97%［1］。

(2)實(shí)施所得稅收入分享改革

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，依照隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收入的弊端逐步凸顯:一是隨著投資主體的多元化，按隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，造成中央與地方之間經(jīng)常出現(xiàn)收入混庫的情況;二是各地區(qū)為追逐稅收利益，實(shí)施形式各異的地方保護(hù)措施，阻礙了企業(yè)兼并重組，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整;三是東部地區(qū)收入占比日益增多，中西部地區(qū)逐步減少，地區(qū)間財(cái)力差距越來越大［2］。針對(duì)上述問題，自2002年1月1日起，實(shí)施所得稅收入分享改革。除少數(shù)特殊行業(yè)、企業(yè)①少數(shù)特殊行業(yè)、企業(yè)具體包括:鐵路運(yùn)輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司以及海洋石油天然氣企業(yè)等。繳納的企業(yè)所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央和地方按比例分享。②實(shí)施所得稅收入分享改革后，中央財(cái)政收入增加，地方財(cái)政收入相應(yīng)減少。選擇在2002年出臺(tái)所得稅分享改革的一個(gè)重要原因是由于我國于2002年加入了WTO。加入WTO后，我國要逐步按照WTO的有關(guān)規(guī)則履行相應(yīng)的義務(wù)，享受應(yīng)有的權(quán)利，這個(gè)過程中必然會(huì)遇到一些意想不到的困難。對(duì)于中央政府而言，必須要保持足夠的宏觀調(diào)控能力，以保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡，因此，確保財(cái)政收入就成為一項(xiàng)非常必要而且迫切的任務(wù)。2002年的分享比例是中央政府和地方政府各50%，自2003年起，中央政府的分享比例提高到60%［1］。中央財(cái)政因此增加的收入全部用于對(duì)地方(主要是中西部地區(qū))的一般性轉(zhuǎn)移支付。

(3)建立中央和地方的出口退稅共同負(fù)擔(dān)機(jī)制

為應(yīng)對(duì)東南亞金融危機(jī)，1998年我國開始實(shí)行積極的財(cái)政政策，多次調(diào)高出口退稅率，中央出口退稅負(fù)擔(dān)不斷加重。在此背景下，中央決定自2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央與地方按75∶25的比例分別承擔(dān)。但因沿海出口退稅較多的省份，尤其是口岸城市反映出口退稅負(fù)擔(dān)過重，自2005年1月1日起，各地區(qū)出口貨物所退增值稅中，超基數(shù)部分的退稅額，地方分擔(dān)的比例由原來的25%降至7.5%。

(4)成品油稅費(fèi)改革

自2009年1月1日起，實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革。這項(xiàng)改革取消了地方政府的公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，以提高成品油消費(fèi)稅單位稅額、不再新設(shè)立燃油稅的方式，利用現(xiàn)有稅制、征收方式和征管手段，實(shí)現(xiàn)成品油稅費(fèi)改革［2］。成品油稅費(fèi)改革的實(shí)施，有助于規(guī)范政府收費(fèi)行為、促進(jìn)節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整、公平社會(huì)負(fù)擔(dān)、依法籌措交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金。

(5)其他中央與地方政府間收入劃分的調(diào)整

1997—2001年，將金融保險(xiǎn)業(yè)營業(yè)稅稅率由5%提高至8%，增加的收入歸中央財(cái)政;自2001年，為支持金融保險(xiǎn)業(yè)改革，將金融保險(xiǎn)業(yè)營業(yè)稅稅率每年下調(diào)一個(gè)百分點(diǎn)，由8%降至5%。2012年1月1日起，鐵道部門集中繳納的鐵路運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)稅(不含鐵路建設(shè)基金營業(yè)稅)由中央收入調(diào)整為地方收入，鐵道部門集中繳納的鐵路建設(shè)基金營業(yè)稅仍作為中央收入;自2001年起開征車輛購置稅，其收入全部歸中央政府;船舶噸位稅自2001年重新納入預(yù)算管理，收入全部歸中央政府。

經(jīng)過多次調(diào)整后，現(xiàn)行中央與地方的收入劃分情況如表1所示。

表1 現(xiàn)行中央與地方的收入劃分

2.1994年后中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善

(1)稅收返還制度的發(fā)展與規(guī)范

自2002年1月1日開始，在所得稅分享改革的同時(shí)，為照顧地方政府的既得利益，實(shí)施所得稅基數(shù)返還;2009年實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后，為了確保此項(xiàng)改革的平穩(wěn)實(shí)施，保障交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和建設(shè)等需要，中央財(cái)政對(duì)各地因取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)而減少的收入實(shí)施成品油稅費(fèi)改革稅收返還;2009年，簡(jiǎn)化中央與地方財(cái)政結(jié)算關(guān)系，將出口退稅超基數(shù)地方負(fù)擔(dān)部分專項(xiàng)上解等地方上解收入也納入稅收返還，將地方上解與中央對(duì)地方稅收返還做對(duì)沖處理，相應(yīng)取消地方上解中央收入科目。

(2)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立與健全

1994年分稅制改革以后，我國逐步建立了以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力缺口、縮小地區(qū)間財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助資金，以及中央出臺(tái)減收增支政策對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的補(bǔ)助。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用。1995年后，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐步擴(kuò)大，所占比重不斷上升。

2009年，中央將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付改為一般性轉(zhuǎn)移支付，并將補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定、原列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等支出以及原體制補(bǔ)助納入一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付資金按照客觀公正的原則，根據(jù)客觀因素，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的公式進(jìn)行分配，財(cái)政越困難的地區(qū)補(bǔ)助程度越高，具有明顯的均等化效果［3］。近年來，中央政府不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，有效緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，推動(dòng)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，促進(jìn)了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展與社會(huì)和諧。

(3)1994年后省以下財(cái)政體制的改革與規(guī)范

2000年前后，雖然我國財(cái)政收入持續(xù)增長，但不少地方，尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。一些基層政府公用經(jīng)費(fèi)不足，甚至到了難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的地步。為化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，財(cái)政部推進(jìn)了以下改革:

構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。2005年，中央財(cái)政安排150億元，建立“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”縣鄉(xiāng)財(cái)政困難激勵(lì)約束機(jī)制。①所謂“三獎(jiǎng)”，一是指對(duì)財(cái)政困難縣政府增加稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì);二是對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì);三是對(duì)產(chǎn)糧大縣給予獎(jiǎng)勵(lì)?！耙谎a(bǔ)”是對(duì)以前緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助。此項(xiàng)政策的實(shí)施調(diào)動(dòng)了省市財(cái)政向基層加大轉(zhuǎn)移支付力度的積極性，對(duì)提高基層公共服務(wù)能力，保障基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。2010年9月，為進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)力薄弱地區(qū)基層財(cái)政保障能力，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》(財(cái)預(yù)〔2010〕443號(hào))，全面部署建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。這一機(jī)制以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，按照“明確責(zé)任、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的基本原則，由中央財(cái)政根據(jù)工作實(shí)績(jī)對(duì)地方實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。

創(chuàng)新省對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政管理方式。2005年后，在財(cái)政部的推動(dòng)下，各地區(qū)不斷探索創(chuàng)新省以下財(cái)政管理方式，推進(jìn)了省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革。省直管縣財(cái)政管理模式能夠更好地發(fā)揮省級(jí)財(cái)政在省轄區(qū)域內(nèi)對(duì)財(cái)力差異的調(diào)控作用，有助于緩解縣級(jí)財(cái)政困難，減少財(cái)政管理級(jí)次，降低行政成本;鄉(xiāng)財(cái)縣管改革有助于集中和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入管理，控制和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出需求，統(tǒng)一和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)核算，遏制和縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政管理水平。

二、20年分稅制財(cái)政體制改革的成效

分稅制財(cái)政體制改革是我國財(cái)政體制發(fā)展進(jìn)程中一次具有里程碑意義的重大改革，是新中國成立以來改革范圍最廣、力度最大、影響最深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅制度創(chuàng)新。與1994年之前各種形式的財(cái)政體制相比，分稅制財(cái)政體制更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，在其20年的運(yùn)行過程中取得了顯著成效。

1.構(gòu)建起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分級(jí)財(cái)政體制基本框架

分稅制財(cái)政體制按照兼顧各方利益關(guān)系、事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，以法律法規(guī)形式對(duì)中央與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)加以明確界定和劃分，并以較為規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力的基本匹配，使各級(jí)財(cái)政都能夠在法律規(guī)范的體制框架內(nèi)行使各自的職責(zé)。顯然，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間財(cái)政關(guān)系的載體，分稅制財(cái)政體制所顧及的利益范圍較之前的財(cái)政包干體制更為完整，中央與地方的共同利益以及自身利益均得到承認(rèn)與體現(xiàn)，從而跳出了傳統(tǒng)財(cái)政體制下僅強(qiáng)調(diào)中央或地方某一方財(cái)政利益的限制，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政體制的穩(wěn)定與明晰。

2.調(diào)動(dòng)了各方的積極性，國家財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)

1994年分稅制改革較好地處理了國家與企業(yè)、個(gè)人之間和中央與地方之間的分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)起各級(jí)政府加強(qiáng)稅收征管、依法組織收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制。1994年之后，我國財(cái)政實(shí)力不斷壯大，財(cái)政收入保持了較快增長勢(shì)頭。1993—2012年，全國公共財(cái)政收入由4 349.00億元增加到56 175.23億元，增長了26.96倍，年均增長19.02%;全國公共財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.30%提高到22.58%。

3.中央政府調(diào)控能力增強(qiáng)，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

通過1994年分稅制改革和后續(xù)收入劃分格局的調(diào)整，中央政府的財(cái)政實(shí)力不斷提升。如圖1所示，中央本級(jí)財(cái)政收入占全國公共財(cái)政收入的比重由1993的22%提高到2010年的52.40%。①2011年，全面取消預(yù)算外資金，所有政府性收入納入預(yù)算管理，造成地方政府非稅收入的快速增長，比2010年增長43.40%。因此，2011年起，地方政府收入占全國財(cái)政收入的比重有所上升，超過了50%。中央財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)為中央均衡地區(qū)間財(cái)力差異提供了財(cái)力保障，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)?？焖僭鲩L，由1994年的590.00億元增加到2012年的40 233.64億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重由1994年的14.61%提高到2012年的37.62%(如圖2所示)。中央財(cái)政實(shí)力的提升，不僅為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了財(cái)力基礎(chǔ)，也有力保障了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展和國家的長治久安［4］。

圖1 1993—2012年全國財(cái)政收入占GDP的比重及中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重

圖2 1994年以來中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其占地方財(cái)政支出比重

4.推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，抑制了地方的盲目投資

1994年分稅制改革將100%的消費(fèi)稅和75%的增值稅劃歸中央，降低了財(cái)政增收與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接關(guān)聯(lián)程度。2002年所得稅收入分享改革延續(xù)了這一改革思路，從制度安排上削弱了地方政府粗放發(fā)展加工業(yè)和盲目投資的沖動(dòng)。1994年分稅制改革將來自第三產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅劃歸地方，提高了地方積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)性。分稅制改革后，地方政府的投資行為和經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了積極變化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

5.增強(qiáng)了地方政府強(qiáng)化收支管理的主動(dòng)性，加強(qiáng)了地方財(cái)政的預(yù)算約束

分稅制財(cái)政體制初步理順了政府間的責(zé)權(quán)關(guān)系，在政府間建立了各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利的約束機(jī)制和利益共享機(jī)制。各稅種按劃定的標(biāo)準(zhǔn)分屬中央政府或地方政府，各級(jí)財(cái)政收支規(guī)模約束明顯增強(qiáng)，自收自支、自求平衡的主動(dòng)性顯著提高。

三、20年分稅制財(cái)政體制改革中存在的問題

1994年分稅制財(cái)政體制改革是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件構(gòu)建起的一個(gè)制度框架，為爭(zhēng)取地方政府對(duì)改革的最大支持，采取了照顧地方既得利益的體制安排，在很大程度上仍帶有舊體制的印記。雖然經(jīng)過多年的調(diào)整與完善，但由于受到各種客觀因素的制約，既有財(cái)政體制距離規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制仍有一定差距。

1.政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范

1994年分稅制改革及其后的制度調(diào)整未對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行大的調(diào)整，在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面積累了較多矛盾。一是地方承擔(dān)了較多應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)。如國際界河的保護(hù)、跨地區(qū)的污染防治、跨流域大江大河的治理、海域和海洋的使用管理、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛的司法管轄等事關(guān)國家權(quán)益，涉及多個(gè)地區(qū)，應(yīng)由中央管理，卻交給了地方［5］。經(jīng)濟(jì)總量平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和全國市場(chǎng)的統(tǒng)一等宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)也本應(yīng)由中央政府承擔(dān)，但目前卻由地方政府承擔(dān)了大部分的責(zé)任。二是中央承擔(dān)了部分屬于地方管理事項(xiàng)的支出責(zé)任。如地方文化體育事務(wù)、區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，中央相關(guān)部門給予了相當(dāng)數(shù)量的資金補(bǔ)助。三是“中央政府點(diǎn)菜、地方政府買單”的現(xiàn)象較為普遍。分稅制改革后，中央政府不斷出臺(tái)新的增加支出的政策，但卻沒有同時(shí)給予地方政府相應(yīng)的財(cái)力，加重了地方的財(cái)政支出壓力［5］。

2.政府間稅收劃分不盡合理

一般而言，跨區(qū)域的生產(chǎn)和流通、收入再分配以及總需求的調(diào)節(jié)由中央負(fù)責(zé)，與之相對(duì)應(yīng)的增值稅和累進(jìn)稅率的所得稅收入應(yīng)劃歸中央;地方政府需要有穩(wěn)定的收入預(yù)期，地方主體稅種對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的敏感性較低，因此，最終銷售稅、房產(chǎn)稅、所得稅中非累進(jìn)部分以及使用費(fèi)與規(guī)費(fèi)收入等適合劃歸地方政府。基于上述原則，現(xiàn)有稅收劃分格局存在以下問題:增值稅中央與地方按75∶25的比例分享，地方分享比例過高，不利于有效遏制地方追求數(shù)量型經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng);個(gè)人所得稅累進(jìn)部分的收入也列入分享范圍，不利于調(diào)節(jié)收入再分配和保證地方收入的穩(wěn)定;地方承擔(dān)7.5%的出口退稅，口岸城市出口退稅負(fù)擔(dān)相對(duì)較重;尚未開征最終銷售稅，房產(chǎn)稅仍處在試點(diǎn)階段，隨著“營改增”改革的快速推進(jìn)，地方稅主體稅種缺失問題日漸突出。

3.中央財(cái)政集中度較低

中央保持一定的財(cái)政集中度，既可以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，也有助于保障國家財(cái)政的平衡與穩(wěn)固，維持政府間關(guān)系的穩(wěn)定。關(guān)于中央財(cái)政集中度，雖然沒有統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)，但總體上看，無論是發(fā)展中國家還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，中央財(cái)政收入(含社會(huì)保障基金)的比重一般在60%以上［6］。從我國的實(shí)際情況看，1994年分稅制改革后，我國公共財(cái)政預(yù)算中的中央財(cái)政集中度有了大幅度的提高，由1993年的22%上升到2002年的55%，2012年為47.91%(如圖1所示)。但需要指出的是，公共財(cái)政預(yù)算收入僅是政府收入的一個(gè)組成部分。①按照我國現(xiàn)行預(yù)算編制方法，政府預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。2012年，全國公共財(cái)政預(yù)算收入為117 253.52億元，全國政府性基金收入為37 534.90億元，全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入為1 531.80億元，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入為31 411.00億元。如果將政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等政府性收入計(jì)算在內(nèi)，2012年全口徑的中央財(cái)政集中度不足30%。中央財(cái)政集中度偏低，削弱了中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控以及調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異的能力，與我國推進(jìn)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求不相適應(yīng)。

4.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這兩類轉(zhuǎn)移支付應(yīng)基于政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分分別設(shè)定具體的政策目標(biāo)①一般性轉(zhuǎn)移支付主要是起到均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的作用;而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則是側(cè)重于實(shí)現(xiàn)中央政府的特定政策目標(biāo)和解決地方公共產(chǎn)品供給中所存在的外部效應(yīng)。和準(zhǔn)入門檻。但由于中央與地方間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分不夠清晰和合理，現(xiàn)行各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)立與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策目標(biāo)不夠明確。此外，既有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系是漸進(jìn)式改革的產(chǎn)物，轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目的設(shè)立都具有特定的時(shí)代背景，承擔(dān)著為特定改革任務(wù)保駕護(hù)航的重任。這在一定時(shí)期內(nèi)有助于推進(jìn)中央相關(guān)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，但隨著時(shí)間的推移，也造成現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付種類繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不利于地方政府因地制宜地統(tǒng)籌安排財(cái)政支出，提供符合當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際需求的公共服務(wù)，也難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模效益。

5.省以下財(cái)政體制尚需規(guī)范

1994年分稅制改革只是涉及到中央與省之間的財(cái)政體制安排，許多地方的省以下財(cái)政體制沒有按照分稅制改革要求進(jìn)行規(guī)范。各地實(shí)行的多是復(fù)雜易變、形式多樣的分成制與包干制。各級(jí)地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不夠規(guī)范和清晰，事權(quán)與支出責(zé)任層層下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出責(zé)任較重。各級(jí)地方政府收入劃分采用了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、收支包干以及按稅種劃分收入等多種體制形式，并存在著財(cái)權(quán)層層上移的傾向。相當(dāng)一部分地區(qū)省以下轉(zhuǎn)移支付力度不足，很多省級(jí)政府尚未承擔(dān)起均衡省以下財(cái)力、保障基層政府基本支出的責(zé)任。省以下財(cái)力的橫向和縱向分布格局不甚合理:從橫向財(cái)力分布看，部分地區(qū)縣級(jí)財(cái)力水平差距懸殊;從縱向財(cái)力分布看，省、市、縣人均財(cái)力差距較大。近年來，縣鄉(xiāng)財(cái)政困境有所緩解，但總體支出水平仍然偏低，公共服務(wù)保障能力依然較弱，影響到基層政府職能的有效行使。

四、進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的思考

深化分稅制財(cái)政體制改革是新一輪財(cái)稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是有效推進(jìn)其他領(lǐng)域改革的體制基礎(chǔ)與保障。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革。

1.堅(jiān)持分級(jí)財(cái)政體制的基本改革方向

總體而言，20年的改革探索和運(yùn)行實(shí)踐表明，分稅制財(cái)政體制是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政體制安排。分稅制財(cái)政體制摒棄了按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央與地方收入的傳統(tǒng)辦法，以稅種為基礎(chǔ)來界定中央與地方之間的收入，將企業(yè)置于不分大小、不論行政級(jí)別、依法納稅、公平競(jìng)爭(zhēng)的地位;調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源、增加收入的積極性，財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制得以確立;提升了中央財(cái)政實(shí)力，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力與政治控制力，建立起保證國家政令統(tǒng)一和維護(hù)國家穩(wěn)定安全的財(cái)政體制基礎(chǔ)。1994年之前，我國的財(cái)政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。財(cái)政體制在四十多年里變動(dòng)了不下十五次，最短的一次僅維持了一年。頻繁變換的財(cái)政體制，造成了中央與地方之間的不信任以及互相猜疑。而一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政體制應(yīng)該是穩(wěn)定、規(guī)范、公平及透明的分配體制。1994年分稅制改革初步達(dá)到了這一目的。因此，深化財(cái)政體制改革應(yīng)堅(jiān)持分級(jí)財(cái)政體制的基本方向，在合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，清晰而合理地劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，理順中央和地方收入劃分，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財(cái)政體制，真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)的基本匹配。

2.以明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分為深化改革的切入點(diǎn)

清晰、合理、規(guī)范的事權(quán)與支出責(zé)任劃分是配置財(cái)權(quán)與財(cái)力的重要依據(jù)，也是保證各級(jí)政府職責(zé)不越位、不缺位、不錯(cuò)位的體制基礎(chǔ)。針對(duì)目前政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分中的交叉、重疊、錯(cuò)位等問題，應(yīng)在穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革，構(gòu)建中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，依照外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容等原則，②市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在劃分各級(jí)政府職能時(shí)，通常遵循外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容等原則。外部性原則是指對(duì)于那些受益范圍超過轄區(qū)界限、具有顯著外部性特征的公共產(chǎn)品，應(yīng)由更高級(jí)別的政府管理。信息處理的復(fù)雜性原則是指信息處理越復(fù)雜、越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方政府管理。因?yàn)榈胤秸煜せ鶎忧闆r，能掌握更為真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，比中央政府更有優(yōu)勢(shì)。激勵(lì)相容原則指的是在政府職能劃分時(shí)應(yīng)設(shè)計(jì)一種激勵(lì)相容的機(jī)制，使得所有的參與者即使按照各自的利益去運(yùn)作，也能夠?qū)崿F(xiàn)整體利益最大化。重塑政府間的事權(quán)與支出責(zé)任架構(gòu)［2］。在事權(quán)劃分方面，應(yīng)將關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)以及確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)，集中到中央層面，以加強(qiáng)國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平;將具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共事務(wù)作為中央與地方共同事權(quán);將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)交給地方，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，更好地滿足本地居民的公共服務(wù)需求。與事權(quán)劃分相對(duì)應(yīng)，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國防、外交、國家安全、實(shí)施宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目以及中央機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目;省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)省域內(nèi)的公共安全、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土整治、河流治理、道路規(guī)劃、省級(jí)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及省級(jí)管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目;市、縣級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善以及行政管理等方面的具體支出事宜。而義務(wù)教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生等涉及全體國民素質(zhì)及利益方面的支出為中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政共有的職責(zé)范圍［3］。為保證各項(xiàng)基本公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)適當(dāng)上移事權(quán)與支出責(zé)任的重心。一方面，適當(dāng)擴(kuò)展中央政府的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、司法、高等教育、具有顯著外部性特征的公共衛(wèi)生服務(wù)、食品藥品安全監(jiān)管、跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)等事關(guān)全體人民利益的公共服務(wù)職能集中到中央層面;另一方面，提高省級(jí)政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生、醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境改善與污染治理等方面的支出責(zé)任［7］。

3.進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，適度提高中央的財(cái)政集中度

鑒于我國目前中央財(cái)政集中度過低這一現(xiàn)實(shí)情況，在全面實(shí)行全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，可考慮適度提高中央財(cái)政集中度，具體收入劃分思路如下:(1)增值稅由中央與地方共享收入，改為中央收入并由中央全額負(fù)擔(dān)出口退稅。為減少對(duì)地方收入的影響，短期內(nèi)可考慮在不改變中央地方增值稅分配格局的情況下，將原地方分享的增值稅收入根據(jù)人口等客觀因素在地區(qū)之間重新分配，改變目前按來源地分享增值稅的狀況;從長期來看，可考慮允許地方開征零售環(huán)節(jié)銷售稅，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)自定稅目和稅率。(2)企業(yè)所得稅的稅源具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，為減少稅源流動(dòng)對(duì)地方財(cái)政收入的影響，維護(hù)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，可考慮提高中央政府的企業(yè)所得稅分享比例。(3)個(gè)人所得稅具有收入分配性質(zhì)，可考慮由中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央按超額累進(jìn)辦法征稅。(4)為解決證券交易印花稅的稅基分布在全國而只由個(gè)別地區(qū)分享所引發(fā)的不公平，可考慮將證券交易印花稅劃為中央稅。(5)房產(chǎn)稅流動(dòng)性弱，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)，適宜劃為地方收入。(6)為支持中西部地區(qū)的發(fā)展，可以將資源稅繼續(xù)留給地方，但最好留在省本級(jí)，以免出現(xiàn)資源分布不均衡帶來的財(cái)力分配不均衡。(7)對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅、社會(huì)保障稅等擬開征的新稅種，可將其作為共享稅，并在收入劃分上以中央為主。

4.健全轉(zhuǎn)移支付制度，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

隨著事權(quán)和支出責(zé)任重心的上移和中央財(cái)政集中度的提高，需要對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系做相應(yīng)調(diào)整與規(guī)范。針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)國情，轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)主要應(yīng)定位于均衡地區(qū)間財(cái)力差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。為有效實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)，需要不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加轉(zhuǎn)移支付的透明度和穩(wěn)定性［8］。首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)橫向財(cái)政失衡的作用。進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度框架，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高其資金來源的確定性，優(yōu)化資金分配方式，積極運(yùn)用公式法和因素法合理分配一般性轉(zhuǎn)移支付資金。在明確基本公共服務(wù)均等化短期、中期和長期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同時(shí)期的政策目標(biāo)，選擇切實(shí)可行的轉(zhuǎn)移支付完善路徑。當(dāng)前階段，應(yīng)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補(bǔ)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，切實(shí)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。其次，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類清理、整合和規(guī)范，大幅度壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。合理設(shè)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入門檻和準(zhǔn)入機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)調(diào)整。全面清理名不副實(shí)和已經(jīng)過時(shí)的項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類和應(yīng)急類項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目［9］。對(duì)保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行甄別，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目。減少中央對(duì)地方事權(quán)和支出項(xiàng)目的干預(yù)，將現(xiàn)行對(duì)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整并入一般性轉(zhuǎn)移支付。各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配程序應(yīng)公開、透明，涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)直接面對(duì)最終受益人。最后，在推進(jìn)相關(guān)改革的基礎(chǔ)上，逐步健全轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)制度。通過法律法規(guī)明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配程序與標(biāo)準(zhǔn)，確保轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行框架的合法性和規(guī)范性，保障轉(zhuǎn)移支付的政策實(shí)施效果。

5.完善省以下財(cái)政體制，充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的調(diào)節(jié)能力

第一，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。財(cái)政部于2010年在全國范圍內(nèi)部署推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)。至2012年底，基本實(shí)現(xiàn)了最初設(shè)定的政策目標(biāo)，縣級(jí)政府財(cái)力水平明顯提高、提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，取得階段性成效。為進(jìn)一步鞏固保障成果，使縣級(jí)財(cái)政真正邁入良性運(yùn)行的軌道，還應(yīng)通過強(qiáng)化省級(jí)政府的屬地管理責(zé)任，完善縣級(jí)財(cái)政良性運(yùn)行的制度保障，建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制績(jī)效評(píng)價(jià)體系等措施，構(gòu)建責(zé)任明確、動(dòng)態(tài)保障、注重績(jī)效、公開透明的長效機(jī)制，不斷提高縣級(jí)政府財(cái)力保障水平，使縣級(jí)政府財(cái)力與其基本支出責(zé)任動(dòng)態(tài)匹配，真正使改革成果惠及基層民眾。第二，以房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和資源稅改革為突破口，加快地方稅主體稅種建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的財(cái)力支持。一是在重慶、上海房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，有效整合現(xiàn)有房地產(chǎn)相關(guān)稅種，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種并入房產(chǎn)稅，以房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)按年計(jì)征，賦予地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定差別稅率的權(quán)利，逐步將其打造為地方政府的支柱財(cái)源［10］;二是適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，擴(kuò)大城市維護(hù)建設(shè)稅的的計(jì)稅范圍，提高其在地方稅收收入中的比重;三是適時(shí)推進(jìn)資源稅改革，在促進(jìn)資源合理開發(fā)、節(jié)約使用的同時(shí)，可望將其打造為中西部地區(qū)的地方主體稅種。第三，健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革相配套，可選擇省、縣兩級(jí)財(cái)政為省以下轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的主體，建立省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額由省直接測(cè)算到縣［11］。按照中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，對(duì)目前各地區(qū)較為繁雜的省以下轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行梳理，構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付為基本架構(gòu)的省以下轉(zhuǎn)移支付體系［12］。一般性轉(zhuǎn)移支付著力于實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于體現(xiàn)省級(jí)政府的特定政策目標(biāo);橫向轉(zhuǎn)移支付主要在解決具有外部性特征的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染問題等方面發(fā)揮特定作用。通過構(gòu)建規(guī)范合理的省域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)省以下各級(jí)政府間基本財(cái)力的均衡。

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