周莉

摘要：地方融資平臺(tái)在迅速發(fā)展的過(guò)程中也積累了巨大的融資風(fēng)險(xiǎn)。從大規(guī)模城建資金需求與有限地方財(cái)力間的矛盾、“晉升錦標(biāo)賽”體制下地方政府政績(jī)需求和融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面探討地方政府融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方融資平臺(tái)；融資風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F83

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）02011901

當(dāng)前，以地方融資平臺(tái)為中心形成的地方債務(wù)成為政府、學(xué)界和媒體關(guān)注的重要話題。據(jù)第一財(cái)經(jīng)報(bào)道，截至2013年6月底，流向地方融資平臺(tái)的銀行貸款總額達(dá)到9.7萬(wàn)億元，占全國(guó)銀行貸款總額的約13%，而渣打銀行報(bào)告估計(jì)地方政府性債務(wù)規(guī)?？赡苓_(dá)到21.9萬(wàn)億-24.4萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的38%-42%，接近當(dāng)前“官方”估算值的兩倍。如此高額的地方債務(wù)直接反映了地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)，必須引起高度警惕。然而，地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)到底是如何演變成現(xiàn)在這種局面的？也即地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制是什么？這是治理地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)的基本認(rèn)識(shí)前提。本文擬從大規(guī)模城建資金需求與有限地方財(cái)力間的矛盾、“晉升錦標(biāo)賽”體制下地方政府政績(jī)需求和融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面簡(jiǎn)要探討地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制。

1大規(guī)模城建資金需求與有限地方財(cái)力間的矛盾是風(fēng)險(xiǎn)形成的外部驅(qū)力

我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，大規(guī)模城市建設(shè)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和消化大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)在需求。大規(guī)模城市建設(shè)需要大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)支撐。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、收益回報(bào)周期長(zhǎng)、受益面廣等屬性，純粹的市場(chǎng)主體難以具備投資能力和投資意愿，所以需要政府力量的介入。地方稅收是基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出計(jì)量和征收的，其稅入總額往往難以滿足長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的需求，這基本已經(jīng)成為共識(shí)。所以，在國(guó)際范圍來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行融資成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本途徑。只是各國(guó)市場(chǎng)融資手段的選擇上往往有差異，不同于西方國(guó)家通過(guò)發(fā)行地方債券的融資方式，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資主要是通過(guò)地方融資平臺(tái)來(lái)融資。地方融資平臺(tái)是指以地方政府發(fā)起的，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)組建的、主要負(fù)責(zé)運(yùn)用財(cái)政資金及對(duì)外融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法人，其投資重點(diǎn)是市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目，如城市水電氣熱的生產(chǎn)供應(yīng)、城市交通、環(huán)境治理、土地儲(chǔ)備、園區(qū)開(kāi)發(fā)等。由于大規(guī)模城建立足長(zhǎng)遠(yuǎn)需求必然需要大量的資金投入，而基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平的獲得地方財(cái)力必然是有限的，難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。因此，城市化快速發(fā)展階段，大規(guī)模城建資金需求與有限地方財(cái)力間的矛盾，就構(gòu)成了地方融資平臺(tái)公司大規(guī)模融資的外部驅(qū)力。

2“晉升錦標(biāo)賽”體制下地方政府政績(jī)需求是風(fēng)險(xiǎn)形成的內(nèi)在動(dòng)力

為了解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的動(dòng)力，有學(xué)者提出了“晉升錦標(biāo)賽”模式來(lái)理解政府激勵(lì)與增長(zhǎng)?！皶x升錦標(biāo)賽作為一種行政治理的模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其它可度量的指標(biāo)?！薄皶x升錦標(biāo)賽”模式作為理解地方政府政績(jī)行為的一種比較有效的理論模式，也可以為地方政府不顧風(fēng)險(xiǎn)地推動(dòng)地方融資平臺(tái)大規(guī)模融資行為提供較好的理論解釋。由于地方政府間，尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)間存在“晉升錦標(biāo)賽”，故地方政府為了彰顯政績(jī)，城市建設(shè)這種易于被上級(jí)政府識(shí)別，容易出成績(jī)的政績(jī)指標(biāo)就成為地方政府工作的重點(diǎn)。地方融資平臺(tái)是地方城市建設(shè)最重要的平臺(tái)，所以地方政府有非常強(qiáng)的激勵(lì)去推動(dòng)地方融資平臺(tái)的大規(guī)模融資行為。更由于地方政府官員任期制，使得地方官員更加關(guān)注在自己的任期內(nèi)盡快出成績(jī)，而可以不顧及地方未來(lái)的償債能力，也即融資可能存在風(fēng)險(xiǎn)，所以地方政府官員有更強(qiáng)的激勵(lì)在任期內(nèi)推動(dòng)地方融資平臺(tái)不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的融資行為。因此，“晉升錦標(biāo)賽”體制下地方政府尤其是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)需求就構(gòu)成了地方融資平臺(tái)不顧風(fēng)險(xiǎn)融資行為的內(nèi)在動(dòng)力。

3不完善的治理結(jié)構(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)形成的現(xiàn)實(shí)溫床

當(dāng)然，盡管存在地方融資平臺(tái)不顧風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模融資的外部驅(qū)動(dòng)力和內(nèi)在動(dòng)力，但如果存在較為完善的地方融資平臺(tái)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也可以有效的制約風(fēng)險(xiǎn)的形成。公司法人治理結(jié)構(gòu)可以理解為股東、債權(quán)人、職工等利害關(guān)系人之間有關(guān)公司經(jīng)營(yíng)及權(quán)利配置的機(jī)制?，F(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)所要解決的問(wèn)題包括兩個(gè)方面：一是基于“所有權(quán)與控制權(quán)”分離而形成的物質(zhì)資本所有者或股東對(duì)公司經(jīng)理的約束與監(jiān)控問(wèn)題：二是基于“公司的利益相關(guān)者理論”而形成的“非股東的利害關(guān)系人”參與公司治理問(wèn)題，其中包括“職工參與制”。在理論上，地方融資平臺(tái)公司主要有地方政府出資形成的法人，其所有權(quán)屬于應(yīng)該是代表轄區(qū)范圍類(lèi)所有公民利益的地方政府，其控制權(quán)則屬于獨(dú)立的平臺(tái)公司經(jīng)理人，同時(shí)公民、銀行等其他利害相關(guān)者應(yīng)該具有有效的途徑來(lái)監(jiān)督融資平臺(tái)公司的行為。如果治理結(jié)構(gòu)完善，那么融資平臺(tái)公司不顧風(fēng)險(xiǎn)的融資行為應(yīng)該能夠得到有效的控制。但事實(shí)上，各級(jí)融資平臺(tái)公司的總經(jīng)理常常是所在地方政府官員直接擔(dān)任，運(yùn)行相對(duì)封閉，公民根本無(wú)法有效監(jiān)督。就算是銀行也由于容易受地方政府行政行為的影響，而難以獨(dú)立監(jiān)督，更多的情況則是由于地方融資平臺(tái)公司的銀行貸款是以未來(lái)的財(cái)政收入作為擔(dān)保，銀行也樂(lè)于發(fā)放這種既無(wú)“風(fēng)險(xiǎn)”有可以取悅地方政府的貸款。正是由于這種很不完善的治理結(jié)構(gòu)，地方融資平臺(tái)公司常常淪為體現(xiàn)政府意志特別是地方主要領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)的政績(jī)工具，而忽視了其他利害相關(guān)者的意志。因此，這種不完善的治理結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了地方融資平臺(tái)公司融資風(fēng)險(xiǎn)形成的現(xiàn)實(shí)溫床，而非有效的防范機(jī)制。

總之，我們認(rèn)為，地方融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)的形成是大規(guī)模城建資金需求與有限地方財(cái)力間的矛盾，“晉升錦標(biāo)賽”體制下地方政府尤其是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)需求和不完善的治理結(jié)構(gòu)相互作用導(dǎo)致的，要有效地防范融資分享，就必須有效地破解這三個(gè)問(wèn)題。

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