趙海寬，王 濤，宋 鍇，胡友生

（中國鐵路總公司 運輸局，北京 100844）

《 國務院關于改革鐵路投融資體制 加快推進鐵路建設的意見 》( 國發(fā) [ 2013 ] 33 號 )( 以下簡稱“國發(fā) 33 號文件”)，是鐵路實行管理體制改革、政企分開新形勢下的綱領性文件。為貫徹落實好“國發(fā) 33 號文件”精神，實現(xiàn)優(yōu)化交通運輸結構和鐵路網(wǎng)布局、降低物流成本、推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，以及鐵路可持續(xù)發(fā)展的目標，吸引社會資本投資建設鐵路，特別是城際鐵路、市域 ( 郊 ) 鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路等合資鐵路 ( 以下簡稱“4 類鐵路”)，需要進一步深化運輸經(jīng)營改革、加快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。“4 類鐵路”等合資鐵路運營管理模式，事關路網(wǎng)運輸能力和運輸效率、運輸質(zhì)量和運營效益等重大問題，是貫徹落實好“國發(fā) 33 號文件”精神十分重要的前提條件。

1 合資鐵路基本情況分析

按照《 合資鐵路管理辦法 ( 試行 )》等有關規(guī)定，合資鐵路是指由鐵路與地方政府、企業(yè)或其他投資者，按照一定的投資比例合資建設和經(jīng)營的鐵路。合資鐵路改變了我國鐵路建設投資主體單一的局面，調(diào)動了地方、企業(yè)等多方面的投資積極性，拓寬了籌資渠道，使鐵路建設形成了投資主體多元化格局，尤其是“國發(fā) 33 號文件”的發(fā)布，為進一步推動“4 類鐵路”多元化投資建設奠定了政策基礎。根據(jù)有關專題研究[1]，截至 2013 年底，全國共組建各類合資鐵路公司 193 家，已建成運營的各類合資鐵路營業(yè)里程約 2.5 萬 km。

1.1 城際鐵路

城際鐵路一般是指專門或主要服務于相鄰城市間或城市群間，設計最高行車速度不大于 200 km/h、軸重不大于 17 t 的快速、便捷客運專線鐵路，具有站間距小，旅客列車密度高、公交化、編組短等特點，如長春—吉林、武漢—黃石、長株潭及珠三角城際鐵路等。一般情況下，城際鐵路運輸組織、市場范疇相對獨立，對路網(wǎng)干線運輸組織方案和運力資源配置影響不大。開行跨線列車的城際鐵路，其技術標準一般與銜接路網(wǎng)兼容協(xié)調(diào)。合資建設的城際鐵路一般由地方政府主導投資建設，運營管理模式多由投資主體自主選擇，如武黃城際鐵路 ( 武漢—黃石 ) 為委托運輸模式，在建珠三角城際鐵路擬采用自管自營模式。

1.2 市域(郊)鐵路

市域 ( 郊 ) 鐵路一般是指連接城市中心與郊區(qū)、衛(wèi)星城市等城市組團或人口集聚點，主要承擔城市中心與郊區(qū)的通勤、市政公共交通等功能，最高運營速度一般介于 100～160 km/h，如北京 S2線、溫州市域 S1 線等鐵路。市域 ( 郊 ) 鐵路運輸組織相對獨立，對路網(wǎng)干線的依存度較低，日常運營享受公共交通財政補貼政策，一般由地方政府主導投資建設，運營管理模式由投資主體自主選擇，如北京 S2 線采用委托運輸模式。

1.3 資源開發(fā)性鐵路

資源開發(fā)性鐵路一般是指連接路網(wǎng)干線與特定資源開發(fā)區(qū)、港口 ( 口岸 ) 且運量較大的鐵路，主要承擔資源外運等功能，一般由地方政府或大型企業(yè)主導投資建設，如六盤水—紅果、庫車西—俄霍布拉克等是典型的資源開發(fā)性鐵路。這類合資鐵路運營管理模式比較復雜，但是較多采用委托運輸方式。

1.4 支線鐵路

支線鐵路一般是指與路網(wǎng)干線、區(qū)際干線接軌 ( 多為只有一端與干線鐵路網(wǎng)銜接 )，主要連接中小城市或工礦企業(yè)、承擔客貨集疏運功能的盡端式鐵路，是路網(wǎng)的末梢，如沙鲅支線 ( 沙崗—鲅魚圈 )、江陰港鐵路支線、柴達爾支線、郭爾奔敖包—白音烏拉等支線、專用鐵路或?qū)Ｓ镁€。這類合資鐵路一般由地方政府或企業(yè)主導投資建設，采用的運營管理模式比較靈活，如沙鲅支線采用自管自營模式，江陰港鐵路支線采用委托運輸模式。

1.5 干線鐵路

除“4 類鐵路”外，已經(jīng)建成運營或在建、規(guī)劃的合資鐵路中，還包括在鐵路網(wǎng)中承擔干線骨架、區(qū)際通道作用的干線鐵路，如北京—上海、北京—廣州、哈爾濱—大連、石家莊—太原、鄭州—西安、天津—秦皇島、南京—杭州等高速鐵路，太 ( 原 ) 中 ( 衛(wèi) ) 銀 ( 川 )、向莆 ( 向塘—莆田 )、集通 ( 集寧—通遼 )、南廣 ( 南寧—廣州 ) 等區(qū)際干線鐵路。這類合資鐵路技術標準高、與路網(wǎng)中相鄰干線互補性強、客貨運配套條件好，本線到發(fā)、通過運量大，是國家鐵路網(wǎng)的重要組成部分。合資干線鐵路一般由中國鐵路總公司與地方政府、國有大型企業(yè)等合資建設，運營管理大部分采用委托運營模式，集通線等個別合資鐵路采用自管自營模式。

2 合資鐵路運營管理模式適應性分析

一般認為，鐵路運營管理模式是指鐵路企業(yè)為實現(xiàn)經(jīng)營目標，對客貨運服務、客貨運輸組織等運營過程及相關設施設備進行管理的方式。合資鐵路公司擁有合資鐵路的所有權、經(jīng)營權，可以根據(jù)合資鐵路特點自主選擇適應的運營管理模式。根據(jù)目前實際情況看，合資鐵路運營管理主要有委托運輸、委托運營、自管自營 3 種模式[2]。

2.1 委托運輸模式

（1）經(jīng)營管理特點。委托運輸模式指合資鐵路公司將屬于業(yè)務管理范疇的客貨運組織、調(diào)度指揮、設備設施維護維修等業(yè)務委托鐵路運輸企業(yè)管理的模式。合資鐵路公司和鐵路運輸企業(yè)通過簽訂委托協(xié)議，明確雙方的責任、權利和義務，并按照協(xié)議確定的周轉(zhuǎn)量、綜合單價等清算委托服務費用。委托運輸模式情況下，合資鐵路公司負責生產(chǎn)任務指標、財務計劃、盈虧計劃等經(jīng)營業(yè)務，受托鐵路運輸企業(yè)僅是一個預算執(zhí)行單位和專業(yè)管理機構，完成協(xié)議規(guī)定的生產(chǎn)任務，不承擔經(jīng)營職責。目前，大部分合資鐵路公司采用該模式。

（2）優(yōu)勢分析。①委托運輸模式情況下，合資鐵路公司所有權和經(jīng)營權分離，符合現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，有利于合資鐵路公司專業(yè)化管理和人力資源配置，節(jié)省運營管理成本。②有利于充分利用既有機車、車輛、工務、電務、供電等設施設備和調(diào)度等生產(chǎn)指揮體系，充分發(fā)揮國鐵運輸企業(yè)豐富的運營管理經(jīng)驗，實現(xiàn)專業(yè)化管理。③合資鐵路與國鐵的分流、過軌、車輛運用、分界口交接等生產(chǎn)管理關系簡單、順暢，有利于充分利用路網(wǎng)運輸能力及既有設備設施，節(jié)約基礎設施投資。④合資鐵路的列車開行方案和運行計劃由國鐵納入路網(wǎng)統(tǒng)一編制，有利于路網(wǎng)運力資源優(yōu)化配置。⑤合資鐵路公司通過與相鄰鐵路運輸企業(yè)簽訂有關運輸協(xié)議，確保合資鐵路運力、運量、效率、效益等得到保障，有利于合資鐵路運輸能力得到充分利用。

（3）存在的問題。委托運輸模式在一定程度上削弱了合資鐵路公司的運輸組織、市場營銷等方面的決策權和主動權。受托鐵路運輸企業(yè)掌控合資鐵路運輸生產(chǎn)權后，由于國鐵、合資鐵路在機輛運用及檢修、養(yǎng)護維修等日常生產(chǎn)過程成本界面不清晰，因而所有權人普遍擔心經(jīng)營成果、企業(yè)利潤被操縱和轉(zhuǎn)移等問題。由于委托運輸市場還不夠成熟、有待培育，目前只能委托屬地鐵路局，難以按照市場機制進行選擇。

（4）適應范圍。委托運輸模式適用于與路網(wǎng)關聯(lián)度高、跨線運量大的合資鐵路。

2.2 委托運營模式

（1）經(jīng)營管理特點。合資鐵路公司以實現(xiàn)股東會、董事會確定的經(jīng)營目標為基礎，按照保持合資公司法人地位、運輸管界、財產(chǎn)所有權、財務收支完整性均不變的原則，將合資鐵路的運輸專業(yè)管理、生產(chǎn)經(jīng)營管理全部委托給相關鐵路運輸企業(yè)，實行經(jīng)營目標責任制。該模式是一種資產(chǎn)經(jīng)營與生產(chǎn)經(jīng)營相分離的方式，合資鐵路公司主要負責資產(chǎn)經(jīng)營、資產(chǎn)監(jiān)管，承擔法人財產(chǎn)的保值增值責任。受托鐵路運輸企業(yè)根據(jù)委托協(xié)議約定的經(jīng)營目標，負責生產(chǎn)任務指標、成本費用、工資計劃的編制、下達和組織實施，并根據(jù)經(jīng)營目標完成情況清算獲得委托運營費用。目前，采用該模式的合資鐵路主要是西 ( 安 ) 延 ( 安 ) 鐵路、廣 ( 州 ) 梅 ( 州 ) 汕 ( 頭 ) 鐵路等。

（2）優(yōu)勢分析。該模式具有與委托運輸模式相同的優(yōu)勢，有利于發(fā)揮路網(wǎng)整體效益、節(jié)省運營管理成本。同時，由于合資鐵路公司將運輸專業(yè)管理、生產(chǎn)經(jīng)營管理全部委托，實行經(jīng)營目標責任制，受托鐵路運輸企業(yè)不僅是一個預算執(zhí)行單位和專業(yè)管理機構，還需要承擔生產(chǎn)經(jīng)營職責，有利于激發(fā)受托企業(yè)開拓市場的積極性，提高合資鐵路經(jīng)營效益。

（3）存在的問題。該模式進一步削弱了合資鐵路公司的運輸組織、市場營銷能力。受托鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績好壞直接影響合資鐵路公司效益，經(jīng)營風險壓力較大。

（4）適應范圍。委托運營模式適用于與路網(wǎng)關聯(lián)度高，跨線運量大，而且委托與被委托方具有相對一致的經(jīng)營目標的合資鐵路。

2.3 自管自營模式

（1）經(jīng)營管理特點。自管自營模式包括完全自管自營模式和部分自管自營模式 2 種具體形式。①完全自管自營模式。指合資鐵路公司設置車、機、工、電、輛、供電等完整的運輸專業(yè)部門、設施設備，獨立承擔運輸生產(chǎn)經(jīng)營任務，負責管轄范圍內(nèi)一切鐵路運輸經(jīng)營業(yè)務。例如，集通、東烏鐵路 ( 東勝—烏海 ) 采用自管自營模式。②部分自管自營模式。指合資鐵路公司根據(jù)自身特點組建部分生產(chǎn)部門、配置部分運輸生產(chǎn)設施設備，通過簽訂協(xié)議，與被委托方明確各自權利、責任、義務，共同負責運輸生產(chǎn)，共同負責經(jīng)營管理。例如，朔黃鐵路 ( 朔州—黃驊 )、邯濟鐵路 ( 邯鄲—濟南 )采用部分自管自營模式，形式上表現(xiàn)為“網(wǎng)運分離，聯(lián)合運輸”，設施設備和行車組織、調(diào)度指揮、運力分配、設施設備養(yǎng)護維修由合資鐵路公司負責管理，貨場管理、裝卸車組織、機車牽引等工作由聯(lián)合運輸方分段負責。

（2）優(yōu)勢分析。自管自營模式便于合資鐵路企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理，運營成本相對可控，利于引入競爭機制，激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營積極性。

（3）存在的問題。①與相鄰路網(wǎng)的管理界面復雜，日常運輸組織協(xié)調(diào)工作量較大。②合資鐵路公司需要設置獨立的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)、車機工電輛供電等專業(yè)性基礎設施設備及相應的管理部門，基礎設施、移動設備等投入大，勞動成本高，不利于充分發(fā)揮既有鐵路運力資源的功能和作用。③人力資源配置、專業(yè)技術培訓等難度較大。

（4）適應范圍。該模式適用于對外部路網(wǎng)依存度不高、管內(nèi)運輸比重較大的合資鐵路，如部分資源性開發(fā)鐵路、 城際鐵路、 市郊鐵路、 支線鐵路。

3 基于路網(wǎng)效能最大化的合資鐵路運營管理模式探討

3.1 合資鐵路運營管理的有關政策

目前，關于合資鐵路運營管理的配套政策，頂層設計性文件是“國發(fā) 33 號文件”，強調(diào)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的原則，完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，向地方政府和社會資本放開“4 類鐵路”的所有權、經(jīng)營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路；《 國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復 》( 國函 [ 2013 ] 47 號 ) 明確了中國鐵路總公司負責鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮等。指導性文件是《 關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見 》( 鐵政法 [ 2011 ] 149 號 )，明確了合資鐵路委托運輸管理的具體意見，強調(diào)規(guī)范合資鐵路委托運輸管理行為，維護委托雙方的合法權益，提高運輸效率和效益，確保運輸安全。

3.2 合資鐵路運營管理模式的基本原則

合資鐵路運營管理模式關系路網(wǎng)的完整性與企業(yè)經(jīng)營、運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮與市場配置資源等局部與全局、市場原則與鐵路基礎設施屬性等諸多復雜關系，應按照國家有關政策，統(tǒng)籌考慮合資鐵路運營實際和管理模式特點，實現(xiàn)路網(wǎng)效能最大化、合作多方共贏等目標。

合資鐵路運營管理模式一般應符合以下基本原則。

（1）路網(wǎng)運輸能力最大化。有利于路網(wǎng)的完整性，充分發(fā)揮干線的運輸能力，避免管內(nèi)運輸占用路網(wǎng)直通能力、機車車輛等移動設備不配套、管理界面復雜化等問題。

（2）路網(wǎng)運輸效率最大化。有利于鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，優(yōu)化運輸生產(chǎn)過程，充分提高固定設施和移動設備效率，最大限度減少貨物列車有調(diào)中轉(zhuǎn)、增減軸、折角運輸?shù)龋苊庖蚣夹g標準不統(tǒng)一、設施設備不配套、管理制度不協(xié)調(diào)等導致的重復作業(yè)、非技術作業(yè)停留等問題。

（3）合資鐵路企業(yè)運營效益最大化。充分考慮合資鐵路和干線路網(wǎng)的運營特點和發(fā)展趨勢，有利于鞏固企業(yè)既有市場、不斷拓展?jié)撛诤驼T發(fā)市場，有利于不斷提高客貨運服務質(zhì)量，有利于集約化、專業(yè)化經(jīng)營管理，有利于節(jié)約成本、減少重復建設，有利于不斷提高企業(yè)運營效益，避免行為短期化傾向等。

（4）有關規(guī)章制度，以及運輸條件、運輸過程等應符合行業(yè)管理的要求，確保運輸安全。

（5）符合國家關于“4 類鐵路”有關政策。遵循市場經(jīng)濟原則和國家基礎設施建設管理經(jīng)營的有關規(guī)定，進一步培育、完善鐵路委托運營市場，明確資產(chǎn)界面和運營成本，規(guī)范經(jīng)營管理，創(chuàng)造鼓勵社會資本投資建設“4 類鐵路”的環(huán)境。

（6）其他。運營補貼等政策應有利于公益性合資鐵路可持續(xù)發(fā)展。

3.3 基于路網(wǎng)效能最大化的合資鐵路運營管理模式建議

（1）干線合資鐵路應采用委托運營模式。該模式符合路網(wǎng)完整性和調(diào)度集中統(tǒng)一指揮的有關政策，有利于發(fā)揮干線合資鐵路路網(wǎng)骨架、區(qū)際通道作用，有利于路網(wǎng)運輸能力、運輸效率、運營效益最大化，有利于鞏固既有鐵路運輸市場并不斷拓展?jié)撛诤驼T發(fā)市場，有利于鐵路運輸安全，有利于鐵路可持續(xù)發(fā)展。

（2）政府主導建設的“4 類鐵路”宜主要采用委托運營模式。地方政府主導建設的“4 類鐵路”，其主要目的是為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務平臺，絕大部分具有“求其所在、不求其所有”的特點。與路網(wǎng)關聯(lián)度高，跨線運量大的合資鐵路，選擇委托運營模式具有明顯的優(yōu)點；管內(nèi)運輸比重大，運行相對獨立的合資鐵路，地區(qū)、服務對象差異較大，應因地制宜選擇運營管理模式。

（3）企業(yè)主導建設的“4 類鐵路”可以采用靈活的運營管理模式。企業(yè)主導建設的合資鐵路多為銜接礦區(qū)、港口、大型生產(chǎn)型企業(yè)的資源開發(fā)性鐵路、支線鐵路 ( 專用鐵路、專用線 )，是企業(yè)主營業(yè)務的重要輔助設施。應根據(jù)其運輸性質(zhì)、運量、與銜接路網(wǎng)關聯(lián)度、合資鐵路所有權人 ( 投資主體 ) 主營業(yè)務整體性等綜合因素，按照市場原則靈活采用委托運輸、委托運營、自管自營模式。

4 結束語

鐵路是國家重要的基礎設施，具有建設投資大、參與運輸?shù)膶I(yè)多、運輸聯(lián)動性強、運營利潤薄但收入相對穩(wěn)定等特點，合資鐵路的建設經(jīng)驗和運營經(jīng)驗表明，為促進合資鐵路可持續(xù)發(fā)展，一是應在項目可行性研究階段理順合資鐵路所有權人 ( 投資主體 ) 的權責，按照建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的要求明確運營管理模式；二是以鐵路建設基金為載體，完善合資鐵路投資建設渠道。有機分開所有權、經(jīng)營權，減少合資鐵路建設運營協(xié)調(diào)界面，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。既有合資鐵路管理模式各有利弊，需要結合鐵路市場化不斷改進和創(chuàng)新。當前，最重要的是進一步優(yōu)化路網(wǎng)運力資源配置，不斷提高運輸能力和運輸效率、運營效益，確保運輸安全。以上僅從路網(wǎng)效能最大化提出了合資鐵路運營管理模式優(yōu)化創(chuàng)新思路和建議，以期對合資鐵路建設、運營可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

[1] 中國鐵路總公司運輸局. 城際市郊資源開發(fā)性支線鐵路運營管理模式研究報告[R]. 北京：中國鐵路總公司運輸局，2013.

[2] 北京交通大學. 客運專線運營管理體制研究[R]. 北京：北京交通大學，2013.