曾文革,廖 明

(重慶大學 法學院,重慶 400044)

一、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)化理念辨識

1.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)內(nèi)涵

生態(tài)文明視域下的生態(tài)化理念是多元化范疇,人類的經(jīng)濟社會活動各個層面具有生態(tài)化內(nèi)涵,即運用經(jīng)濟、社會和環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和標準審視人與自然的關(guān)系問題,引導在環(huán)境限度內(nèi)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)化理念對經(jīng)濟社會領(lǐng)域的延伸融合,主要體現(xiàn)為生態(tài)化理念與法律價值的融合,即法律生態(tài)化理念的確立,從立法、執(zhí)法和司法層面對環(huán)境保護以及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展進行法律調(diào)適。我國內(nèi)陸開放型經(jīng)濟往往面臨資源脆弱或資源消耗的現(xiàn)實困境,生態(tài)化理念對內(nèi)陸區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展具有啟示意義。有學者提出,如何以最低的環(huán)境成本來保護自然資源,確保實現(xiàn)高效的可持續(xù)利用是西部地區(qū)發(fā)展面臨的重要問題[1](131)。內(nèi)陸開放型經(jīng)濟建設(shè)強調(diào)的生態(tài)化理念,并非單一的經(jīng)濟學或者生態(tài)學意義上的概念,而是在特定區(qū)域內(nèi)將環(huán)境保護、資源可持續(xù)利用、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化等生態(tài)化理念貫穿于制度建設(shè)的始終,實現(xiàn)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展以及對自然資源的優(yōu)化配置,全方位、多層面構(gòu)建區(qū)域生態(tài)保護體系,確保在環(huán)境限度內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的最大化。

2.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)功能

內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的功能簡而言之包括開放與發(fā)展,而內(nèi)陸地區(qū)創(chuàng)建開放型經(jīng)濟除了經(jīng)濟功能之外,其生態(tài)功能顯得更為重要。生態(tài)功能不是開放型經(jīng)濟本身固有的屬性,它依靠法律制度的規(guī)范性和社會性作用奠定實踐基礎(chǔ),即可持續(xù)發(fā)展與法治進程緊密正相關(guān)?？沙掷m(xù)發(fā)展作為生態(tài)化理念的應(yīng)有之義,制度建設(shè)的生態(tài)化功能的終極目標,就是保障和促進可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的一體化[2](125)。我國內(nèi)陸開放型經(jīng)濟主要是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實施,環(huán)境資源保護和有效利用率較低,城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的并行發(fā)展對生態(tài)破壞較為嚴重,整體可持續(xù)發(fā)展水平不高。內(nèi)陸開放型經(jīng)濟屬于區(qū)域性的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展方式,應(yīng)當重視完善經(jīng)濟制度的生態(tài)化功能,強調(diào)制度優(yōu)先創(chuàng)新,對區(qū)域開發(fā)過程中的生態(tài)保護和資源利用提出更高的制度要求,嚴格按照可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)功能定位轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和擴大對外開放,帶動實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、資源節(jié)約型社會等綜合性戰(zhàn)略目標。

3.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)效益

內(nèi)陸開放型經(jīng)濟具有經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護雙重價值取向,即經(jīng)濟效益優(yōu)化與生態(tài)效益最大化,或者說以最低的環(huán)境成本實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展效益最大化。環(huán)境容量的特定性和獨立性決定了環(huán)境效益的排他性,即環(huán)境效益與經(jīng)濟效益、社會效益沒有替代性,在生態(tài)文明的背景下,環(huán)境效益一定程度上優(yōu)于經(jīng)濟效益和社會效益。內(nèi)陸開放型經(jīng)濟要在環(huán)境容量限度內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)效益最大化,應(yīng)在制度的各個層面優(yōu)先保障區(qū)域開發(fā)的生態(tài)化效益,創(chuàng)新實施區(qū)域開發(fā)的生態(tài)效益評價和推廣機制?！皬慕F(xiàn)代以來的情形看,通過法律來保障地區(qū)開發(fā),已經(jīng)成為必不可少且最為有效的途徑?！盵3](163)以法治為核心的制度建設(shè)是區(qū)域開發(fā)的根本保障,是堅持市場經(jīng)濟法治化的基本要求,沒有完備的法制來規(guī)范和保障,市場經(jīng)濟難以真正建立和完善[4](93)。內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度應(yīng)把生態(tài)效益作為經(jīng)濟運行的重要考量指標,建立科學的環(huán)境效益評估體系,規(guī)范和保障區(qū)域經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的協(xié)調(diào),滿足公眾對生態(tài)效益最大化的價值需要,即“在人(主體)與法(客體)的關(guān)系中體現(xiàn)出來的法律的積極意義或者有用性”[5](192)。

二、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)化屬性

生態(tài)化理念是對生態(tài)文明內(nèi)涵的抽象化和系統(tǒng)化,體現(xiàn)特定歷史階段人類的理性認知能力和水平。從理性維度看,生態(tài)化理念具備了應(yīng)然性和合理性的理論基礎(chǔ),已成為協(xié)調(diào)人與自然之間正當性的邏輯起點,并引導經(jīng)濟社會發(fā)展契合生態(tài)本位的制度創(chuàng)新趨勢,使發(fā)展服從人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的正當性要求,實現(xiàn)生態(tài)化理念“應(yīng)然”與“實然”的制度統(tǒng)一。

1.生態(tài)化理念的應(yīng)然性

生態(tài)化理念是內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度有效轉(zhuǎn)型的價值導向。生態(tài)化理念上升為制度形態(tài)體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展在生態(tài)文明階段對環(huán)境與發(fā)展的規(guī)律性調(diào)控,內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度蘊含生態(tài)化理念即是經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)型發(fā)展的應(yīng)有之義。“法律理念乃是正義的實現(xiàn)。正義要求所有的法律努力都應(yīng)當指向這樣一個目標,即實現(xiàn)在當時當?shù)氐臈l件下所可能實現(xiàn)的有關(guān)社會生活的最完美的和諧?！盵6]172-173。隨著資源的稀缺性以及環(huán)境問題的涌現(xiàn),特別是生態(tài)市場失靈和政府管制失靈等客觀因素影響,城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別以及生態(tài)資源過度消耗等問題說明生態(tài)環(huán)境問題不是一般性的經(jīng)濟社會問題,資源配置“有限理性”的效率缺陷和道德缺陷難以重塑市場經(jīng)濟的正當性機制。從保障城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度秉性看,生態(tài)化理念基于資源配置市場失靈和政府失靈,對生態(tài)市場機制和政府責任的能動反應(yīng),即“一方面要克服市場失靈,另一方面又對政府行為進行限定,遏制政府失靈從而追求其實質(zhì)正義、社會本位、適度干預和可持續(xù)發(fā)展的理念”[7](43)。

2.生態(tài)化理念的合理性

生態(tài)化理念的本質(zhì)是一種整體主義的基本價值理念,這種整體合理性從系統(tǒng)論出發(fā)把人與自然的共同利益擺在首位,強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系以及人與自然的有機整體性。美國著名系統(tǒng)學家拉茲洛提出:“所有系統(tǒng)都有價值(Value)和內(nèi)在價值(Intrinsic Worth)。它們都是自然界強烈追求制度和調(diào)節(jié)的表現(xiàn)?！盵8](109)在制度建設(shè)過程中,生態(tài)理性拓展了秩序、公平、自由等傳統(tǒng)價值取向,使人與自然的生態(tài)秩序、環(huán)境資源的代際公平、經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)限度等成為價值理念成為制度要求。生態(tài)化理念以生態(tài)的整體性為合理性基礎(chǔ),強調(diào)發(fā)展是一種整體性發(fā)展,不能割裂環(huán)境、經(jīng)濟和社會的三元依存體系,要求內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展必須以生態(tài)可持續(xù)為基礎(chǔ),這是在生態(tài)文明階段進行內(nèi)陸功能區(qū)域建設(shè)的合理形式和價值維度。

3.生態(tài)化理念的制度契合性

可持續(xù)發(fā)展作為生態(tài)化理念的基本范疇,貫穿于環(huán)境與發(fā)展的對立統(tǒng)一體系之中,對生態(tài)危機的制度反思才能達到生態(tài)本位與制度創(chuàng)建的融合,帶來“價值—規(guī)范”體系的制度變革,其中法律生態(tài)化將是制度構(gòu)建的趨勢和方向?！胺ǖ睦砟罱?jīng)由法的價值、法的基本原則、再到具體法律制度的制定實施,就是法的理念由主觀和應(yīng)然狀態(tài)具體化為客觀和實然狀態(tài)所經(jīng)歷的過程?！盵7](102)一方面,可持續(xù)發(fā)展原則作為生態(tài)化理念的核心,在《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《二十一世紀議程》等國際條約中得到普遍認可,成為綱領(lǐng)性的發(fā)展原則,并對世界各國的憲法創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)利奠定了制度基礎(chǔ)。另一方面,大多國家將環(huán)境保護上升為基本國策,并納入到憲法基本法框架內(nèi),使其生態(tài)化趨勢凸顯。我國憲法以環(huán)境資源保護為契合,對生態(tài)化理念在相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域的制度融合具有一定影響,在制度具體化過程中對生態(tài)化理念也有所回應(yīng)。

三、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)化困境

內(nèi)陸開放型經(jīng)濟作為我國擴大內(nèi)陸地區(qū)對外開放度的制度實踐,依托兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)等新型功能區(qū)域建設(shè),從國家層面推進區(qū)域經(jīng)濟的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,逐步改變生態(tài)脆弱型和資源依賴型的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式,由于區(qū)域開發(fā)制度建設(shè)的自身局限性,目前我國對內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的生態(tài)化功能還認識不足,生態(tài)化理念在區(qū)域經(jīng)濟制度安排上也存在一定障礙,須從制度薄弱環(huán)節(jié)進行生態(tài)保障機制建設(shè),有效破解內(nèi)陸開放型經(jīng)濟生態(tài)化建設(shè)的制度難題。

1.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度對生態(tài)價值導向重視不足

從政策支持看,由于區(qū)域經(jīng)濟資源優(yōu)化配置缺乏有效調(diào)控政策,實現(xiàn)功能區(qū)域資源集約化、生態(tài)化的統(tǒng)籌利用存在的制度失范,對引導和支持資源要素向功能區(qū)生態(tài)效益轉(zhuǎn)移的政策扶持還有差距;從產(chǎn)業(yè)支持看,內(nèi)陸開放型經(jīng)濟是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化升級的重要手段,目前在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的政策導向較為成熟,但是在產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的發(fā)展規(guī)劃、導向目標和組織實施的政策措施還很欠缺;從環(huán)境支持看,內(nèi)陸地區(qū)的生態(tài)化建設(shè)仍然以“環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)”的環(huán)境政策為重,生態(tài)化功能體現(xiàn)不足。

2.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度對生態(tài)環(huán)境缺乏考量

從現(xiàn)有制度建設(shè)來看,我國目前基本還以傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護法律制度為主,主要涉及生態(tài)保護、資源開發(fā)與利用、循環(huán)經(jīng)濟促進以及土地和森林保護等相關(guān)法律,對區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融創(chuàng)新等經(jīng)濟社會活動的環(huán)境權(quán)限和環(huán)境考量還很滯后或者缺乏法律效力?，F(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟制度已不能適應(yīng)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展的要求,特別是缺乏完善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)價值和生態(tài)效益的環(huán)境考量機制,在產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、資本生態(tài)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌保障等重要環(huán)節(jié)制度建設(shè)嚴重滯后,完全不適應(yīng)戰(zhàn)略性資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代法律制度需要。

3.內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度缺乏生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

在發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟過程中,政府應(yīng)注意角色定位,改變以經(jīng)濟增長為主的目標管理方式,將生態(tài)效益納入政府適度干預的基本要求,既不能過度干預造成資源配置效率低下,也不能忽視政府干預導致資源濫用和環(huán)境破壞。我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制還不完備,缺乏維護生態(tài)平衡和生態(tài)安全、保障資源合理開發(fā)和可持續(xù)利用的監(jiān)督管理和科學評估體系,執(zhí)法部門對區(qū)域生態(tài)化建設(shè)的重視和協(xié)調(diào)不足,多頭無序管理造成政令不暢、效能低下、執(zhí)行不力甚至引發(fā)執(zhí)法職能沖突。尤其在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū),有效的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償?shù)拳h(huán)境政策的自主創(chuàng)新和有效實施具有重要現(xiàn)實意義,由于地方政府的自由裁量權(quán)、政府監(jiān)管缺乏可操作性以及區(qū)域開發(fā)環(huán)境監(jiān)管機制缺失等問題,還不能緩解內(nèi)陸區(qū)域高強度開發(fā)的環(huán)境壓力。

四、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)化重構(gòu)

政府主導的公共政策和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展緊密關(guān)聯(lián),特別是承擔特定經(jīng)濟社會功能的區(qū)域必須建立相適應(yīng)的公共政策調(diào)整機制。無論是區(qū)域土地利用規(guī)劃,效能規(guī)劃,擴展城市邊緣,還是調(diào)整城市形態(tài),其社會目的不外乎都是對區(qū)域權(quán)力再分配的需求[9]。開放型經(jīng)濟制度的生態(tài)化功能也應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域權(quán)力的優(yōu)化配置,以生態(tài)化理念對內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度進行審視和完善,通過制度創(chuàng)設(shè)和政策革新建立區(qū)域開發(fā)的生態(tài)保障機制,才能對內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度建設(shè)進行全面的生態(tài)化重構(gòu)。

1.構(gòu)建區(qū)域性環(huán)境法制保障體系

區(qū)域性環(huán)境制度建設(shè)應(yīng)該堅持政府主導模式,發(fā)揮政府主導型環(huán)境管控的政策優(yōu)勢,明確環(huán)境保護的法律責任,加快政府職能轉(zhuǎn)變,加強政府環(huán)境資源管理能力建設(shè)。各級立法機關(guān)要完善環(huán)境保護、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境救濟等方面的地方性法規(guī),嚴格依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和資源承載能力實施環(huán)境規(guī)劃,因地制宜重新設(shè)置環(huán)境污染治理機制,全面實施環(huán)境影響評價機制,確保區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會活動對環(huán)境損害最小化,使區(qū)域環(huán)境管理制度化和規(guī)范化。區(qū)域性環(huán)境制度設(shè)計的關(guān)鍵是改變城鄉(xiāng)資源的不合理配置,創(chuàng)新設(shè)立城鄉(xiāng)一體化的資源配置模式,在戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、土地流轉(zhuǎn)制度、財稅制度和金融制度等主要方面著手,彌補空白,加大制度供給,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、平等、和諧發(fā)展[10](218)。

2.加強區(qū)域環(huán)境合作制度建設(shè)

內(nèi)陸開放型經(jīng)濟對外開放度的重要表現(xiàn)是區(qū)域經(jīng)濟的合作規(guī)模,而生態(tài)環(huán)境既是一個區(qū)域性概念,也是一個整體性概念。環(huán)境法律的有效實施除了要加強法律監(jiān)督,還要推進區(qū)域之間的環(huán)境資源合作。在今天社會關(guān)系復雜的時代中,審慎制定的法律對依法治國而言是不可或缺的要求[11](225)。通過審慎制度構(gòu)建有利于提高區(qū)域經(jīng)濟合作的積極性和實效性,建立區(qū)域環(huán)境合作協(xié)調(diào)機制以及環(huán)境資源共同管理機構(gòu),明確其在環(huán)境保護和資源利用中的職責范圍,加強各方環(huán)境信息披露和共享制度建設(shè),避免環(huán)境治理的重復浪費以及因地方保護主義造成的資源效能低下,通過政策協(xié)作盡可能延伸環(huán)境保護和資源優(yōu)化配置的地緣范圍,使區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間的生態(tài)系統(tǒng)保持良性循環(huán),充分保障資源優(yōu)化配置和生態(tài)效益的最大化。

3.加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)化制度建設(shè)

發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟既要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,又要形成外向型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢集群。應(yīng)以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化作為制度建設(shè)基本目標,構(gòu)建有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的制度體系,建立環(huán)境友好型、外向型產(chǎn)業(yè)體系,促進區(qū)域經(jīng)濟和自然資源優(yōu)勢互補,形成全面開放的產(chǎn)業(yè)新格局奠定制度保障基礎(chǔ)[12](30)。一是大力支持工業(yè)生態(tài)化發(fā)展,圍繞循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)建立功能區(qū)域內(nèi)的工業(yè)生態(tài)化系統(tǒng),促進傳統(tǒng)工業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)轉(zhuǎn)型,通過資源綜合利用、循環(huán)生產(chǎn)集群和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃推動工業(yè)生態(tài)化發(fā)展。二是大力支持服務(wù)業(yè)生態(tài)化發(fā)展,合理建構(gòu)區(qū)域服務(wù)業(yè)梯度,充分發(fā)揮物流、能源、信息、教育等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈的集群效應(yīng),促進優(yōu)勢服務(wù)業(yè)集群良性循環(huán)。三是大力支持農(nóng)業(yè)生態(tài)化發(fā)展,變革城鄉(xiāng)割裂的二元社會經(jīng)濟體制,創(chuàng)新建立城鄉(xiāng)一體化的政策體系,促進城市先進要素與農(nóng)村資源要素的有效融合。

4.加強區(qū)域資本生態(tài)化制度建設(shè)

發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟需要內(nèi)外資本的金融支持,金融制度創(chuàng)新既要提高金融資本的利用效率,同時應(yīng)改變傳統(tǒng)的資源消耗型資本結(jié)構(gòu),以構(gòu)建資本生態(tài)化保障體系作為經(jīng)濟生態(tài)化發(fā)展的突破口,完善各項綜合配套措施,深化投融資、土地、資本、勞動力等體制機制改革,完善資本運行的區(qū)域環(huán)境控制,提升內(nèi)外資利用的生態(tài)化功能,為內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的生態(tài)化建設(shè)創(chuàng)造良好的金融服務(wù)環(huán)境。要加強生態(tài)資源資本化、市場化改革,提高生態(tài)資源資產(chǎn)化水平,大力扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,鼓勵金融市場為培育環(huán)保型產(chǎn)品發(fā)揮積極作用。通過建立健全信息披露機制,提高環(huán)境保護的審慎監(jiān)管水平和公眾參與水平,提高區(qū)域金融市場化改革的生態(tài)效益。

生態(tài)化理念是生態(tài)文明理性思維的必然結(jié)果,無論是制度層面還是實踐層面,生態(tài)化理念為后工業(yè)時代的經(jīng)濟制度建設(shè)奠定了理性基礎(chǔ),對我國對外開放從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)全面深入推進具有重要意義。我國內(nèi)陸開放型經(jīng)濟制度建設(shè)應(yīng)當遵循經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)規(guī)律,樹立環(huán)境優(yōu)先發(fā)展的法治理念,根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實和環(huán)境承載能力進行綜合性立法和專項制度設(shè)計,建立健全內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的環(huán)境法律保障體系,把握產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、資本生態(tài)化、環(huán)境區(qū)域合作和土地集約化開發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善法律制度,保障區(qū)域開發(fā)開放的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益有機統(tǒng)一,促進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟的生態(tài)功能和開放功能的協(xié)調(diào)融合。

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