□ 彭 霄（中共廣州市委政法委 研究室，廣東 廣州510046）

近年來，住宅小區(qū)業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）在維護業(yè)主合法權益，監(jiān)督小區(qū)物業(yè)管理，維持小區(qū)公共秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但是業(yè)委會在建設管理過程中也存在一些問題，引發(fā)各種矛盾糾紛，對社會穩(wěn)定產生較大影響。據(jù)統(tǒng)計，2009至2011年C市法院審結物業(yè)糾紛案914宗，有的涉案金額上千萬元。如何加強業(yè)委會建設管理，發(fā)揮其積極作用，化解社會矛盾，維護基層社會穩(wěn)定是一項亟待解決的重要課題。本文歸納分析了業(yè)委會建設管理存在的問題及原因，并試圖提出一些對策建議。

一、業(yè)委會建設管理問題引發(fā)的矛盾糾紛

組建業(yè)委會維護正當權益是法律賦予業(yè)主的權利，但部分業(yè)主委員會在組建過程中，出現(xiàn)“爭搶職權”、“空置職權”、“盜用職權”、“濫用職權”四種現(xiàn)象，并相應產生選舉糾紛、物業(yè)糾紛、經濟糾紛、維權糾紛等矛盾糾紛。

（一）爭搶業(yè)委會職權，引發(fā)選舉糾紛

“爭搶權利”表現(xiàn)在業(yè)主們爭當業(yè)委會委員。對于一些“有利可圖”的小區(qū)來說，業(yè)委會委員崗位成為“香餑餑”。而入選“委員”的關鍵是先入選“籌備組”，參與制定選舉規(guī)則、決定候選人資格等重要事項。為謀取委員職位，一些小區(qū)內部“抱團”，產生“派系之爭”。2013年C市住宅小區(qū)發(fā)生的糾紛，涉及業(yè)委會組建的占18%。

選舉糾紛主要表現(xiàn)在：聚眾鬧事、口角斗毆，例如物業(yè)公司為阻止業(yè)委會選舉，以維護小區(qū)整潔為由強行拆除業(yè)委會宣傳帳篷。一些涉及重大經濟利益的小區(qū)，選舉當天需要警察維持秩序幾乎成為常態(tài)。越級上訪，一些業(yè)主不信任基層政府，盲目“找上級”。無理投訴，只要政府工作人員不支持，一些業(yè)主就認為不公正，就要投訴。一些業(yè)主與街鎮(zhèn)工作人員交流時，甚至秘密錄音，進而斷章取義。挑起訴訟，例如提起行政訴訟，質疑房管局相關負責人“認定”小區(qū)“罷免”業(yè)委會主任符合法定程序。寫信恐嚇選舉對手。匿名舉報選舉對手的違規(guī)行為（例如屋頂亂搭建、裝修擠占公共空間）。貼大字報，一般以激烈的措辭揭露業(yè)委會選舉“黑幕”、業(yè)委會“財務問題”等。在選票上做手腳，例如，私拆票箱；使用只有業(yè)主簽名但未填寫候選人的空白選票等。借媒體擴大影響，一些媒體樂于在業(yè)委會選舉糾紛中挖料，一些業(yè)主也想借媒體把事情鬧大，把水攪渾。

造成選舉糾紛的原因主要是：涉及業(yè)委會籌備的法規(guī)過于簡略，導致業(yè)主們在理解上各執(zhí)一詞。其一，籌備組入選門檻模糊。一些不遵守小區(qū)公共秩序，甚至不繳納物業(yè)管理費的業(yè)主可以進入籌備組；一些原本與物業(yè)無關但受利益驅使，別有用心的社會組織或個人也試圖間接介入籌備工作。其二，“推薦”產生籌備組成員易引發(fā)矛盾。按現(xiàn)行法規(guī)，籌備組成員由“推薦”產生，然而“推薦”方式，很難確保證公正，鄰里互不相識也不便于操作。一些“有利可圖”的小區(qū)，甚至連籌備組人數(shù)都很難達成一致。其三，重要事項由籌備組“拍板”易引發(fā)矛盾。實踐中部分小區(qū)業(yè)主很難就業(yè)主大會表決規(guī)則、投票權數(shù)、候選人產生辦法等事項達成一致，法規(guī)卻簡單地將這些事項交由“籌備組”拍板。[1]

（二）空置業(yè)委會職權，引發(fā)物業(yè)糾紛

2009至2011年，C市法院審結的914宗物業(yè)糾紛案中，涉及物業(yè)服務費的有856宗，占93.65%。[2]據(jù)調查北京、上海、廣州近90%的居民對物業(yè)管理不滿意[3]。全國“霸王現(xiàn)象”認知度調查顯示，“房地產和物業(yè)”居第二位。[4]

物業(yè)糾紛主要表現(xiàn)在：其一，物業(yè)服務質量糾紛。2013年C市住宅小區(qū)發(fā)生的糾紛，涉及物業(yè)服務質量的占36%。一些小區(qū)共用設施設備維護管理不善，衛(wèi)生、綠化不到位。其二，物業(yè)收費糾紛。2013年C市住宅小區(qū)發(fā)生的糾紛，涉及物業(yè)收費的占16%。一些小區(qū)陷入“低服務質量—低繳納率—更低服務質量”的惡性循環(huán)。一些物業(yè)公司以停電、水、氣等方式追繳管理費，激化矛盾。其三，公共收益分配糾紛。物業(yè)公司經營小區(qū)公共設施獲取收益，例如車位出租收益，宣傳欄、電梯、外墻的廣告收益等。如何分配收益，往往滋生矛盾。其四，物業(yè)合同糾紛。新建小區(qū)業(yè)委會成立后，開發(fā)商與物業(yè)公司最初的合同按規(guī)定應自動終止，但一些物業(yè)公司往往已經投入一定的人力物力，不愿終止合同，阻止新物業(yè)公司入駐。一些小區(qū)物業(yè)公司擅自將業(yè)務整體轉包。一些小區(qū)原物業(yè)公司招標落選后，不搬離辦公場地，不交管理賬冊。

產生物業(yè)管理糾紛的原因：業(yè)委會空置“缺位”，普通業(yè)主與物業(yè)管理公司溝通協(xié)調力量薄弱，業(yè)主權益得不到有效維護，從而產生較多社區(qū)物業(yè)管理糾紛。從C市整體而言，一方面物業(yè)服務企業(yè)實力較強。C市2008年物業(yè)管理主營業(yè)務收入198.3億元，占CDP比重達2.39%（全國0.69%、廣東1.16%、深圳1.77%）；“物業(yè)服務企業(yè)綜合實力100強企業(yè)”，C市有12家企業(yè)入選，居全國第三。另一方面業(yè)委會實力較弱。C市小區(qū)仍處在從“單位管理”到“業(yè)委會管理”的交替期——前者逐漸消亡而后者無力誕生，管理上的“真空期”導致很多矛盾糾紛化解工作沒有一個“牽頭人”。截至2013年10月，C市實施專業(yè)物業(yè)管理的住宅小區(qū)約2426個，其中已成立業(yè)委會的603個，僅占25%。與上海的83%、深圳的40%相比，C市比例明顯偏低，甚至低于全國30%的平均水平。強弱對比之下，業(yè)主權益遭受侵害的案例時有發(fā)生。業(yè)委會“缺位”有兩種形態(tài)：一是“空缺”，業(yè)委會組建率低，沒人管事；二是“空轉”，業(yè)委會運行不良，不愿管事。一些小區(qū)維權得罪開發(fā)商、物業(yè)公司，不替業(yè)主說話又得罪業(yè)主，于是有的業(yè)委會不作為，有的假作為（只說不做）。

（三）盜用業(yè)委會職權，引發(fā)經濟糾紛

由于缺乏內部規(guī)章和外部監(jiān)管，一些業(yè)委會委員盜用業(yè)委會職權，牟取經濟利益。

經濟糾紛主要表現(xiàn)在：一是覬覦住宅專項維修資金。各商業(yè)銀行為了爭取到這筆存款，不惜返好處費。二是承接小區(qū)公共維修工程。業(yè)委會通常全程負責小區(qū)的道路修整、設備更新。三是著眼小區(qū)公共資源。在電梯、外墻、院落等做廣告。四是勾結物業(yè)公司。物業(yè)公司來交接物業(yè)共有部位，動用專項維修資金，續(xù)簽合同等需要業(yè)委會蓋章，一些業(yè)委會委員借此要求減免個人物業(yè)費、停車費。

造成經濟糾紛的主要原因有：一是缺乏有力的行政監(jiān)管[5]。與北京、天津和上海相比，C市行政監(jiān)管力量較弱。C市市級機關加上直屬單位不足10人，僅為北京的1/3，天津的1/5，上海的1/7。C市區(qū)（縣）級機關專職工作人員約為1—2人，而北京、天津、上海分別為3—5人。C市所有街鎮(zhèn)既沒有物業(yè)管理專職機構，也沒有專職人員。二是缺乏有效的業(yè)委會規(guī)章。一些業(yè)委會不能定期商討問題，不能向廣大業(yè)主報告物業(yè)管理情況；一些業(yè)委會被部分委員操控。業(yè)主監(jiān)督一般在事后，效果不佳。三是缺乏明確的追責依據(jù)。業(yè)委會與全體業(yè)主之間類似非營業(yè)性信托關系。業(yè)委會本身不是獨立實體法人，名下沒有資產，無法獨立承擔責任，實際是“有權力無責任”。

（四）濫用業(yè)委會職權，引發(fā)維權糾紛

不可否認，業(yè)委會在維護業(yè)主正當權益過程中發(fā)揮了重要作用，但是受利益驅使，一些業(yè)委會委員打著“維權”的幌子，牟取不正當利益，擾亂社會秩序。一些業(yè)委會成為維權代言人，甚至“維權委員會”。

維權糾紛主要表現(xiàn)在：一是借“維權”敲詐勒索。在開發(fā)商看來，有的業(yè)委會無端引發(fā)糾紛，損害開發(fā)商、物業(yè)公司形象。在小區(qū)“維權”氛圍中，業(yè)委會趁機提出苛刻的“權益”要求。二是借“維權”干擾物業(yè)正常經營。某物業(yè)公司表示，小區(qū)在業(yè)委會成立之前，物業(yè)收費率90%以上。業(yè)委會成立后，提出一些不現(xiàn)實的要求，如要求物業(yè)公司為其配辦公室、電腦等，公司不答應，業(yè)委會就煽動業(yè)主不繳物業(yè)費，物業(yè)繳費率下滑到60%。三是借“維權”采取過激行為。在“維權”過程中，一些業(yè)委會（或業(yè)主“小圈子”）對街道辦事處、鎮(zhèn)政府不信任，或不遵從合理指引，一味抵制；或采取上訪、投訴、舉報、聚眾鬧事等過激行為[6]。四是將業(yè)委會作為“民主”訓練場。與居委會選舉相比，業(yè)委會選舉更為實質化，一些競爭激烈的社區(qū)甚至可以用“社區(qū)政治”來形容。以業(yè)委會為主導的業(yè)主自治，可以看作是社區(qū)“民主”訓練場，某種程度上甚至是“政治活動仿真器”。

造成維權糾紛的原因：業(yè)委會對自身職責定位認識不清。一是對自身法律地位認識不清，越權行事。實踐中，有的業(yè)委會委員誤認為凡事自己說了算，不經業(yè)主大會同意越權行事。一些業(yè)委會剛成立就打算直接炒掉物業(yè)公司。二是對維護權益的方式認識不足，粗獷行事。片面認為維護業(yè)主利益就是降低物業(yè)管理費，就是和物業(yè)公司對著干。三是對監(jiān)督管理的對象認識偏頗，簡單行事。片面認為業(yè)委會只需要監(jiān)督物業(yè)公司。事實上，提高業(yè)主自律水平也是業(yè)委會的重要職責。

二、對策建議

（一）加強街鎮(zhèn)監(jiān)管

一是落實街鎮(zhèn)屬地責任。建議將業(yè)委會建設管理作為社區(qū)管理和基層民主建設的一部分，督促街鎮(zhèn)、居委會組織業(yè)主依法設立業(yè)委會，指導監(jiān)督業(yè)委會依法運作。目前，C市相關法規(guī)已明確，關鍵是落實屬地責任。二是充實街鎮(zhèn)監(jiān)管力量。對于一些轄區(qū)面積大，轄內業(yè)委會（居民小區(qū)）眾多的街鎮(zhèn)，建議由區(qū)財政出資，以統(tǒng)一招聘或購買社會服務的方式，給各街鎮(zhèn)配備1—2名物業(yè)專管員。三是加強街鎮(zhèn)監(jiān)管措施。由于沒有執(zhí)法權，街鎮(zhèn)工作人員在處理小區(qū)糾紛時“底氣不足”、“腰板不硬”，尤其拿物業(yè)公司沒辦法。建議給予街鎮(zhèn)“執(zhí)法建議權”，或者給予街鎮(zhèn)出具物業(yè)公司區(qū)域備案、項目備案“初檢意見”的權力。據(jù)悉，后者已在天河區(qū)、白云區(qū)實施，并初見成效。四是引入街鎮(zhèn)涉事工作人員回避制度。街鎮(zhèn)工作人員一般居住在街鎮(zhèn)轄區(qū)內，與涉事小區(qū)可能存在千絲萬縷的聯(lián)系，甚至本身就是涉事小區(qū)業(yè)主。這些工作人員直接參選業(yè)委會委員或者在工作中“指導和監(jiān)督”業(yè)委會選舉，必然招致公正方面的質疑。

（二）完善糾紛調處機制

一是建議政法部門以街鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心為觸角，做好相關業(yè)務指導，對涉及業(yè)委會的矛盾糾紛“早發(fā)現(xiàn)，早介入，早化解”，力爭“小事不出社區(qū)，大事不出街道”。二是建議將人民調解委員會延伸至小區(qū)作為該區(qū)域的人民調解小組，并吸收物業(yè)公司、業(yè)委會代表參加，聯(lián)合調處。同時，探索建立以法院為主導，國土房管部門、街道、居委會、業(yè)委會聯(lián)動的“物業(yè)糾紛訴前聯(lián)調及司法確認”機制。三是建議政法部門拓展、簡化矛盾處置渠道。訴訟程序一般不簡潔，快捷多元的社區(qū)糾紛化解途徑匱乏，糾紛久拖不決，容易激化矛盾。

（三）完善相關法律法規(guī)

其一，細化業(yè)委會籌備階段的法律法規(guī)。涉及業(yè)委會籌備工作的法規(guī)過于簡單，建議細化：一是提高籌備組成員準入條件。為避免別有用心的人惡意參和，業(yè)委會籌備組成員應符合準入條件，近一年來應遵守業(yè)主大會公約、議事規(guī)則等規(guī)章制度；應按期足額繳納物業(yè)管理費等等。二是完善籌備組成員準入程序。建議籌備組成員及籌備組組長，既可以在采納廣大業(yè)主意見的基礎上，由街鎮(zhèn)“推薦”產生，也可以由業(yè)主大會投票產生。三是限制籌備組決策權限。一些重要且容易產生異議的事項（業(yè)主大會表決規(guī)則、投票權數(shù)、候選人產生辦法等）爭議不大時可交由籌備組定奪，爭議較大時應交業(yè)主大會投票決定[7]。其二，設置可供取舍，繁簡適當?shù)臉I(yè)委會組建程序。一方面進一步簡化政府經辦流程，另一方面設置可供取舍、繁簡適當?shù)倪x舉程序。在確保公正合理，充分尊重業(yè)主自治的基礎上，簡化流程，提高業(yè)主積極性[8]。實踐中一些爭議不大、居民不多的小區(qū)，業(yè)委會的成立過程跳過了很多規(guī)定動作，而居委會和街鎮(zhèn)工作人員也往往理解并默許。[9]其三，推行小區(qū)業(yè)委會委員薪酬制。對一些規(guī)模較大、事務繁雜的小區(qū)來說，業(yè)委會委員沒有薪酬不利于發(fā)揮長期作用。據(jù)悉，白云區(qū)六到七成的業(yè)委會以通訊費、交通費、資料費等方式，獲得500—2000元不等的薪酬。薪酬制，與其遮遮掩掩成為“潛規(guī)則”，不如擺上臺面實行“顯規(guī)則”。[10]

（四）加大宣傳培訓力度

一是發(fā)動廣大業(yè)主積極參與。加強宣傳，讓廣大業(yè)主主動了解業(yè)委會運作情況，發(fā)揮監(jiān)督作用，促使業(yè)委會決策公開。二是指導業(yè)委會有序開展工作。明確業(yè)委會在物業(yè)財產權利處分過程中“執(zhí)行機構”的角色，避免其隨意處置應由業(yè)主大會決議的事項。建議組織業(yè)委會骨干培訓，幫助其完善日常規(guī)章制度；普及法律知識，引導其以法治思維和法治方式解決糾紛；開展廉潔教育，曉之以理，示之以害。三是提高街鎮(zhèn)以及居委會工作人員業(yè)務能力。對于一些街鎮(zhèn)分管負責人以及居委會主任來說，指導成立業(yè)委會是一項陌生的工作，加之街鎮(zhèn)以及居委會工作人員待遇低，流動大，新手多，培訓工作長期而艱巨。

[1]B區(qū)某街道“BL花園”業(yè)委會選舉是這方面的典型。雖然，按規(guī)定籌備組員可以推薦產生，籌備組也可以定奪一些重要事項，但是“BL花園”業(yè)主分化出的兩“派”很難就一些事項達成一致，簡單地“推薦”和“定奪”非但不能解決問題，甚至還會激化矛盾。

[2]昆明市物業(yè)管理糾紛案件占全部民事案件的比例從2003年的9.5%增加到2009年的28.3%。侯宇清：“關于《物業(yè)管理條例》的爭議及完善”，載《城市問題》，2011年第4期。

[3]依據(jù)中國社會調查所對北京、上海和廣州三地的一項專門調查。

[4]張磊.“業(yè)主維權運動:產生原因及動員機制——對北京市幾個小區(qū)個案的考查”，載《社會學研究》，2005.6.

[5]C市DH小區(qū)有1000多平方米的土地被征用，獲得補償款991萬元。小區(qū)業(yè)委會在業(yè)主不知情的情況下，聘請咨詢公司花掉評估費、咨詢費151萬元，用其余的800多萬元購買了銀行的理財產品。得知真相的業(yè)主們自發(fā)組成了維權小組，要求罷免業(yè)委會成員，追討財產。但是業(yè)主們維權并沒有得到相關部門的支持。維權業(yè)主想通過法律途徑解決，小區(qū)所在街道的司法所建議“去檢察院”。檢察院認為不屬于職務犯罪，管不了。公安經偵大隊認為“涉案人沒跑，還住在小區(qū)里，沒辦法管”。法院認為這個事情要歸國土局物業(yè)辦管。國土局說要先了解情況，讓業(yè)主們回去等。

[6]B區(qū)某街道“BL花園”部分業(yè)主對街道工作人員不信任，主觀臆斷街道辦偏袒某一方。多次無理投訴街道辦經辦人、分管領導。對如何理解《廣東省物業(yè)管理條例》，也不信任街道辦的解釋，街道辦只能帶業(yè)主們到廣東省人大尋求幫助。

[7]B區(qū)某街道“BL花園”業(yè)委會選舉自2012年5月申請，雖經街道辦積極有序推進，至2014年2月仍在為最后一步（委員選舉）做準備，期間歷經初次“推薦”成立籌備組、矛盾激化（匿名舉報、恐嚇、貼大字報）、再次“票選”成立籌備組等階段，由此可見籌備階段的重要性。

[8]B區(qū)某街道“JH明珠”小區(qū)一群年輕的業(yè)主想在一個月內組建完業(yè)委會，一些業(yè)主認為諸多的組建程序是街道為刁難業(yè)主，故意設置的障礙。

[9]B區(qū)某街道“CJ苑”小區(qū)僅有一棟樓77戶人家，成立業(yè)委會只為確立一個可以簽訂物管合同的主體（業(yè)委會），完全按照標準流程成立業(yè)委會顯得造作多余。

[10]B區(qū)某街道“YS錦繡”業(yè)委會運營得當，財務賬目清晰，廣告收入盈利，2013年每戶分得200元收益。可見薪酬來源不是大問題。