鄧可祝

（安徽工業(yè)大學 文法學院，安徽馬鞍山 243005）

我國正面臨著日益嚴峻的環(huán)境形勢，加強環(huán)境治理已經(jīng)迫在眉睫。環(huán)境治理有賴法治的完善，也需要借助于民主建設(shè)?！笆舜髨蟾妗焙椭泄仓醒氲谑藢萌腥珪摹吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅提出了加強生態(tài)文明建設(shè)問題，也提出了加強社會主義民主建設(shè)問題。例如“十八大報告”提出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”。這些民主建設(shè)思想，對于環(huán)境治理也具有重要的價值。

關(guān)于民主與環(huán)境治理的關(guān)系，研究審議民主的著名學者陳家剛認為：“作為一種治理形式，協(xié)商民主有助于人類建設(shè)生態(tài)文明”[1]。雖然他指的是審議民主在環(huán)境保護中的作用，但審議民主是現(xiàn)代民主的一種形式，民主制度對于環(huán)境保護的作用與審議民主的作用是相似的。然而，該學者只關(guān)注了民主對環(huán)境保護的積極作用，沒有注意到民主對環(huán)境的消極作用，也沒有具體分析民主作用于環(huán)境作用的機理。

我國學術(shù)界對于民主與環(huán)境保護之間的關(guān)系的研究尚不夠深入。加強這一問題的研究，不僅可以認識影響環(huán)境治理的因素，而且對加強環(huán)境治理的效果也有重要的作用。

一、民主對環(huán)境治理的不同作用

（一）民主的界定

民主是一個復雜而不斷變化的概念。例如科恩認為民主是一種社會管理體制，“在該體制中，社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[2]。10羅伯特·達爾沒有界定民主的定義，而是從民主的標準來分析，認為民主過程的標準包括“有效的參與、選票的平等、充分的知情權(quán)、對議程的最終控制、成年人的公民權(quán)”[3]。兩者對民主的界定強調(diào)的是民主的選舉性和參與性，這些都是民主制度的基本特性。根據(jù)傳統(tǒng)理論，民主主要是指選舉民主，是一種定期通過多數(shù)表決進行選舉或決定重大事項的制度。但在現(xiàn)代社會，民主的內(nèi)涵與外延都在不斷發(fā)展，民主已經(jīng)從選舉層面發(fā)展到參與層面，近來更是發(fā)展到審議民主的層面。“大約在1990年前后，民主理論呈現(xiàn)出明確的協(xié)商轉(zhuǎn)向：在協(xié)商轉(zhuǎn)向之前，民主理想被看成主要是通過諸如投票和代表機制的方式來實現(xiàn)集體決策偏好與利益的聚合。在協(xié)商轉(zhuǎn)向之后，民主合法性的實質(zhì)則應(yīng)經(jīng)由某一集體決策的所有相關(guān)者致力于這一決策的真實協(xié)商的能力來獲取”[4]。

從民主的演變可以看出，民主的形式是在不斷變化的。本文主要指的是現(xiàn)代民主，不僅包括選舉民主還包括參與民主和審議民主。

現(xiàn)代社會，民主形式與功能都在發(fā)揮不同的作用，但民主也是柄雙刃劍。學者們的看法是存在著非常大的差異的。在環(huán)境保護方面，民主既有積極作用，也有消極作用。

（二）民主對于環(huán)境保護的積極作用

如前所述，我國一些學者認為民主對于環(huán)境保護具有積極作用，國外也有許多學者持同一觀點。他們的主要依據(jù)有：

1.民主與環(huán)境保護存在著正態(tài)分布關(guān)系。例如我國學者孫韜等通過對全球100多個國家的環(huán)境指數(shù)比較研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護與民主水平之間的相關(guān)性存在統(tǒng)計學的顯著性。他們使用了5個不同環(huán)境評價指標，結(jié)果顯示民主水平無一例外地和這5個不同環(huán)境評價指標之間的相關(guān)性具有明顯的統(tǒng)計學顯著性。這表明，民主水平與環(huán)境保護之間的相關(guān)性是毋庸置疑的，民主水平的提高有助于促進環(huán)境治理、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，有利于降低人們對環(huán)境的破壞[5]。國外一些學者用統(tǒng)計學的方法來對民主和環(huán)境保護的關(guān)系進行了相似的研究，并且得出了相同的結(jié)論，認為民主對環(huán)境保護起到了積極的作用。

2.認為民主通過有效的制度來促進環(huán)境治理，從而改善環(huán)境。英國著名學者吉登斯在研究氣候變化時指出：在民主國家允許和鼓勵社會的開放式發(fā)展，特別是各種社會公民組織的發(fā)展，這些組織通過各種壓力來給國家施加壓力，要求國家制定氣候變化的強制性目標。例如“氣候變化網(wǎng)絡(luò)”是一個由來自不同國家和地區(qū)的365個非政府組織組成的組織，自詡在全世界有會員2000萬人，有敢于說自己代表無數(shù)公民選民的底氣[6]。他因此認為民主是可以促進環(huán)境保護的。

Kevin P.Gallagher和Strom C.Thacker認為，雖然一個國家當前的民主水平與環(huán)境質(zhì)量之間沒有強烈的關(guān)系，但是從長遠的民主實踐的結(jié)果來看，在民主和環(huán)境質(zhì)量之間還是存在因果關(guān)系的。這一結(jié)果不僅是經(jīng)驗性的，而且是可以理性證明的。因為如果具有足夠的時間，民主可以通過促進問責機制，促進信息公開、形成社團生活、推動國際合作和促進制度發(fā)展來改善環(huán)境[7]。

3.不民主的社會在環(huán)境治理上存在缺陷。希爾曼和斯密斯認為專制社會在環(huán)境治理方面存在著明顯的缺陷：“不存在沒有濫用環(huán)境記錄的現(xiàn)在專制政府的例子。所有現(xiàn)存的專制政府的環(huán)境記錄比所有自由民主社會的都要差”[8]。權(quán)力的集中和民主的削弱是導致環(huán)境危機的罪魁禍首。其原因有：一方面是專制容易導致權(quán)力的濫用，另一方面專制制度下，民眾在保護環(huán)境方面無能為力，沒有辦法對權(quán)力的行使加以有效的監(jiān)督。英國學者吉登斯也有相似的觀點，他認為非民主國家往往對公民社會組織保持著高度的控制，包括成員登記和活動監(jiān)管，而這些制度是不利于環(huán)境保護的。也有學者對其原因進行了全面的概括，認為：“中央集權(quán)化、增長取向的計劃體制、缺乏民主控制、缺乏信息和參與”是導致環(huán)境惡化的重要原因[9]。這是從不民主制度對環(huán)境的危害來反證民主制度對環(huán)境治理的作用。

（三）民主對于環(huán)境保護有消極作用

但也有一些學者認為，民主制度本身是存在弊端的，其對環(huán)境也會造成有害的作用。例如希爾曼和斯密斯認為，現(xiàn)代民主制是不利于環(huán)境保護的。從他們的書名《氣候變化的挑戰(zhàn)與民主的失靈》可以看出，他們對現(xiàn)代民主制度在環(huán)境保護方面的作用是持懷疑態(tài)度的。特別是在氣候變化問題上，現(xiàn)代民主制度更顯示出其嚴重的缺陷。他們認為：在現(xiàn)代民主制的國家存在大量的環(huán)境治理失敗的案件，在所有的有關(guān)環(huán)境的案例中，自由民主制的運作方式是失敗的原因，51%的人投贊成票就能毀滅49%的人希望保護的一種資源（或只是為了保護不可持續(xù)的生活方式）。因此，民主制度的核心存在著破壞生態(tài)的可能性[10]。

也有的學者認為，民主對于環(huán)境保護的作用是可懷疑的，對此應(yīng)保持警惕。“有限的證據(jù)來支持民主的功效在于可以更好地促進經(jīng)濟變化而不是政治自由。經(jīng)濟財產(chǎn)和經(jīng)濟增長（衰退）速度與環(huán)境績效最相符合。這一結(jié)果并不是說民主對環(huán)境有害，而是提出促進民主化作為治療環(huán)境困境需要謹慎”[11]。

（四）民主與環(huán)境治理的關(guān)系應(yīng)具體分析

一些學者認為，民主和環(huán)境治理之間的關(guān)系非常復雜。有的認為兩者之間沒有直接的關(guān)系，例如有學者以南非的環(huán)境與民主為例，說明在民主與環(huán)境之間沒有必然的關(guān)系，因此，相信民主可以解決南非的環(huán)境問題可能是一種錯誤的方法[12]。更多的學者認為，民主與環(huán)境保護之間的關(guān)系，要進行具體的分析，民主對環(huán)境保護的作用在不同的地區(qū)甚至是不同的領(lǐng)域上都會存在著差異。

1.民主對環(huán)境保護同時存在著有利和不利的方面。有學者認為，民主對環(huán)境保護具有一定的影響，但這種影響不是單一的，而是多元的。第一，民主制度在環(huán)境保護方面存在著矛盾現(xiàn)象：一方面，民主制度對環(huán)境保護有著積極的影響，另一方面，民主制度通過吸引投資對環(huán)境質(zhì)量有損害作用，同時，由于民主制度導致收入平等，也會導致環(huán)境的損害；第二，民主制度對不同環(huán)境要素的影響不同，例如民主協(xié)商對削減當?shù)氐亩趸颍⊿O2）方面的效果就比削減全球二氧化碳（CO2）的效果更加明顯；第三，民主制度本質(zhì)（總統(tǒng)制、議會制）并不有利于環(huán)境質(zhì)量；第四，發(fā)達國家的民主制度比發(fā)展中國家的民主制度對環(huán)境質(zhì)量更能產(chǎn)生積極的影響[13]。可見，民主對環(huán)境保護的影響是多方面的、復雜的，而不僅僅是某一方面的影響。

2.民主制本身不同的特性對環(huán)境有著不同的作用。有學者通過對1971年到1996年42個國家107個城市的二氧化硫濃度進行比較，分析民主制度在不同方面所存在的不同作用。發(fā)現(xiàn)民主制本身的特性對環(huán)境的作用是不同的：一是民主程度對空氣質(zhì)量產(chǎn)生獨立的積極影響；二是在民主國家中，總統(tǒng)制比議會制更有利于空氣質(zhì)量的提高；三是，民主國家中不同的利益集團對環(huán)境質(zhì)量的影響也是不同的，工會會導致較低環(huán)境質(zhì)量，而綠色政黨會導致較高環(huán)境質(zhì)量[14]。這些研究說明，在現(xiàn)代社會的民主制度中，民主制度的不同方面對環(huán)境的影響是不同的。

3.民主制在不同環(huán)境問題上發(fā)揮的作用也是不同的。例如對于當?shù)赜绊懘蟮沫h(huán)境問題，民主制的效果就明顯，而對具有普遍性的環(huán)境問題，特別是像氣候變化這樣的全球問題，民主制的作用就會小一些。

根據(jù)學者研究，民主即使對環(huán)境治理有積極的作用，在不同的領(lǐng)域也存在一定的差異。例如在氣候變化領(lǐng)域，由于氣候變化與存在國家之間的外部性，各國都希望其他國家承擔更多的責任，而本國承擔較少責任，這樣既可以減少溫室氣體削減對本國經(jīng)濟的影響，也可以防止氣候變化對本國的不利[15]。

二、民主對環(huán)境保護作用的原因及條件

應(yīng)該說，民主對環(huán)境保護的影響與作用是多元的，既存在積極的作用，也存在消極作用，甚至還存在復合的作用。我們需要認真研究的是，民主對環(huán)境保護發(fā)生作用的機理是什么，民主為什么可以促進或者阻礙環(huán)境保護的發(fā)展，這對于認為民主與環(huán)境保護的關(guān)系問題更有價值。否則，僅僅從某一方面來看，會陷入只見樹木不見森林的經(jīng)驗主義錯誤。

（一）民主對環(huán)境保護發(fā)生作用的原理

民主對社會生活發(fā)生作用的主要原理，是通過各種民主方式，表達公眾的意見和要求，并對相關(guān)的事務(wù)產(chǎn)生一定的影響。在民主體制下，公眾的意見和要求，會成為相關(guān)的事務(wù)或行為重要的甚至是決定性的因素。例如在選舉民主中，選民的投票是候選人當選或落選的唯一因素。民主對環(huán)境保護的影響和一般民主對社會事務(wù)影響的原理是相似的。

就選舉民主而言，公民可以根據(jù)候選人的環(huán)境主張進行投票，從而對候選人的環(huán)境態(tài)度產(chǎn)生影響。但值得注意的是，在選舉事務(wù)中，由于候選人的主張是多方面的，不僅僅只有環(huán)境方面的主張，因此，選民對候選人的投票與環(huán)境因素的關(guān)聯(lián)度是非常復雜的。

就審議民主而言，審議民主在環(huán)境治理上的作用主要體現(xiàn)在：鼓勵公民參與，在尊重不同利益和觀點的基礎(chǔ)上，遵循理性反思，從而促進合法決策；尊重差異，并能夠通過對話形成共識，從而化解沖突；通過參與明確責任,并使行為者個體以及社會共同承擔建設(shè)生態(tài)文明的責任；能夠在交往與互動中培養(yǎng)公民精神[16]。從這些方面來看，民主在環(huán)境治理上可以發(fā)揮公眾在社會治理上的作用，通過公眾的討論和審議來實現(xiàn)環(huán)境的善治。

同時，由于公眾本身也是存在偏好的，而且公眾在民主中的作用有時也不能完全發(fā)揮出來，也會受到利益集團等誤導乃至沖擊。就如一些學者指出的：“一個國家的環(huán)境政策主要受到社會對環(huán)境質(zhì)量偏好的影響。特別是，公眾優(yōu)先選擇的環(huán)境質(zhì)量和政府實際提供的環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，取決于決策者如何確定異質(zhì)的社會偏好之間的權(quán)重。這些權(quán)重，可以被認為反映了在國家和各種市民團體中在同一個舞臺上相互作用的競爭性的政府平衡，也反映了一定位置上民主的程度和政府制度的質(zhì)量”[17]?？梢姡姷沫h(huán)境偏好，對政府的環(huán)境決策是存在著不同的影響。

在參與民主中，公民對環(huán)境保護的作用也較為復雜。一方面是相對人的參與，另一方面是社會公眾的參與。而無論哪一種參與，都對行政權(quán)力產(chǎn)生了一定的壓力，從而促使權(quán)力的依法行使，避免行政權(quán)力的恣意與懈怠，這方面可以促進權(quán)力反映出公眾的意見，體現(xiàn)民主的精神。但由于社會個體的參與能力是不同的，不同公眾可能發(fā)揮的作用就會存在差異。

（二）民主對環(huán)境治理發(fā)生作用的條件

民主在發(fā)揮保護環(huán)境的作用，是需要一系列的條件的，只有在具備一定的條件下，才能起到保護環(huán)境的作用，否則可以會對環(huán)境產(chǎn)生一定的危害。

1.真實的民主。在民主社會中，只有各成員都能充分地表達自己意見時，這種民主才是真實的、有效的。但在現(xiàn)代社會，民主也存在著偏差，主要體現(xiàn)在社會成員在經(jīng)濟和政治上的影響力不同，他們的意志在社會中的效果就會不同。由于集體行動的困境，在現(xiàn)代社會，多數(shù)人會存在搭便車的心理，一些利益集團更有能力和意志來集中表達意見，往往會形成少數(shù)人戰(zhàn)勝多數(shù)人的結(jié)果。這些民主的負面性在環(huán)境保護方面也會大量出現(xiàn)，這樣就會形成少數(shù)利益集團對一些有利于環(huán)境保護的措施起到阻礙作用。當然，如果在全社會形成一定的環(huán)境保護的共識，對于環(huán)境保護就會起到積極的促進作用。

2.理性的、有環(huán)境責任的公民意識。在民主社會，一般存在多數(shù)決的制度，因此，多數(shù)人的觀念與行為，對一個民主社會的整體行為產(chǎn)生著直接的影響。要在民主社會實現(xiàn)環(huán)境保護，就需要全社會中每個人至少是多數(shù)人能有較強的環(huán)境保護意識和環(huán)境保護行為，才能保證民主機制在環(huán)境治理中的積極作用。但在現(xiàn)代社會里，由于長期受到消費主義和人類中心主義的影響，人們對于環(huán)境的責任與意識都會出現(xiàn)偏差，“在一些國家，通過經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)物質(zhì)進步的意識形態(tài)是如此流行以至于當國際環(huán)境協(xié)議強加真正的經(jīng)濟成本變得顯而易見時，一個強大的對抗性反應(yīng)是可以預(yù)期的”[18]?？梢?，如果沒有全社會良好的環(huán)境意識作支撐，在民主社會里環(huán)境保護也會受到阻礙。

3.司法審查機制。民主與法治的關(guān)系是一個十分復雜而又重要的問題，民主往往會形成“多數(shù)人的暴政”，需要法治來進行糾偏。民主往往會形成人們一定時期的非理性的意識與行為，也需要法治來加以冷靜地處理。當然，司法也會受到民主的影響，特別是法官本人的環(huán)境思想環(huán)境意識問題，也會對其環(huán)境審查起到一定的影響。同時，受到司法自身特性的影響，法官的判決也會受到整個社會意識的影響，美國大法官霍姆斯曾經(jīng)說過：如果美國人民愿意下地獄，我們的任務(wù)就是推他們一把，這是我們的責任?？梢?，司法在環(huán)境方面的糾偏也是有限度的。但同時，一定的司法審查機制對于在民主當中僅僅依靠多數(shù)決，或者民主選舉出來的執(zhí)政者不利環(huán)境的決策，也是具有良好作用的。

4.經(jīng)濟發(fā)展的壓力與需求。經(jīng)濟原因是環(huán)境問題產(chǎn)生的重要因素，雖然庫茨涅茨假說并不完全準確，但至少說明經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的關(guān)系之間存在一定的關(guān)系。在一個民主的社會里，如果發(fā)展經(jīng)濟的壓力較大，那么環(huán)境保護的力度就會受到影響，這涉及到環(huán)境問題與生存問題之間的沖突與協(xié)調(diào)。例如，由于經(jīng)濟貧困，大量的農(nóng)村地區(qū)只能依賴于向自然界獲取資源來維護生存，而這往往會破壞當?shù)氐淖匀画h(huán)境；在全球氣候變化應(yīng)對過程中，仍然要保護發(fā)展中國家溫室氣體的排放權(quán)，以保證他們的經(jīng)濟與社會的發(fā)展。即使在發(fā)達國家，也存在著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的沖突問題，一些發(fā)達國家遲遲未在溫室氣體的削減上采取有效的行動，往往是因為他們擔心這樣的行為會影響到他們的經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟競爭力。

三、民主對環(huán)境發(fā)生作用的路徑

（一）通過選舉對候選人或當政者產(chǎn)生影響

在研究民主對環(huán)境保護的作用時，首先還是要考慮到選舉對環(huán)境保護的影響。在選舉制下，通過選民對候選人的各種壓力，促進候選人在選舉中承諾自己的環(huán)境治理的態(tài)度和方式，在選舉后履行選舉中的承諾，這樣形成了選舉對環(huán)境治理的影響。這方面，可以通過環(huán)境運動對環(huán)境立法的影響看得非常清楚。

以美國以例，1970年代，美國的環(huán)境運動達到了高潮?！懊绹h(huán)保運動的大發(fā)展在1970年4月的地球日中充分體現(xiàn)出來。那一天，國會專門休會一天，并有1000萬青少年在全國各地參加了不同形式的紀念活動。這無疑表明美國廣大民眾已經(jīng)投身于環(huán)保運動之中”[19]。

由于環(huán)境運動形成的巨大力量，導致在美國的總統(tǒng)選舉中，當時的美國總統(tǒng)候選人尼克松和曾經(jīng)在環(huán)境保護標準上開展了競爭，以拉攏選民。1969—1970年，尼克松在環(huán)保問題上采取主動行動的一個重要原因是為了和民主黨爭奪環(huán)保主義者的選票?！敖Y(jié)果是1970年通過的《清潔空氣法》比他們原來料想的更為嚴厲”[20]。

可見，隨著環(huán)境問題的嚴重，一般社會公眾對環(huán)境保護有著強烈的要求，此時，在選舉的壓力下，公眾要求改善環(huán)境、保護環(huán)境的意愿就會對候選人和整個政治產(chǎn)生有效的作用，從而促使候選人和國家權(quán)力加強對環(huán)境的治理，這樣就可以促進環(huán)境治理。

（二）通過審議對環(huán)境決策產(chǎn)生影響

審議民主是現(xiàn)代公共事務(wù)中經(jīng)常使用的一種形式，在審議民主背景下，需要對相關(guān)公共事務(wù)的可行性和必要性等問題進行討論、協(xié)商，從而做出決定。審議民主強調(diào)兩個方面：一是民主方面，即審議民主需要公眾的參與，沒有參與形成不了共識，或者只有被強制的共識；二是審議方面，即存在不同利益，不同需求的方面，對各個的理由和主張進行說明，并加以證明，從而相互間形成共識。審議民主更強調(diào)有質(zhì)量的參與。例如，在環(huán)境決策時，一方面行政機關(guān)要對自己的行為承擔說明理由這樣的說服義務(wù)，具體而言，必須說明作出環(huán)境決策時的依據(jù)，回答公眾對于決策的疑惑與擔憂，從而對自己的行為進行證明，特別是當環(huán)境行為侵犯了公眾的利益時，如何對于公益與私益進行權(quán)衡的過程，也是行政機關(guān)應(yīng)加以說明的內(nèi)容，通過這樣的說明理由制度，可以促進行政機關(guān)多方面考慮環(huán)境決策的事實和依據(jù)，也更好地做好說服動員工作，從而保證了公共決策的正當性；另一方面，有關(guān)公眾存在相互的不同意見時，也需要通過審議的方式來闡述自己的立場與理由，從而為說服對象作出努力，通過這樣的審議，可以促進對環(huán)境問題的認為，從而作出科學有效的環(huán)境決策。避免部分人因為利益或者目光短淺而忽視環(huán)境保護，從而產(chǎn)生對環(huán)境有害的行為。

（三）通過參與對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生影響

“隨著20世紀下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的民主化潮流及其對各領(lǐng)域的影響，現(xiàn)代行政管理和行政法制實踐中越來越多地增加了民主因素，公民參與行政成為新的制度價值追求和民主判斷標準，逐漸顯現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展的趨向”[21]。在環(huán)境法領(lǐng)域，這一趨勢更加明顯，在環(huán)境治理過程中，民主參與是一個非常有效的手段，各國都非常重視這一民主形式在環(huán)境治理中的作用，例如相關(guān)的國際條約和各國法律的具體規(guī)定方面。前者如“奧胡斯公約”中的有關(guān)規(guī)定，后者如美國在環(huán)境領(lǐng)域的公民訴訟制度。這些都發(fā)揮了公眾參與在環(huán)境治理中的作用。

（四）通過問責對環(huán)境治理效果產(chǎn)生影響

問責制是對政府的行為進行責任追究的一種方式，在民主制度下，當公眾對政府的行為不滿時，可以通過追究責任的方式來要求政府承擔責任。承擔的責任主要方式是：1.選舉過程中，對上次沒有履行環(huán)境承諾的候選人或者政黨投反對票，2.對在日常治理過程中，不符合自己主張的環(huán)境決策環(huán)境行為進行社會輿論的抗議或壓力；3.在日常治理過程中，對不符合自己要求的環(huán)境決策和環(huán)境行為進行抗議。通過這些問責制，對政府的環(huán)境行為產(chǎn)生壓力，從而促使政府的環(huán)境行為與自己的環(huán)境意愿相一致。

四、民主在環(huán)境保護中的積極作用

（一）培養(yǎng)公民的生態(tài)文明意識

在真實的民主制度下，一個社會公民的環(huán)境意識會決定這個社會的環(huán)境行為。在傳統(tǒng)的觀念中，“經(jīng)濟人”是一種普遍的行為選擇，根據(jù)經(jīng)濟人模式，人們應(yīng)追求自己的經(jīng)濟利益和物質(zhì)享受，是一種典型的“人類中心主義”的思維，在這一思維指導下，人們的行為對環(huán)境不友好的成分就多，會產(chǎn)生大量的環(huán)境破壞與資源枯竭。而在這一思維支配下的民主社會，政府的環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法也不利于環(huán)境保護。正如一些自由主義者的理論指出的：假如在運用合法勸說手段和各種傳統(tǒng)性自由主義公民及政治權(quán)利（舉行公眾會議、游行示威、政治動員、采取法律行動、推綠色候選人和投票選舉等）之后，廣泛支持環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的政策仍未獲得多數(shù)通過，那么，環(huán)境倡導者和綠黨就必須學會接受現(xiàn)實[22]。這一理論雖然不利于環(huán)境保護，但也是符合現(xiàn)代法律理論基本原理的，由此可以看出公眾的環(huán)境意識對于環(huán)境保護是多么重要。

要發(fā)揮民主在環(huán)境保護中的積極作用，就必須通過廣泛的環(huán)境教育，使全社會的公民認識到環(huán)境的重要性，培育生態(tài)文明意識，從而不僅在個人行為中，而且在社會政治生活和環(huán)境治理過程中，發(fā)揮積極作用。在社會生活中，重視環(huán)境的作用；在選舉活動中，將環(huán)境保護作為選擇候選人的重要指標；在環(huán)境治理過程中，積極參與環(huán)境治理，監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為和政府的環(huán)境管理行為；在個人生活中，也要培養(yǎng)生態(tài)人的意識，重視行為和消費中的環(huán)境影響。

（二）保證民主的真實有效

民主制度也有多種類型和不同的效果。在現(xiàn)代社會，許多國家的民主，無論在形式上還是實質(zhì)上，都存在著較多的問題。因此，需要考慮民主的真實性和有效性問題，只有在真實有效的民主體制下，才能保證公眾的意愿得到真實的體現(xiàn)，并得到真正的尊重。

1.民主的前提問題

民主的前提是一個穩(wěn)定的國家和有效的國家管制體制，如果一個國家局勢動蕩不安，則民主無法發(fā)揮作用，民主對環(huán)境的積極作用也就無從談起；而一個國家如果沒有有效的官僚體制，沒有有效的環(huán)境治理能力，也無法對環(huán)境加以治理，即使在民主制度下，公眾有強烈的環(huán)境意識，則政府的環(huán)境治理能力的缺乏也會導致其治理效果的削弱。學者王紹光認為，有效的政府是民主的前提——“沒有一個有效的政府，就不可能有穩(wěn)定的民主制度”?！叭绻环N民主制度要想成功地運行并持續(xù)下去，政府必須能夠確定它運作的社區(qū)，保護公民的基本權(quán)利，建立并維持一種基于準則的政體，激活國民社會，并滿足人民的基本需要。只有那些有效的政府才能完成這些任務(wù)。如果不具備這些能力，就根本談不上民主管理”[23]。民主的前提問題也是一個國家環(huán)境保護的前提。

2.民主的有效性問題

民主有真實的民主有虛假的民主，在虛假的民主體制下，一般公眾對政治的影響是非常微弱的，真正對社會政治生活起到良好作用的仍然是各種統(tǒng)治集團和利益集團。由于一般公眾對政治的作用較弱，他們即使有強烈的環(huán)境意識也會受到各種利益集團的阻撓。此時，就需要充分發(fā)揮公眾的作用，保證真正的民主。在真正的民主體制下，當大多數(shù)公民具有良好環(huán)境意識時，他們就會發(fā)揮有效的環(huán)境保護作用。要保證民主的有效性，可以保證或者扶持公民成為一定的組織，讓他們有足夠的機制來展示其要求，實現(xiàn)其環(huán)境保護的意志。

3.利益集團對民主和環(huán)境的干擾問題

在民主制度下，利益集團可以為自己的目的而公開地主張自己的訴求，并且可以公開向國會進行游說，而各利益集團的實力存在巨大差異，他們對政治的影響也會有巨大差異。一般而言，工商業(yè)利益集團總體上是反對過多的環(huán)境規(guī)制的，他們對于呼吁放松甚至減少、取消環(huán)境規(guī)制，由于有強大的實力做后盾，他們的主張往往會得到政治人物的同情和支持，此時，使這些利益集團發(fā)揮作用的民主機制就會對環(huán)境保護起到負面的作用。

因此，需要通過其他的機制來對利益集團（特別是工商利益集團）的游說活動來進行駁斥。可以通過審議民主來讓一般公眾了解真相，不受利益集團片面的所謂“科學依據(jù)”的影響。例如，在美國的氣候變化政策制定過程中，許多利益集團反對氣候變化規(guī)制政策，其理由就是氣候變化對全球環(huán)境的影響是不確定的，對其進行規(guī)制是不必要的。此時的對策就是通過大量的科學證據(jù)來對其進行駁斥，同時，利用預(yù)警原則來對此加以回應(yīng)，預(yù)警原則已經(jīng)在國際環(huán)境法中得到了大量的闡述，這一原則要求各國在對于將來可能發(fā)生的危險時，不能以存在科學的不確定性為由來避免采取經(jīng)濟上合理的防范措施。生態(tài)國家的架構(gòu)已經(jīng)在自由民主國家的軀殼中誕生，盡管它更多地是一種國際性而非民族性的創(chuàng)造物。支持預(yù)警原則的生態(tài)國家不僅可以規(guī)制人類對自然的利用（通過預(yù)防濫用），而且可以提供一種規(guī)避風險的決策框架，從而可以做到從自然本身的角度保護自然。

在美國“對于基于科學的不確定性,原告要求行政機關(guān)按照風險預(yù)防原則（即前文的預(yù)警原則——引者注）采取環(huán)境保護措施的訴訟請求,可能會得到法院的支持。典型案例有麻薩諸塞州等環(huán)境保護組織起訴聯(lián)邦環(huán)境保護局案，法院認為：除非聯(lián)邦環(huán)境保護局能證明二氧化碳與全球變暖問題無關(guān),否則就得予以監(jiān)管”[24]。通過這些對策，可以很好地防止利益集團的抵制與拖延策略。另外，還可以要求行政機關(guān)在自己的環(huán)境決策中說明理由，由公眾對其相關(guān)的理由進行分析甚至駁斥，必要時可以通過法院來對行政機關(guān)的決策進行司法審查，從而防止利益集團利用民主機制來實現(xiàn)其不當利益。

（三）完善民主機制

民主要發(fā)揮作用，必須建立有效的機制。通過這些機制，可以使整個社會對于環(huán)境的認識更加全面、深廣，培養(yǎng)良好的環(huán)境意識，從而采取對環(huán)境友好的行為。

1.環(huán)境信息的公開

環(huán)境信息公開，可以使公眾認識到環(huán)境現(xiàn)狀與存在的問題，對其養(yǎng)成良好的環(huán)境意識具有重要作用。環(huán)境信息公開也是進行民主討論和民主參與的前提，沒有環(huán)境信息的公開，公眾的討論與參與就會失去其價值與意義。在“奧胡斯公約”里，對環(huán)境信息公開作出了明確的規(guī)定，實際上也是保證環(huán)境質(zhì)量的一種方式。值得注意的是，在環(huán)境信息公開，特別是一個地方環(huán)境質(zhì)量和當?shù)仄髽I(yè)環(huán)境排放情況的公開，對于當?shù)鼐用窠】岛蛯ζ髽I(yè)的監(jiān)督也具有重要的意義，可以促進當?shù)丨h(huán)境保護。

2.廣泛的環(huán)境討論

環(huán)境問題，涉及到多種利益的沖突，也存在著科學上的不確定性，因此，需要進行充分的討論，即審議民主的過程。在廣泛的環(huán)境討論中，不同的觀點和證據(jù)可以得以展示，不同的利益方可以通過公開討論來達成一定的共識，即是否需要采取環(huán)境保護措施，需要采取什么樣的環(huán)境保護措施，在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展過程中如何處理不同的關(guān)系等等，通過這些討論，不僅可以使人們的環(huán)境行為朝向有利于環(huán)境保護的方面發(fā)展，也可以更好地獲得行政行為的合法性。

3.制度化的參與機制

民主參與需要制度化的機制來加以保證，現(xiàn)代在各個國家，選舉制度相對比較完善了，但其他的民主機制，各國還存在著較多的不同。例如關(guān)于審議民主，西方國家，特別是西歐國家，已經(jīng)有一系列的機制來保證參與的效果。例如，關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的生產(chǎn)問題，在歐洲就利用多種機制來保護公眾的參與。1980年代后期，歐洲許多國家發(fā)展一些咨詢公眾意見和民主參與的機制。目前歐洲的風險溝通形式主要有：（1）在常設(shè)或任務(wù)性的委員會和咨詢會議中納入代表公眾利益的非專家人士；（2）利用問卷調(diào)查和焦點訪談；（3）共識會議，即來自不同背景的非專業(yè)人士（通常在15人右），利用兩三天的時間聚在一起，了解復雜的技術(shù)問題，并就其關(guān)注的問題詢問專家，最后對政策進行討論，形成共識；（4）公民陪審團和網(wǎng)絡(luò)參與[25]。這些機制的使用，保證了廣大公眾轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)的知情權(quán)和參與權(quán)，形成了制度化的公眾參與，對其他國家和地區(qū)的公眾參與產(chǎn)生了良好的示范作用。

（四）發(fā)揮司法的作用

在民主的體制下，司法的作用也是不可忽缺的。司法會對民主社會下的環(huán)境行為進行審查，可以對整個社會的環(huán)境起到一定的引導作用。司法與政治的關(guān)系是密切的，法官自身的環(huán)境意識也直接關(guān)系到環(huán)境司法的取舍，因此需要改進法官的環(huán)境意識，也需要保證司法的獨立性。

在環(huán)境問題成為一個國家甚至全世界都關(guān)注的嚴重問題時，需要從人類命運的高度來對待環(huán)境。從法律上說，不能僅僅將環(huán)境作為一個個人選擇的問題或者是一個環(huán)境倫理問題，而應(yīng)該將之作為一種權(quán)利問題——不僅是當代人的權(quán)利，還涉及到后代人的權(quán)利，例如日本學者巖島茂提出的“不能單純地把環(huán)境保全問題作為人對自然的倫理責任問題，還要把自然保全問題與擁護和發(fā)展人權(quán)及民主主義的問題結(jié)合起來”[26]。將環(huán)境問題作為一種權(quán)利特別是基本權(quán)利，就要求司法在裁判過程中，應(yīng)認真對待權(quán)利，特別是不同權(quán)利之間的沖突問題，對不同權(quán)利的正當性進行充分地考慮，從而作出一定的判決。在這一語境下的環(huán)境司法，可能會對人類的為了短期利益而損害環(huán)境的行為作出一定的理性判斷。避免了在民主體制下，僅僅依靠多數(shù)決或者選舉出來的機關(guān)依據(jù)其民主的合法性來作出不利于環(huán)境保護的行為。

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