蒲承軍

（ 貴州大學(xué) 馬列主義教學(xué)部，貴州 貴陽 550025 ）

地方政府指我國憲法第九十五條規(guī)定的相對(duì)于中央人民政府而言的各級(jí)人民政府，即“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。本文將憲法規(guī)定的縣級(jí)政府及其工作人員作為研究對(duì)象的主要原因是縣級(jí)政府在行政系統(tǒng)中具有承上啟下的特殊性，它上承市級(jí)、直轄市、省級(jí)行政機(jī)關(guān)，下連國家最基層的行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。有效地對(duì)縣級(jí)政府及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，做好縣級(jí)行政監(jiān)督工作是完善我國行政監(jiān)督機(jī)制的切入點(diǎn)。

一、健全地方政府行政監(jiān)督機(jī)制的意義

（一）預(yù)防和矯正違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?/h3>

各級(jí)行政機(jī)關(guān)若有違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋蜁?huì)在一定程度上影響國家和人民的利益。因此，為了防止和及時(shí)糾正國家行政機(jī)關(guān)的上述行為，就必須全面加強(qiáng)對(duì)行政主體的有效監(jiān)督，有效地保障國家和集體的利益，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。若缺乏有效的行政監(jiān)督或者監(jiān)督不力，就可能給國家?guī)頁p失，或者侵害人民的合法權(quán)益。

（二）增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公仆意識(shí)

我國是社會(huì)主義國家，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，黨和國家的一切權(quán)利來自于人民，人民賦予了國機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員一切的權(quán)利。因此，我國政府的宗旨就是為人民服務(wù)，政府工作人員就是人民公仆?？墒?，目前一些政府工作人員的公仆意識(shí)淡化，在工作中不顧及人民群眾的利益，主觀主義和官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，似乎已經(jīng)淡忘了自身權(quán)力的真正來源。因此，必須建立健全有效的行政監(jiān)督機(jī)制，提高國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的公仆意識(shí)，防止他們由“公仆”變成“主人”。

（三）提高行政機(jī)關(guān)的行政效率

由于歷史原因，長期以來我國各級(jí)政府的行政效率低下，職能重疊，權(quán)力交叉的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重影響了各級(jí)政府的辦事效率，在社會(huì)上和人民群眾中造成了極壞的影響。當(dāng)下，我國正在進(jìn)行深入的政治體制改革，如建立大部門機(jī)制、權(quán)力下放等，以提高國家機(jī)關(guān)的行政效率。但是，權(quán)力如果缺泛民主的監(jiān)督，就會(huì)造成權(quán)力的濫用，權(quán)力濫用就可能滋長貪腐之風(fēng)，造成更多負(fù)面的社會(huì)影響。因此，建立健全有效的行政監(jiān)督機(jī)制，是提高行政機(jī)關(guān)的行政效率必要手段。

二、地方政府行政監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）行政監(jiān)督主體的多元化特征

我國是社會(huì)主義國家，社會(huì)主義民主的核心是人民當(dāng)家做主。由于國家制度的特殊性，國家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員都是為人民服務(wù)的公仆。所有國家行政部門及其工作人員，在法定范圍內(nèi)接受行政監(jiān)督主體的監(jiān)督。行政監(jiān)督主體是一個(gè)廣泛的概念，它是指依法享有監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民。具體來說有國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國共產(chǎn)黨組織、人民政協(xié)、各民族黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和廣大人民群眾等。在我國，行政監(jiān)督主體呈現(xiàn)多元化的特征，在監(jiān)督主體和范圍上有廣泛性和全面性的優(yōu)點(diǎn)。但是，我國各個(gè)行政監(jiān)督主體的權(quán)利受到了很多的限制，沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效，縣級(jí)行政監(jiān)督過程中出現(xiàn)的現(xiàn)象也是如此。

1．黨政職能交叉、以黨代政的問題。

新中國歷史上遺留問題直接導(dǎo)致了在某些地區(qū)的某些工作領(lǐng)域職能交叉甚至以黨代政的現(xiàn)象，使黨的組織由監(jiān)督主體變成了行政主體。有時(shí)候黨委還取代了人大的職權(quán)，事無巨細(xì)均由黨委一手包辦，使得政府各部門之間難以真正實(shí)現(xiàn)分工制約，特別是有些黨委書記還直接兼任人大常委會(huì)主任，使得這種局面更明顯。雖然我國一直在明顯改善黨、政關(guān)系，并已經(jīng)做出了較有成效的改革，但黨政職能交叉、以黨代政的現(xiàn)象仍然存在。

2．人大的監(jiān)督環(huán)境問題[1]。

長期以來，一些行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人大的監(jiān)督工作職能不夠理解，對(duì)人大的工作產(chǎn)生一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，以為人大的工作就是坐在辦公室沒事了來“找麻煩”的，來給政府工作“挑刺”的，從而不自覺、甚至不愿意接受人大的監(jiān)督工作。為此，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各行政部門，特別是行政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部以及相應(yīng)的政府工作人員中大力宣傳人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)人民代表大會(huì)制度及其相關(guān)職能的有關(guān)知識(shí)，營造和優(yōu)化人大監(jiān)督的工作環(huán)境，使人大的監(jiān)督職能得以充分發(fā)揮，人大監(jiān)督的工作順利進(jìn)行。

3．人民政協(xié)的民主監(jiān)督不夠有力。

有些情況下，人民政協(xié)的監(jiān)督工作難以實(shí)質(zhì)性的開展，經(jīng)常出現(xiàn)提建議容易，做批評(píng)難；監(jiān)督一般事情容易，監(jiān)督重大事情難；監(jiān)督下級(jí)單位容易，監(jiān)督上級(jí)單偉難；監(jiān)督一般干部容易，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部難等一系列問題[1]。其他監(jiān)督的權(quán)利更加受限，但網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督特別微博監(jiān)督是個(gè)例外，自十八大以來出現(xiàn)了良好的發(fā)展勢(shì)頭，并取得了顯著的監(jiān)督效果。

（二）內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合

在對(duì)權(quán)力監(jiān)督的形式上，我國采取了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式。其優(yōu)點(diǎn)是彌補(bǔ)行政主體監(jiān)督自身的缺陷，利于擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督主體的范圍，更好地發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力度，提高行政效率。但是我國行政監(jiān)督機(jī)制仍存在很多的問題。第一，行政監(jiān)督體制仍不完善，主要表現(xiàn)為司法監(jiān)督體制上，人民代表大會(huì)選舉的“一府兩院”在憲法面前是平等的，但在現(xiàn)實(shí)中卻沒有真正的平等地位。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，地方政府掌握司法機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，在很多情況下使得法院和檢察院幾乎變成了地方政府的一部分，嚴(yán)重影響了法院和檢察院司法工作的有序進(jìn)行。第二，行政監(jiān)督的法制化水平低。雖然我國出臺(tái)了一系列行政監(jiān)督的法規(guī)，但總體上還沒有形成健全的行政法制體系，有些領(lǐng)域仍然存在著監(jiān)督的空白，監(jiān)督主體的合法權(quán)利也沒有得到較好的保障。第三，社會(huì)參與監(jiān)督的渠道不暢。在內(nèi)外部相結(jié)合的監(jiān)督體制中，外部監(jiān)督的各個(gè)主體占有相當(dāng)重要的地位。若各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)利只停留在法律、法規(guī)的條文上，則這種監(jiān)督形同擺設(shè)；若他們的合法權(quán)益得不到保障，他們就會(huì)有話不敢說；甚至有話沒地方說，或者“不說白不說，說了也白說”，這同樣失去了監(jiān)督的意義。

三、完善地方政府行政監(jiān)督機(jī)制的措施

隨著政治體制改革的進(jìn)一步深入，我國的行政監(jiān)督機(jī)制得到了良好的改善，行政監(jiān)督工作取得了顯著的成績(jī)，但是目前行政監(jiān)督機(jī)制仍然存在很多的問題。為了完善地方行政監(jiān)督機(jī)制，提高地方政府的行政效率，就縣級(jí)行政機(jī)關(guān)而言，可以從以下幾個(gè)方面做起。

（一）理順黨委和政府的關(guān)系

1980年8月，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中強(qiáng)調(diào)“要著手解決黨政不分，以黨代政的問題”，明確提出了黨同政府以及其他社會(huì)組織的職權(quán)劃分。對(duì)縣級(jí)國家機(jī)關(guān)來說，主要是著手解決好黨委、人大、政府和政協(xié)“四大班子”在憲法規(guī)定范圍內(nèi)的職權(quán)劃分問題。因此，在地方，必須要避免黨委包辦、代辦政府等其他行政部門具體事務(wù)的情況；在具體事務(wù)中嚴(yán)格劃分黨委和人大的職權(quán)范圍，杜絕黨委書記兼任人大常委會(huì)主席的情況；盡量增加國家機(jī)關(guān)和行政部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中非黨員人士的比例；努力提高人民政協(xié)的主人翁意識(shí)，發(fā)揮人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能。為此，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下，建議各級(jí)行政機(jī)關(guān)直至中央委員會(huì)的政協(xié)主席一職，全部由非中國共產(chǎn)黨黨員人士擔(dān)任。

（二）增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的力度

胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨成立90周年的大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，正視并及時(shí)解決黨內(nèi)存在的突出問題，始終保持黨的肌體健康”。由于我國行政體制的特殊性，黨的組織在國家政治生活中扮演了非常重要的角色?？梢哉f，無論地方還是中央，大多數(shù)國家機(jī)關(guān)和行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)基本都是由中國共產(chǎn)黨員來擔(dān)任的。黨的組織幾乎滲透到國家機(jī)關(guān)和社會(huì)的每一個(gè)角落，黨員干部在國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部中占有相當(dāng)?shù)谋壤?。因此，在黨內(nèi)堅(jiān)強(qiáng)對(duì)黨員的管理、監(jiān)督和教育，在很大程度上有利于對(duì)其他國家機(jī)關(guān)和行政部門監(jiān)督工作的順利開展，管理好了黨的組織和黨員，在一定程度上等于消除了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政違法和行政不當(dāng)?shù)碾[患。

（三）加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)

以服務(wù)型黨組織建設(shè)推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。以行政部門內(nèi)部黨組織為載體，大力發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。在政府工作中實(shí)行全體黨員掛牌上崗制度，從黨員一般工作人員到主要領(lǐng)導(dǎo)干部，全部掛牌上崗，自覺接受黨內(nèi)外人士、社會(huì)各界和人民群眾的工作監(jiān)督。同時(shí)加強(qiáng)黨員和其他政府工作人員進(jìn)行黨的宗旨教育，深化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員和其他政府工作人員的公仆意識(shí)，在政府的工作中不斷貫徹黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，樹立政府真正為人民服務(wù)的良好形象，提高人民政府在社會(huì)上和人民群眾中的公信力。

（四）主要領(lǐng)導(dǎo)干部任用的避嫌原則

除地方自治地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)以外，積極貫徹國家領(lǐng)導(dǎo)干部任用的避嫌原則，加強(qiáng)干部交流。由于我國仍處在社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)發(fā)展正在努力實(shí)現(xiàn)從“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”及法制社會(huì)的轉(zhuǎn)變，一些封建殘余思想在很多地方上仍然存在，特別是在縣級(jí)及其他地方行政事務(wù)中，還常常受到一定程度的影響。主要領(lǐng)導(dǎo)干部在長期本地任職，難免會(huì)礙于所謂“人情”的關(guān)系產(chǎn)生不當(dāng)?shù)男姓袨?；長期不進(jìn)行干部交流，則容易形成利益小團(tuán)體，甚至政府機(jī)關(guān)成為某些利益團(tuán)體的保護(hù)傘，從而滋生腐敗，影響政府的形象，消弱對(duì)政府行政行為的監(jiān)督。

（五）增強(qiáng)公共領(lǐng)域的影響力

公共領(lǐng)域的發(fā)展和市民社會(huì)形成的前提需要國家和社會(huì)相分離，國家和社會(huì)相分離的基礎(chǔ)更依賴于法制化國家的建立[2]。因此，要增強(qiáng)公共領(lǐng)域的影響力。一方面，政府要適當(dāng)?shù)陌岩恍┰緫?yīng)該屬于社會(huì)的權(quán)力歸還給社會(huì)，讓政府和社會(huì)組織共同承擔(dān)社會(huì)發(fā)展的重任；另一方面，要加強(qiáng)我國的法制化建設(shè)，使國家事務(wù)的行使完全按照健全的法律法規(guī)進(jìn)行，照章辦事。使其他社會(huì)組織真正代表各人民團(tuán)體的利益，依法參與國家的政治生活和政治決策，充分的發(fā)揮廣大人民群眾政治參與的作用。

[1] 王臻榮．行政監(jiān)督概論[M]．北京：高等教育出版社，2009．

[2] 楊仁忠．公共領(lǐng)域論[M]．北京：人民出版社，2009．