代先祥

（ 安徽理工大學(xué) 廉政文化研究所，安徽 淮南 232001 ）

黨的十八大報(bào)告指出，反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。近年來(lái)，高校職務(wù)犯罪呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)，從源頭上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束，是新時(shí)期高校反腐倡廉工作的重點(diǎn)，也是促進(jìn)高校健康發(fā)展的需要。本研究通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查及對(duì)調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，了解目前高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、問(wèn)卷調(diào)查的基本情況

此次調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷420份，收回有效問(wèn)卷408份，調(diào)查對(duì)象涵蓋高校各個(gè)部門，其中教學(xué)機(jī)構(gòu)216人，占總數(shù)的52.94%；管理機(jī)構(gòu)113人，占27.69%；直屬機(jī)構(gòu)25人，占6.12%；其他機(jī)構(gòu)54人，占13.25%。從回收問(wèn)卷的情況看，被調(diào)查對(duì)象包括副處及以上干部（86人，占 21.07%）、教學(xué)人員（145人，占35.54%）、科級(jí)干部（110人，占 26.96%）、一般工作人員（64人，占15.7%）及離退休人員（3人，占0.73%）?？傮w而言，被調(diào)查對(duì)象的政治面貌以中共黨員居多，計(jì)305人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的74.75%；其次是群眾，計(jì)89人，占21.82%；民主黨派人數(shù)較少，計(jì)14人，占3.43%。

二、調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計(jì)與分析

（一）高校各項(xiàng)管理工作廉政風(fēng)險(xiǎn)程度

調(diào)查問(wèn)卷主要有兩部分內(nèi)容，第一部分是學(xué)校和學(xué)院（部）管理工作廉政風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估，涉及組織干部、宣傳教育、教學(xué)科研、人事財(cái)務(wù)、招生就業(yè)、基本建設(shè)等十多個(gè)方面；第二部分包括高校廉政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的措施、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)評(píng)價(jià)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的程序和操作等十六個(gè)問(wèn)題。

針對(duì)學(xué)校和學(xué)院（部）各項(xiàng)管理工作的風(fēng)險(xiǎn)程度，我們?cè)O(shè)置了五個(gè)評(píng)估選項(xiàng)：很高（a）、高（b）、一般（c）、低（d）、很低（e）。在統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果時(shí)，將a計(jì)為5分，b計(jì)為4分，依次遞減，e是1分，得分越高表明廉政風(fēng)險(xiǎn)程度越高。

調(diào)查結(jié)果顯示，在學(xué)校的各項(xiàng)管理工作中，基本建設(shè)管理工作風(fēng)險(xiǎn)程度最高，風(fēng)險(xiǎn)值達(dá)到1686分，緊隨其后的是國(guó)有資產(chǎn)管理工作（1663分）和財(cái)務(wù)管理工作（1587分），安全保衛(wèi)工作和宣傳教育工作風(fēng)險(xiǎn)程度最低，分別為1170分和1174分，其次是群團(tuán)組織工作（1221分）和外事管理工作（1234分）（見(jiàn)圖1）。

圖1 學(xué)校管理工作廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指數(shù)

在學(xué)院的各項(xiàng)管理工作中，風(fēng)險(xiǎn)程度最高的依次是學(xué)院創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)管理（1486分）、學(xué)生實(shí)習(xí)經(jīng)費(fèi)管理（1308分）、科研經(jīng)費(fèi)管理（1297分）、學(xué)院公用事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理（1258）、各類考核評(píng)優(yōu)（1257分）（見(jiàn)圖2）。

圖2 學(xué)院、部廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指數(shù)

問(wèn)卷結(jié)果表明，廉政風(fēng)險(xiǎn)的分布具有規(guī)律性。無(wú)論是校級(jí)部門，還是院（部）級(jí)單位，凡是直接與錢財(cái)物打交道的管理崗位，風(fēng)險(xiǎn)程度都相對(duì)較高，反之亦然。這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果與近年來(lái)高校查辦貪腐案件的情況基本相符，如從2003年到2008年，陜西落馬的7名廳級(jí)高校干部，有6名在基建工程上受賄；2009年9月，武漢大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)陳昭方、黨委常務(wù)副書(shū)記龍小樂(lè)因在基建工程中巨額受賄被捕；2010年，安徽四所高校13名干部在基建工程上貪腐落馬?？傮w看來(lái)，部門或崗位的權(quán)力大小與廉政風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的高低呈正相性。權(quán)力越大，受到的制約越小，廉政風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)越高，向違紀(jì)違法行為演變的可能性也就越大。當(dāng)然，掌握的權(quán)力并不是絕對(duì)會(huì)導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生，它只是為為腐敗行為的發(fā)生提供了機(jī)會(huì)，廉政風(fēng)險(xiǎn)最終是否轉(zhuǎn)化為違紀(jì)違法事實(shí)，還要受制于權(quán)力是否受到監(jiān)督以及受到制約的程度和腐敗行為被懲處的機(jī)率。

調(diào)查結(jié)果還顯示，廉政風(fēng)險(xiǎn)的分布具有廣泛性。從學(xué)校層面看，被調(diào)查的19個(gè)管理崗位平均風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)是 1386，即使是通?？磥?lái)廉政風(fēng)險(xiǎn)程度低的安全保衛(wèi)工作、群團(tuán)組織工作，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)也在1200點(diǎn)上下。從院部層面看，被調(diào)查的10個(gè)管理崗位平均風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)是 1264，相對(duì)而言其風(fēng)險(xiǎn)程度要低于校級(jí)管理崗位。除了學(xué)院創(chuàng)收經(jīng)費(fèi)管理外，其余各個(gè)崗位風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)差距不大，都在1200點(diǎn)左右。

（二）對(duì)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度建設(shè)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)

近些年來(lái)，高校越來(lái)越重視反腐倡廉的制度建設(shè)，不少高校結(jié)合本校管理體制、組織形式和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，制定了許多規(guī)章制度，但是這些制度仍有不盡完善的地方。調(diào)查結(jié)果表明，77%的人認(rèn)為高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度基本完善，6%的人認(rèn)為達(dá)到很完善程度，而 17%的人則認(rèn)為目前高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度還不夠完善（見(jiàn)圖3）。

表3 高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度的完善程度

調(diào)查問(wèn)卷還設(shè)置了 7個(gè)選項(xiàng)，以進(jìn)一步探討廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生根源，并分析不同原因?qū)αL(fēng)險(xiǎn)高低的影響程度。從調(diào)查結(jié)果看，產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的原因，按重要程度從高到低依次為：基建項(xiàng)目增多（77.45%）、權(quán)力過(guò)于集中（57.11%）、不良風(fēng)氣影響（57.11%）、規(guī)章制度不健全(55.64%)、制度執(zhí)行不力（39.95%）、法制觀念淡?。?9.46%）、犯罪手段隱蔽（27.45%）（見(jiàn)圖4）。

圖4 高校存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的主要原因

對(duì)這些廉政風(fēng)險(xiǎn)得以滋生的原因進(jìn)行分析，大致可歸納為三類：一是約束機(jī)制的扭曲。如監(jiān)督缺位、制度執(zhí)行力弱、法制意識(shí)淡薄等。二是機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)的扭曲。主要指制度設(shè)計(jì)存在漏洞，為腐敗行為的發(fā)生留下空子，如權(quán)力過(guò)于集中、運(yùn)作不透明、缺乏問(wèn)責(zé)性政治程序、規(guī)章制度不健全等。三是激勵(lì)機(jī)制的扭曲。這既包括正向激勵(lì)的缺失，也有反向激勵(lì)的存在。就反向激勵(lì)而言，有工資低、犯罪手段隱蔽、社會(huì)風(fēng)氣較差等經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)方面的多種因素。總體上看，這三方面的扭曲，使腐敗行為容易，加之受到發(fā)現(xiàn)和懲處的機(jī)率和成本很小，導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)向違紀(jì)違法行為轉(zhuǎn)化的可能性大大提高。此外，就影響程度而言，相對(duì)于機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制的扭曲，激勵(lì)機(jī)制對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的影響更大；激勵(lì)機(jī)制中反向激勵(lì)比正向激勵(lì)更容易影響廉政風(fēng)險(xiǎn)的大小，77.45%的人認(rèn)為“基建項(xiàng)目增多”是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)存在的主要原因，還有 57.11%的人選擇“不良風(fēng)氣”的影響，與“權(quán)力過(guò)于集中”持平；機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)中“權(quán)力過(guò)于集中”比“規(guī)章制度不健全”更值得引起高度重視；約束機(jī)制中的“法制觀念淡薄”和“制度執(zhí)行不力”對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的影響力也不可小視。

（三）對(duì)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控流程和防控類型的認(rèn)識(shí)

根據(jù)廉政問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的流程可分為三段：前期預(yù)防措施、中期監(jiān)控機(jī)制、后期處置辦法。開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，防止腐敗行為的發(fā)生，必須三管齊下，同時(shí)著力。調(diào)查結(jié)果表明前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置在風(fēng)險(xiǎn)防控流程中同等重要（見(jiàn)圖 5）。在高校反腐工作中，三方面緊密相連，共同作用，形成較為有效的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

圖5 高校廉政風(fēng)險(xiǎn)階段防控的重要程度

依據(jù)發(fā)生的類型，廉政風(fēng)險(xiǎn)具體分為思想道德風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)五種。五類風(fēng)險(xiǎn)都是客觀存在，任何一類都可以導(dǎo)致廉政問(wèn)題的出現(xiàn)，應(yīng)該整體防范。調(diào)查結(jié)果也表明，1/3的人認(rèn)為三類風(fēng)險(xiǎn)同等重要，需要整體防范（見(jiàn)圖6）。

圖6 高校五類廉政風(fēng)險(xiǎn)防控調(diào)查

三、關(guān)于高校加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的思考

（一）統(tǒng)一思想，提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

調(diào)查結(jié)果表明，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)教育刻不容緩。充分利用校本資源，借助網(wǎng)頁(yè)、?？让浇橐约皩ｎ}學(xué)習(xí)和討論等形式，向廣大教職工宣傳實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)控的意義，提高他們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范意識(shí)。通過(guò)教育和宣傳，要在學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部確立“防控風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)全局”的理念。權(quán)力有大小，廉政無(wú)小事。有效防控風(fēng)險(xiǎn)，既是個(gè)人政治成熟的標(biāo)志，是一個(gè)單位健康運(yùn)行的保證，也是一支隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)的體現(xiàn)，更是一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)地方贏得群眾信賴和社會(huì)認(rèn)可的重要因素。紀(jì)檢監(jiān)察工作人員要確立“防控風(fēng)險(xiǎn)也是成績(jī)”的理念。風(fēng)險(xiǎn)防控，關(guān)乎形象，影響重大。千里之堤，毀于蟻穴。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就是暗藏著隱患的蟻穴。早防早治是關(guān)鍵。要認(rèn)識(shí)到，抓好業(yè)務(wù)是成績(jī)，帶好隊(duì)伍也是成績(jī)。廉政與勤政是有機(jī)統(tǒng)一的。每個(gè)有權(quán)的干部、教職工要確立“防控風(fēng)險(xiǎn)人人有責(zé)”的廉政理念，形成“風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在，風(fēng)險(xiǎn)防控人人有責(zé)”的廉政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

（二）協(xié)同推進(jìn)，落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及到查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制定防控措施、嚴(yán)格目標(biāo)考核和修正完善等多項(xiàng)工作。因此在實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程中，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持教育、制度、監(jiān)督等各種措施并重，形成“查、教、防、控”四位一體的防控網(wǎng)絡(luò)。在風(fēng)險(xiǎn)查找環(huán)節(jié)，運(yùn)用靜態(tài)采集和動(dòng)態(tài)采集相結(jié)合的辦法，在各單位自查的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)檢查、效能監(jiān)察、責(zé)任審計(jì)、報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)等工作，并利用明察暗訪、問(wèn)卷調(diào)查等方式，全面及時(shí)收集廉政風(fēng)險(xiǎn)信息。在防控措施制定環(huán)節(jié)，要細(xì)化“三重一大制度”內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，完善議事規(guī)則，依托黨政聯(lián)席會(huì)、處長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)、專題工作會(huì)等，形成多層次、全方位的決策體系，防止權(quán)力失控、個(gè)人自由裁量空間過(guò)大等問(wèn)題。在教育監(jiān)督環(huán)節(jié)，利用黨課、黨風(fēng)廉政工作講座、黨紀(jì)黨章條規(guī)知識(shí)競(jìng)賽等形式及借助家園、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等介質(zhì)進(jìn)行強(qiáng)化宗旨意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，將廉潔文化融入單位文化建設(shè)中。

（三）創(chuàng)新思路，健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)方面，目前已經(jīng)有部分高校摸索出一套富有特色并行之有效的措施，概括起來(lái)主要有三種，即制度防控、程序防控和科技防控。北京大學(xué)基于管理學(xué)上的PDCA理論，逐步在廉政工作實(shí)踐中形成了以權(quán)力約束機(jī)制、檢查機(jī)制、監(jiān)控機(jī)制、教育宣傳機(jī)制為核心的制度防控體系。北京工業(yè)大學(xué)根據(jù)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的運(yùn)作流程，確立了以“五三五”為主要內(nèi)容的程序防控體系。華東師范大學(xué)以廉政風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為中心，建立了廉政權(quán)力配置控制、廉政建設(shè)要素控制、廉政關(guān)鍵領(lǐng)域控制的三維科技防控體系。高校的這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)提供了有益的借鑒。立足本校，博采眾長(zhǎng)，梳理整合現(xiàn)有的措施和制度，使其在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系中發(fā)揮作用。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、查找監(jiān)控和處置等環(huán)節(jié)，排查管理漏洞與缺陷，制定、完善相關(guān)制度，提高可操作性和執(zhí)行質(zhì)量，做到實(shí)體要求實(shí)施程序的統(tǒng)一，正面要求和責(zé)任追究的統(tǒng)一，建立內(nèi)控管理有制度、崗位操作有標(biāo)準(zhǔn)、人員考核有依據(jù)的系統(tǒng)的、規(guī)范的、科學(xué)的制度體系和機(jī)制。

[1] 謝一帆．關(guān)于廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的理論思考[J]．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）．

[2] 吳晉生．推進(jìn)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐與啟示[J]．學(xué)校黨建與思想教育，2010，（5）．

[3] 北京工業(yè)大學(xué)紀(jì)委．基于PDCA理論的高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理[J]．北京教育（高教版），2010，（10）．

[4] 范春梅．高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理的實(shí)踐與思考[J]．河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2010，（1）．

[5] 周燕．首都高校推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作的實(shí)踐[J]．北京教育（高教版），2010，（10）．

[6] 黃光遠(yuǎn)．實(shí)施高校廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范管理[J]．中國(guó)監(jiān)察，2009，（6）．

[7] 王瑞芳．高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防范制度分析與對(duì)策[J]．青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（1）．