□姜曉婷（中共廣州市委黨校 圖書(shū)館，廣東 廣州 510070）

黨的十八屆三中全會(huì)指出：健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)。這既為近年來(lái)各地陸續(xù)推進(jìn)的新提任領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)試點(diǎn)提供了權(quán)威依據(jù)，又為深化反腐倡廉建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)，也是對(duì)社會(huì)各界呼吁和期待的積極回應(yīng)。官員財(cái)產(chǎn)公示制度是當(dāng)前形勢(shì)下開(kāi)展反腐斗爭(zhēng)、深化政治體制改革的重要舉措，是從法律制度上加強(qiáng)廉政建設(shè)的利器。在現(xiàn)有情況下，選擇“新提任干部”作為包括財(cái)產(chǎn)在內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)的突破口，通過(guò)增量改革逐步實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)全面公開(kāi)，可以有效減少政策推行過(guò)程中的阻力，降低改革的實(shí)施和摩擦成本。本文擬對(duì)國(guó)內(nèi)外財(cái)產(chǎn)公示制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)當(dāng)前財(cái)產(chǎn)公示現(xiàn)存問(wèn)題與具體實(shí)施策略等方面內(nèi)容進(jìn)行分析。

一、官員財(cái)產(chǎn)公示制度的基本內(nèi)涵

一般來(lái)說(shuō)，官員財(cái)產(chǎn)公示制度是指國(guó)家公職人員對(duì)個(gè)人及相關(guān)人員擁有的財(cái)產(chǎn)和收入情況，按照規(guī)定向國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)，由國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)按照法定方式和期限，將申報(bào)內(nèi)容在一定范圍內(nèi)公開(kāi)并接受社會(huì)監(jiān)督的制度。財(cái)產(chǎn)公示制度是一項(xiàng)重要的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)法律強(qiáng)制方式，迫使公職人員申報(bào)和公開(kāi)本人及相關(guān)人員的財(cái)產(chǎn)和收入情況，將公職人員財(cái)產(chǎn)透明化，使其各種非法所得被暴露在“陽(yáng)光”下，因此被稱(chēng)為“陽(yáng)光法案”[1]。

財(cái)產(chǎn)公示和財(cái)產(chǎn)申報(bào)既有聯(lián)系又有區(qū)別，申報(bào)是公示的前提和基礎(chǔ)，公示是對(duì)申報(bào)的一種有效監(jiān)督，目的不是實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系內(nèi)部自我監(jiān)督，而是引入外部的社會(huì)監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，與單純的申報(bào)制度和收入報(bào)告制度相比進(jìn)了一大步，因此“公示”這一步非常關(guān)鍵。官員財(cái)產(chǎn)公示制度不但有利于強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束和監(jiān)督，還可以使領(lǐng)導(dǎo)干部自證廉潔，對(duì)于遏制腐敗、樹(shù)立公職人員清廉形象具有顯著效果。因此，財(cái)產(chǎn)公示被世界公認(rèn)為“終端反腐利器”，聯(lián)合國(guó)將其作為預(yù)防和懲治腐敗的重要舉措向各成員國(guó)推薦。

依據(jù)權(quán)利法理，私人財(cái)產(chǎn)神圣不得侵犯，然而作為政府官員就不受此項(xiàng)保護(hù)，他們必須把財(cái)產(chǎn)狀況對(duì)公眾交代清楚，此種規(guī)范即稱(chēng)之為政府官員申報(bào)公示財(cái)產(chǎn)的法律，乃是陽(yáng)光法案最典型的規(guī)范。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，更被稱(chēng)為“烈日法案”。[2]著名思想家盧梭說(shuō)過(guò)：“公務(wù)員是受全體人民的委托來(lái)管理各種公共事物的，其權(quán)利和職責(zé)從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)說(shuō)是一種社會(huì)契約行為，公務(wù)員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體成員的認(rèn)可?！盵3]可以說(shuō)，官員財(cái)產(chǎn)公示制度是現(xiàn)代民主政治的要求，人民通過(guò)選舉和任命的方式將權(quán)力授予給各級(jí)國(guó)家公職人員，即享有對(duì)國(guó)家事務(wù)的知情權(quán)、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員履行工作情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，以防止公職人員以權(quán)謀私、權(quán)力濫用，保證公權(quán)力正確行使。將公職人員尤其領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)和收入情況公開(kāi)，接受人民監(jiān)督，可以增強(qiáng)人民對(duì)政府的公信力。

二、官員財(cái)產(chǎn)公示制度的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

借鑒世界其他國(guó)家預(yù)防腐敗立法建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建構(gòu)我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度具有非常重要的意義。

官員財(cái)產(chǎn)公示的實(shí)質(zhì)是讓公眾參與審查和監(jiān)督政府官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)數(shù)額的真實(shí)性、合法性，從而保證政府官員的廉潔。這一種制度200多年前出現(xiàn)在瑞典，目前被世界各國(guó)廣泛采用。根據(jù)2011年數(shù)據(jù)，在世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)中的176個(gè)國(guó)家中，有146個(gè)國(guó)家建立了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示制度，占83%。經(jīng)合組織34個(gè)成員國(guó)全部實(shí)施了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示法律，拉丁美洲、加勒比、東歐和中亞實(shí)施該法律的占90%，南亞、東亞、太平洋和南部非洲超出65%，中東和北非為60%。[4]目前，這個(gè)數(shù)字仍在逐步增加，估計(jì)到2015年前后，建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示制度的國(guó)家將到達(dá)90%以上。可以說(shuō)，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示已逐步成為國(guó)際慣例。

（一）國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)公示制度的實(shí)踐探索

早在1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)的王漢斌明確建議建立國(guó)家工作人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度時(shí)，“中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公示”就已拉開(kāi)帷幕。但基于多方面因素，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)初步建立、公示制度至今難產(chǎn)。

1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)時(shí)間和申報(bào)受理機(jī)關(guān)等做了9條基礎(chǔ)性規(guī)定，我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度首次有了政策上的突破。1997年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳再次出臺(tái)規(guī)定要求縣處級(jí)以上干部必須向組織人事部門(mén)報(bào)告?zhèn)€人六類(lèi)重大事項(xiàng)。2000年，中紀(jì)委決定在省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。2004年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議將領(lǐng)導(dǎo)干部親屬出國(guó)、子女就業(yè)申報(bào)備案等列入議題。2010年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，將原有的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)改為家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，擴(kuò)大了報(bào)告主體，完善了報(bào)告程序、運(yùn)用方式和責(zé)任追究等，初步建立起我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體紛紛公開(kāi)家庭情況包括家庭生活細(xì)節(jié)和家人信息，這也釋放出為官員財(cái)產(chǎn)公示預(yù)熱的信號(hào)，意味著在這一代領(lǐng)導(dǎo)集體將可能率先在制度層面推行官員財(cái)產(chǎn)公示。俞正聲同志在十八大期間曾公開(kāi)表示：“要逐步實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。在制度上建立一套完備的、便于群眾監(jiān)督的辦法，才是管好自己的親屬和身邊工作人員最有效的途徑。只要中央決定，自己很容易公開(kāi)，因?yàn)槲覜](méi)有多少財(cái)產(chǎn)?！笔藢萌腥珪?huì)明確提出“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”，這為建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度提供了充分依據(jù)，以國(guó)家意志來(lái)推行“新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”，意味著地方試點(diǎn)上升為全國(guó)試點(diǎn)，雖然對(duì)象范圍有限，但進(jìn)步意義不言而喻。這一系列的信號(hào)及措施，均反應(yīng)出中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)反腐敗形勢(shì)的清醒認(rèn)識(shí)與推進(jìn)變革的決心與勇氣。

在地方來(lái)看，新疆阿勒泰是全國(guó)首例自發(fā)的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)。2008年，阿勒泰區(qū)委作出決定：2009年1月1日起，率先在全國(guó)試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，隨之在區(qū)廉政網(wǎng)上公布新提任55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。2009年1月，浙江省慈溪市也宣布試行官員廉情公示制，公開(kāi)副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入、車(chē)輛等大宗財(cái)產(chǎn)以及配偶工作、子女上學(xué)情況。隨后，湖南瀏陽(yáng)、寧夏銀川、江西黎川、安徽廬江、江蘇淮安等地也進(jìn)行了積極探索。在浙江已有寧波慈溪、嘉興平湖、杭州桐廬、寧波象山縣4處試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度改革。2012年，江蘇省無(wú)錫市北塘區(qū)的探索也引起輿論熱議。北塘區(qū)要求新提任副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部如實(shí)填報(bào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，并在所在單位進(jìn)行公示，主動(dòng)接受監(jiān)督。要求“新提拔干部”先申報(bào)公開(kāi)財(cái)產(chǎn)，這種路徑選擇體現(xiàn)了以增量改革帶動(dòng)全面改革的戰(zhàn)略思維。廣東省也選取珠海市橫琴新區(qū)和韶關(guān)市始興縣試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，廣州市主動(dòng)確定南沙新區(qū)作為市級(jí)試點(diǎn)，省級(jí)單位開(kāi)啟財(cái)產(chǎn)公開(kāi)試點(diǎn)在全國(guó)尚屬首次。各地的實(shí)踐意味著我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度先由地方邁出了關(guān)鍵一步，其做法和經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度具有積極意義。

（二）國(guó)外財(cái)產(chǎn)公示制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

財(cái)產(chǎn)公示制度最早起源于瑞典。早在18世紀(jì)，瑞典人就有權(quán)查看首相的納稅清單。后來(lái)，瑞典規(guī)定包括公職人員在內(nèi)的所有公民和團(tuán)體，都必須向稅務(wù)部門(mén)公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)和收入明細(xì)，并接受所有人的查詢(xún)。

英國(guó)則是最早對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公示進(jìn)行立法的國(guó)家。1883年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《凈化選舉防止腐敗法》，規(guī)定競(jìng)選議員的候選人必須對(duì)資金進(jìn)行公示。美國(guó)1978年通過(guò)《政府倫理法案》，要求立法、司法、行政機(jī)構(gòu)官員必須填寫(xiě)統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)登記表格如實(shí)報(bào)告財(cái)產(chǎn)收入。之后，經(jīng)過(guò)不斷完善，美國(guó)建立起目前最完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。法國(guó)1983年頒布《政治家生活財(cái)產(chǎn)透明度法》，對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主體、時(shí)間、方式、內(nèi)容等做了較為具體的規(guī)定。加拿大1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》。2008年俄羅斯制定了《反腐敗法》，規(guī)定國(guó)家公職人員應(yīng)當(dāng)申報(bào)自己、配偶以及未成年子女的財(cái)產(chǎn)和收入情況。

新加坡1960年推出《反貪污法》，隨后又頒布《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《公務(wù)員法》，1988年還頒布了《沒(méi)收非法所得法》，1990年發(fā)布了《共同價(jià)值觀(guān)白皮書(shū)》。根據(jù)這些法律，每個(gè)國(guó)家公務(wù)員在任職之初，必須詳細(xì)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。此后，每年1月2日申報(bào)上一年度財(cái)務(wù)情況。申報(bào)內(nèi)容包括自己的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、貴重飾物、銀行存款、股票、證券等，同時(shí)還包括配偶、依靠其撫養(yǎng)的家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況，并對(duì)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況及時(shí)進(jìn)行登記以及投資利益進(jìn)行限制。2012年新加坡全球清廉指數(shù)排名第5位。韓國(guó)1981年制定《公務(wù)人員倫理法》，1993年修正案對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)的公職人員的范圍、申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍、時(shí)間等又做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

除了上述國(guó)家外，很多國(guó)家和地區(qū)都有較完善的關(guān)于國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示的立法，可以說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度是眾多國(guó)家防止腐敗、保證政府廉潔的一項(xiàng)重要措施。歸結(jié)起來(lái)看，國(guó)外官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度具有一些共同特點(diǎn)，主要反映在申報(bào)方式、公示的主體范圍等方面：第一，申報(bào)方式公開(kāi)化。為了使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得到有效貫徹落實(shí)，絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)申報(bào)實(shí)行公開(kāi)。包括全面公開(kāi)和有限公開(kāi)。第二，申報(bào)公示的主體范圍全面?；旧隙及斯賳T本人及共同生活的家庭成員。第三，申報(bào)公示的財(cái)產(chǎn)范圍廣泛。一般包括薪金收入、勞務(wù)收入、存款、動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、無(wú)形資產(chǎn)甚至債務(wù)，只要屬于財(cái)產(chǎn)的范疇或者與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的，都納入申報(bào)范圍。第四，申報(bào)公示時(shí)間規(guī)定合理科學(xué)?？傮w上包括初任申報(bào)、日常申報(bào)及離職申報(bào)三個(gè)方面。

三、當(dāng)前推進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公示的主要問(wèn)題

自1987年官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)首次在國(guó)內(nèi)提出，已有近30個(gè)市、縣進(jìn)行過(guò)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的試點(diǎn)。但是這一制度至今仍難言真正破局。當(dāng)前我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公示面臨的阻礙因素主要有以下幾個(gè)方面。

（一）官員的抵觸心理導(dǎo)致對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度認(rèn)同度不高

龐大的官員群體是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的實(shí)施對(duì)象，而他們作為體制內(nèi)的既得利益者，將其得到的部分利益（財(cái)產(chǎn)）暴露于公眾面前，甚至要將其中不合法的利益剝奪，因此出現(xiàn)的抵觸和反對(duì)就可想而知。國(guó)家社科規(guī)劃《新世紀(jì)懲治腐敗對(duì)策研究》課題組的一項(xiàng)調(diào)查顯示，93%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的阻力主要來(lái)自于權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者?！盵5]官員財(cái)產(chǎn)公示制度，不僅要求官員如實(shí)申報(bào)自己的家庭財(cái)產(chǎn)，還要求在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，并規(guī)定不得瞞報(bào)謊報(bào)，否則將受到紀(jì)律處分。這樣，腐敗官員肯定是反對(duì)并阻撓財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的實(shí)施。對(duì)于大部分清清白白做事的官員來(lái)說(shuō)，出于多方面考慮，也會(huì)存在一些抵觸情緒，這一制度相當(dāng)于“革自己的命”，很多人都不會(huì)愿意給自己套上“緊箍咒”。此外，官員申報(bào)公示制度涉及面廣，除了牽涉到官員自身財(cái)產(chǎn)外，還涉及到家屬、近親，這樣官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)就相互融合、界限難以區(qū)分。很多官員出于對(duì)家人的保護(hù)，即使自身清白，也對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度持觀(guān)望保留態(tài)度?！耙豁?xiàng)對(duì)阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示反對(duì)者七成，無(wú)所謂者兩成，堅(jiān)決支持者一成?！盵6]為此，如何確保官員申報(bào)公示財(cái)產(chǎn)又不侵犯其他公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是目前需要考慮和解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

（二）官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度及配套制度不完備

鄧小平同志曾深刻指出：“制度是決定因素”，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。[7]近年來(lái)，我國(guó)在實(shí)踐中不斷地探索和完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，但目前我國(guó)仍缺乏明確的官員財(cái)產(chǎn)公示制度。由于缺乏可參照的權(quán)威性法律制度規(guī)范，各地在制定財(cái)產(chǎn)公示制度時(shí)對(duì)公開(kāi)主體、公開(kāi)對(duì)象、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式所涉及的具體內(nèi)容不一樣，使得各地的制度實(shí)施更顯無(wú)序化。尤其是制度“高調(diào)出臺(tái)、低調(diào)實(shí)行”所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，更增加了社會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度所能產(chǎn)生的效力的質(zhì)疑，阻礙了制度的順利推進(jìn)。

我國(guó)現(xiàn)有的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的一些制度安排存在先天不足，有申報(bào)而無(wú)公開(kāi)是我國(guó)當(dāng)前官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本特征，而申報(bào)的規(guī)定本身也存在不少問(wèn)題。第一，申報(bào)主體范圍偏窄。我國(guó)現(xiàn)有政策規(guī)定的申報(bào)主體包括黨政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國(guó)有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人，不包括軍事機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、縣處級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部，范圍明顯過(guò)窄。第二，申報(bào)內(nèi)容不全面。按照2010年出臺(tái)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，目前官員只需要申報(bào)收入、房產(chǎn)、投資大致3部分內(nèi)容，對(duì)于交通工具、古董、字畫(huà)動(dòng)產(chǎn)都沒(méi)有做出需要報(bào)告的規(guī)定。只要求申報(bào)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)而未規(guī)定申報(bào)其家庭全部財(cái)產(chǎn)，不能全面、準(zhǔn)確地反映申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況。第三，申報(bào)時(shí)間設(shè)置簡(jiǎn)單化。只是規(guī)定了一年兩次日常申報(bào)，而沒(méi)有規(guī)定初任申報(bào)和離任申報(bào)。這樣就不能全面揭露腐敗問(wèn)題，因?yàn)楹芏喔瘮?wèn)題是在其調(diào)任或離退休后被揭露的。第四，主體責(zé)任過(guò)于簡(jiǎn)單。對(duì)不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的責(zé)任處罰只是批評(píng)教育或一般的黨紀(jì)政紀(jì)處分，力度過(guò)輕，承擔(dān)責(zé)任形式過(guò)于簡(jiǎn)單，不需要承擔(dān)相應(yīng)的民事、刑事責(zé)任。第五，公示途徑不暢。當(dāng)前官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)主要由組織人事部門(mén)，但是對(duì)于官員是否如實(shí)申報(bào)了財(cái)產(chǎn)狀況卻沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化判定，更沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)將財(cái)產(chǎn)狀況公之于眾，關(guān)鍵的“最后一公里”未打通。在已有的試點(diǎn)中，多數(shù)采取有限公開(kāi)原則，公眾最為關(guān)心的工資以外其他收入和財(cái)產(chǎn)狀況，往往被認(rèn)為限定不公開(kāi)。并往往通過(guò)政務(wù)網(wǎng)或報(bào)紙公開(kāi)，涉及范圍小，使得關(guān)注和監(jiān)督的公眾較少，難以起到實(shí)效。第六，法律制度支撐不足。我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度主要依靠執(zhí)政黨的政策來(lái)推行，缺乏專(zhuān)門(mén)完善的成文法，剛性不足，不具權(quán)威性和可操作性，實(shí)踐中擺脫不了形同虛設(shè)的走過(guò)場(chǎng)尷尬境地。

一個(gè)好的制度要保障其良好運(yùn)行，除了要完善制度本身的相關(guān)規(guī)定，還需要其他配套制度的配合和支持。我國(guó)在執(zhí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示的過(guò)程中，還存在著明顯的相關(guān)配套制度不健全的現(xiàn)象，造成官員財(cái)產(chǎn)核查困難，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度不能有效運(yùn)行。主要有以下幾個(gè)方面問(wèn)題。第一，金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易。近年來(lái)，儲(chǔ)蓄、證券交易已相繼實(shí)行實(shí)名制，且金融機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)，要摸清金融資產(chǎn)，雖存在少量缺陷，但95%以上條件已經(jīng)具備。難點(diǎn)在于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，仍存在大量通行的現(xiàn)金交易，導(dǎo)致準(zhǔn)確查實(shí)官員財(cái)產(chǎn)狀況困難重重。第二，身份信息難以核準(zhǔn)。金融實(shí)名建立在身份信息真實(shí)的基礎(chǔ)之上。2007年6月，中國(guó)人民銀行會(huì)同公安部建成聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，全國(guó)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都加入進(jìn)來(lái)，可通過(guò)該系統(tǒng)核查身份信息。不過(guò)，近年來(lái)?yè)Q發(fā)的第二代居民身份證還存在一定漏洞。第二代身份證造假事件也屢有發(fā)生。它在技術(shù)上雖擁有強(qiáng)大的防偽功能，但在執(zhí)行上有待更嚴(yán)格把關(guān)。第三，不動(dòng)產(chǎn)登記制度不完備。作為《物權(quán)法》重要配套法規(guī)之一的不動(dòng)產(chǎn)登記法尚未出臺(tái)，這對(duì)核查官員申報(bào)公示的不動(dòng)產(chǎn)是否屬實(shí)帶來(lái)了困難。雖然也實(shí)行了實(shí)名登記制度，但是實(shí)際上有些官員會(huì)把這些不動(dòng)產(chǎn)登記在親屬名下，致使核查困難。第四，社會(huì)信用意識(shí)缺失。一些申報(bào)者不自覺(jué)，抱著法不責(zé)眾的心態(tài)，虛報(bào)、瞞報(bào)財(cái)產(chǎn)，增加了制度運(yùn)行的成本，還使得社會(huì)法制和信用意識(shí)缺乏。第五，稅收制度不完備。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅沒(méi)有開(kāi)征，這也為巨額財(cái)產(chǎn)的漏報(bào)提供了可能性。

（三）民眾的觀(guān)念偏差和參與意識(shí)不強(qiáng)

我國(guó)普通民眾思想觀(guān)念上的偏差和一些人對(duì)于政治的冷漠也成為官員財(cái)產(chǎn)公示制度建立的阻礙因素。這些因素主要包括兩個(gè)方面。

第一，基于對(duì)腐敗現(xiàn)象的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，我國(guó)普通民眾常常把官員財(cái)產(chǎn)公示制度理解為一種反腐機(jī)制，將其視為一種新的有效的查處腐敗官員的手段。他們期望實(shí)行這一制度，讓所有腐敗分子統(tǒng)統(tǒng)現(xiàn)形，進(jìn)而開(kāi)展一次嚴(yán)打行動(dòng)，將所有腐敗官員嚴(yán)厲打擊和懲治。然而這種短時(shí)期內(nèi)的運(yùn)動(dòng)式反腐，并不能從根本上解決問(wèn)題，只有通過(guò)制度改革和制度建設(shè)預(yù)防腐敗發(fā)生才是治本之策。官員財(cái)產(chǎn)公示制度就是一種以預(yù)防腐敗發(fā)生為主旨的制度。但如果認(rèn)為財(cái)產(chǎn)公示一用就靈，將反腐敗寄托于財(cái)產(chǎn)公示上，就會(huì)過(guò)度放大該制度打擊腐敗功能，就自然要求官員財(cái)產(chǎn)公示能一步到位，徹底全面的公開(kāi)，必然引起部分官員強(qiáng)大反感和阻力。這樣反而會(huì)推遲該項(xiàng)制度的制定和實(shí)施。因此，我們應(yīng)該摒棄非善即惡、徹底清算的單線(xiàn)思維，以理性務(wù)實(shí)的精神，采取循序漸進(jìn)的方式，在一定程度和范圍內(nèi)適度妥協(xié)，逐漸消解財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的阻力，進(jìn)而真正將財(cái)產(chǎn)公開(kāi)落到實(shí)處。

第二，官員財(cái)產(chǎn)公示制度作用在于通過(guò)將官員財(cái)產(chǎn)公之于眾，使每一個(gè)民眾都可以方便地監(jiān)督官員公布的財(cái)產(chǎn)是否與實(shí)際相符，進(jìn)而判斷是否有貪污腐敗行為發(fā)生。然而，民眾的監(jiān)督要取得效果，一個(gè)前提條件是民眾要具備公民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)。只有民眾積極參與國(guó)家事務(wù)，積極行使公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才會(huì)積極了解官員的財(cái)產(chǎn)狀況，監(jiān)督官員的財(cái)產(chǎn)和權(quán)力行為是否符合法律。但總體而言，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和參政意識(shí)依然不強(qiáng)，而且中國(guó)政治參與機(jī)制不健全，監(jiān)督機(jī)制缺乏執(zhí)行力，對(duì)檢舉舉報(bào)人的法律保護(hù)不足，公民一旦舉報(bào)某位貪官，自己也很可能被報(bào)復(fù)。這些都大大影響官員財(cái)產(chǎn)公示制度實(shí)行的效果。

四、推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示的對(duì)策建議

實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是反腐敗的重要手段，是制度反腐的具體舉措。在我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度已經(jīng)是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。現(xiàn)在的問(wèn)題不是建與不建，而是何時(shí)建立、如何建立的問(wèn)題。在推進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公示制度建立過(guò)程中，要注意針對(duì)現(xiàn)存的阻礙因素，制定正確的改革策略。

（一）率先推進(jìn)“新提任領(lǐng)導(dǎo)干部”財(cái)產(chǎn)公示

從財(cái)產(chǎn)公示主體來(lái)說(shuō)，對(duì)新提任的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行財(cái)產(chǎn)公示，充分運(yùn)用“新人新辦法、老人老辦法”的智慧，這是一種阻力較少的措施。十八屆三中全會(huì)明確提出的“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”這一舉措，為新提任領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行財(cái)產(chǎn)公示提供了強(qiáng)大的制度保障。以“新提任領(lǐng)導(dǎo)干部”財(cái)產(chǎn)公示為起點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中不斷糾錯(cuò)與修訂，待這種制度變得比較成熟和完善時(shí)，再全面推行改革，就可以把試錯(cuò)成本分散化，即便出現(xiàn)問(wèn)題負(fù)面影響也不是全局性的，容易糾錯(cuò)?！靶绿崛晤I(lǐng)導(dǎo)干部”財(cái)產(chǎn)公示還起到示范、傳播新制度潛在信息的作用，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾頭腦中舊觀(guān)念、舊意識(shí)的改變及新觀(guān)念、新意識(shí)的確立，化解因缺乏對(duì)制度認(rèn)同感產(chǎn)生的實(shí)際阻力，從而節(jié)省在變更舊觀(guān)念、確立新觀(guān)念方面所需要的實(shí)施成本。隨著“新官”逐漸變成“老官”，逐漸成為改革的主動(dòng)力和主導(dǎo)力，而“老官”可能退休或者成為新后備干部和新提拔干部，進(jìn)而不斷擴(kuò)大改革支持者的規(guī)模和力量，最終推動(dòng)官員申報(bào)公示制度全面實(shí)施。

（二）強(qiáng)化官員財(cái)產(chǎn)公示的頂層設(shè)計(jì)

由于缺乏國(guó)家法律依據(jù)和中央政策的明確支持，目前國(guó)內(nèi)官員財(cái)產(chǎn)公示制度地方試點(diǎn)均面臨著合法性不足的問(wèn)題，存在著立規(guī)程序混亂、規(guī)定簡(jiǎn)單、執(zhí)行缺乏透明度等缺陷，導(dǎo)致推動(dòng)者難以實(shí)現(xiàn)本意，還普遍遭遇到巨大的阻力。由于自下而上的改革具有先天的局限性，試點(diǎn)改革到了一定程度，就亟須自上而下的總體改革設(shè)計(jì)。“官員財(cái)產(chǎn)公示制度，終究還是頂層問(wèn)題，不僅僅是需要制度，而且必須是自上而下的制度，如是自下而上，只能造輿論，難以見(jiàn)效果?！盵8]一方面，國(guó)家應(yīng)制定統(tǒng)一立法。在官員財(cái)產(chǎn)公示制度中，涉及的都是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，例如說(shuō)官員犧牲部分隱私權(quán)如實(shí)申報(bào)公開(kāi)的義務(wù)、拒不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，這些都需要具體法律來(lái)規(guī)定落實(shí)。官員財(cái)產(chǎn)的“申報(bào)、公示、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)”都是官員財(cái)產(chǎn)公示制度題中應(yīng)有之義。有關(guān)法規(guī)對(duì)這些內(nèi)容都應(yīng)該有明確的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)宜制定一部專(zhuān)門(mén)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示法，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)在財(cái)產(chǎn)評(píng)估、申報(bào)公示主體、申報(bào)公示范圍、申報(bào)公示種類(lèi)與時(shí)限、受理申報(bào)登記機(jī)構(gòu)、申報(bào)材料的公開(kāi)途徑及責(zé)任追究等方面做出明確規(guī)定。將財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度地位上升到法律層面，采用更穩(wěn)定、權(quán)威的國(guó)家法，以便有章可循、有法可依。可以采取中央統(tǒng)一立法、授權(quán)地方實(shí)施、按年增加范圍、分步落實(shí)到位的方式，由全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，并授權(quán)各省級(jí)人大選擇決定部分領(lǐng)域或部分領(lǐng)域的部分崗位的官員為申報(bào)公示對(duì)象，分地區(qū)試點(diǎn)，全國(guó)整體推進(jìn)。另一方面，黨和國(guó)家應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)基層調(diào)研、充分論證、集中民智，制定建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度的總體規(guī)劃，確定該制度的基本原則和程序，設(shè)定一個(gè)逐步推進(jìn)的時(shí)間表和線(xiàn)路圖。

（三）完善官員財(cái)產(chǎn)公示制度的制度配套

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要多方面的協(xié)調(diào)與合作，還要建立健全不動(dòng)產(chǎn)登記制、登記實(shí)名制、身份信息準(zhǔn)確法定制、境外或居住地外財(cái)產(chǎn)核實(shí)制等在內(nèi)的配套制度才能充分發(fā)揮其功能和實(shí)效。首先，要進(jìn)一步完善存款實(shí)名制，不斷擴(kuò)大金融實(shí)名制的活動(dòng)范圍。通過(guò)要求存款人向銀行及金融機(jī)構(gòu)提供詳實(shí)的個(gè)人資料包括從事職業(yè)、婚姻狀況、家庭住址、子女以及住房等相關(guān)情況來(lái)避免金融業(yè)務(wù)中假身份的使用，保證公民開(kāi)立儲(chǔ)蓄存款賬戶(hù)必須使用法定真實(shí)有效的身份證件。除了金融存款采用實(shí)名制外，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)所有金融活動(dòng)都實(shí)現(xiàn)實(shí)名制，包括金融衍生品消費(fèi)，只有這樣，才能杜絕官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示變成其“合法財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示”。其次，要加強(qiáng)實(shí)行個(gè)人終身獨(dú)立銀行賬戶(hù)制度的建設(shè)和大力推行信用卡等信用交易方式。通過(guò)建立個(gè)人終身獨(dú)立銀行賬戶(hù)，有利于改變目前銀行賬戶(hù)制度的不連續(xù)性和不獨(dú)立性。而全民信用卡制度可以減少市場(chǎng)上的現(xiàn)金交易，銀行就可以更有效地監(jiān)管資金流動(dòng)。再次，要逐步推行遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅制度。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的實(shí)行可以為明晰官員的相關(guān)財(cái)產(chǎn)提供可靠的信息，從而最大限度的監(jiān)督官員財(cái)產(chǎn)的來(lái)源、變動(dòng)以及轉(zhuǎn)移等情況，依法對(duì)其房屋所有權(quán)證的辦理、房屋轉(zhuǎn)讓過(guò)戶(hù)證的辦理、房屋租賃證的辦理等活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保辦理的證件合法真實(shí)有效。最后，要建立健全預(yù)防資金外逃制度。積極加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的合作，嚴(yán)密監(jiān)控非法財(cái)產(chǎn)的動(dòng)態(tài)變化，嚴(yán)厲打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)。國(guó)家金融機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)官員個(gè)人的銀行賬戶(hù)進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且必要時(shí)對(duì)干部特別是高官的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開(kāi)立或者保持的賬戶(hù)進(jìn)行審查。金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告可疑的賬面波動(dòng)及交易活動(dòng)，是預(yù)防和監(jiān)測(cè)犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要保證。只有通過(guò)以上措施和手段，才能為建立官員公示制度提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（四）形成專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的合力

相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取隨機(jī)抽查的方式，核實(shí)公開(kāi)信息的真實(shí)性。對(duì)民眾的檢舉要認(rèn)真對(duì)待，進(jìn)行嚴(yán)格的核實(shí)調(diào)查，經(jīng)調(diào)查存在虛假公開(kāi)的官員，嚴(yán)格責(zé)任追究。要進(jìn)一步明確組織人事部門(mén)的受理登記職責(zé)，上級(jí)組織人事部門(mén)要備案；要明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督職責(zé)，并賦予充分的調(diào)查權(quán)和處分權(quán)。對(duì)延遲申報(bào)公開(kāi)、申報(bào)公開(kāi)不實(shí)、拒不申報(bào)公開(kāi)的，應(yīng)采取相應(yīng)的懲處措施；財(cái)產(chǎn)或支出明顯超過(guò)合法收入，不論其來(lái)源是否合法，差額部分以非法所得上繳國(guó)庫(kù)，并依紀(jì)依法追究其責(zé)任。要真正取得官員財(cái)產(chǎn)公示的實(shí)效，還離不開(kāi)廣大民眾的熱情參與。只有民眾都積極地參與對(duì)官員公開(kāi)的財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，及時(shí)了解財(cái)產(chǎn)公開(kāi)情況、曝光檢舉公開(kāi)不實(shí)的官員，官員財(cái)產(chǎn)公示才能真正落到實(shí)處。而當(dāng)前我國(guó)很多民眾的公民權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)政治也近乎冷漠。因此，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治的宣傳教育工作，增強(qiáng)他們的主人翁意識(shí)及權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)他們積極參與監(jiān)督。

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