□ 楊 玲（中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州510320）

主動(dòng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，解決日益突出的“大城市病”，是廣州推進(jìn)新型城市化建設(shè)的必然要求。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)政府成立“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”，設(shè)立專項(xiàng)“維穩(wěn)基金”，強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標(biāo)”等措施，從治安和輿論兩方面入手嚴(yán)厲控制，實(shí)施“抓、壓、堵截、監(jiān)控”等剛性維穩(wěn)做法，社會(huì)效果欠佳，亟需創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制。

一、廣州新型城市化發(fā)展中社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀特點(diǎn)

（一）社會(huì)矛盾參與主體多元、領(lǐng)域廣泛

隨著新型城市化的發(fā)展，廣州社會(huì)矛盾的涉及領(lǐng)域非常廣，如農(nóng)村的土地征收；城市的房屋拆遷；企業(yè)的兼并改制；環(huán)境污染訴訟；非法傳銷、非法集資的受害者要求政府解決問題；“醫(yī)鬧”、“房鬧”等新形式的矛盾糾紛；等等。社會(huì)矛盾所涉及的主體從農(nóng)民、工人、企業(yè)主，到復(fù)轉(zhuǎn)軍人、教師、社會(huì)官員等，參與主體相當(dāng)廣泛。

（二）社會(huì)矛盾日趨極端化、暴力化、組織化

新型城市化發(fā)展中的社會(huì)矛盾，經(jīng)常以暴力形式或者極端方式表達(dá)，如以自焚、自殺、爆炸、掃射等極端方式呈現(xiàn)，令人觸目驚心。在社會(huì)矛盾表達(dá)方式極端化、暴力化背后，還存在組織化的傾向：社會(huì)矛盾不僅是個(gè)體之間的矛盾，往往會(huì)引發(fā)群體性矛盾。同時(shí)暴力犯罪和侵財(cái)犯罪案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)。

（三）“城中村”外來流動(dòng)人員管理問題突出

根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，廣州1270萬人常住人口中，外來人口總數(shù)達(dá)到713萬人，接近實(shí)際管理總?cè)丝?525萬人的一半，廣州已經(jīng)成為名副其實(shí)的新興移民城市。外來人口作為廣州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生力軍，卻缺乏應(yīng)有的保障。一些地方和部門缺乏平等保護(hù)意識(shí)和相應(yīng)的服務(wù)維權(quán)觀念，企業(yè)外來工權(quán)益屢受侵犯，一些民營(yíng)、外資企業(yè)中勞資關(guān)系緊張；外來人口犯罪問題突出，部分“城中村”聚居了大批同鄉(xiāng)的外來人口，并逐漸形成地緣組織和幫派勢(shì)力，抗法事件時(shí)有發(fā)生。

（四）不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、擾亂市場(chǎng)秩序的違法犯罪行為大幅增加

近年來，食品、藥品安全領(lǐng)域事故頻發(fā)，制假售假現(xiàn)象屢禁不絕，欺行霸市、權(quán)錢交易時(shí)有發(fā)生，不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、擾亂市場(chǎng)秩序的違法犯罪行為大量增加，嚴(yán)重?fù)p害民眾利益。

（五）“三非”外國(guó)人亟需規(guī)范化管理

“三非”外國(guó)人，是指那些未經(jīng)合法手續(xù)而在中國(guó)非法就業(yè)、非法入境和非法居留的所有外國(guó)人的統(tǒng)稱。對(duì)“三非”外國(guó)人的規(guī)范化管理，是廣州維穩(wěn)的重要內(nèi)容。如2012年在廣州海珠區(qū)公安分局以中大布匹市場(chǎng)、廣州國(guó)際輕紡城、南天國(guó)際酒店用品批發(fā)市場(chǎng)、海珠客運(yùn)站、琶醍酒吧街等外國(guó)人集中活動(dòng)地區(qū)，開展專項(xiàng)清查行動(dòng)，加大涉外管控查處力度，共查處“三非”案件10宗，拘審“三非”外國(guó)人8人，將5名“三非”人員遣送出境。

（六）社會(huì)矛盾表達(dá)方式網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化

由于新興媒體傳播信息的速度快，影響力大，時(shí)效性強(qiáng)，對(duì)社會(huì)矛盾的形成、激化、擴(kuò)散都形成了很大影響。部分社會(huì)矛盾在網(wǎng)上形成，或在網(wǎng)上擴(kuò)散，社會(huì)危害較大。

二、對(duì)新型城市化發(fā)展中社會(huì)矛盾基本性質(zhì)的判斷和原因分析

（一）對(duì)社會(huì)矛盾基本性質(zhì)的判斷

除因各種違法犯罪活動(dòng)導(dǎo)致的社會(huì)矛盾外，近年來征地、拆遷、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益等是廣州社會(huì)矛盾的主要原因。多數(shù)社會(huì)矛盾不存在政治或意識(shí)形態(tài)因素，多是利益矛盾和利益沖突，屬于人民內(nèi)部矛盾，這是對(duì)當(dāng)前廣州社會(huì)矛盾基本性質(zhì)的判斷。

（二）原因分析

1、“權(quán)利公民”和“計(jì)劃政府”之間的反差

目前，相當(dāng)部分城鄉(xiāng)居民都已擁有自己的私有財(cái)產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了權(quán)利保護(hù)意識(shí)。然而，相當(dāng)部分政府職能和官員思維，依然未能脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征，從而形成了“權(quán)利公民”和“計(jì)劃政府”之間的巨大反差。

2、缺乏完善的利益表達(dá)機(jī)制和利益均衡機(jī)制

已有研究表明，有完善的利益表達(dá)機(jī)制才有相對(duì)的利益均衡，有相對(duì)的利益均衡才有長(zhǎng)久的社會(huì)穩(wěn)定。將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素，這是現(xiàn)有維穩(wěn)思維的重大誤區(qū)。通過壓制弱勢(shì)群體利益表達(dá)的方式，來實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定，結(jié)果是治標(biāo)不治本，反而起到了維護(hù)既有利益格局的作用。

3、各級(jí)政府官員運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的能力不足

從近年來解決社會(huì)糾紛的實(shí)踐看，政府官員習(xí)慣采用的方式主要有兩種：一是以政治動(dòng)員方式維穩(wěn)，如部分基層政府官員以垂直命令、政治動(dòng)員的方式，一味強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行政手段解決糾紛，在某些特定的時(shí)期集中調(diào)動(dòng)力量，以解決一些比較尖銳的矛盾和沖突。政府權(quán)威遠(yuǎn)大于司法權(quán)威，行政權(quán)力仍是社會(huì)的中樞，普通民眾利益受損或受到不公正對(duì)待，總是習(xí)慣于通過上訪等渠道向政府求助，而不是訴諸法律。這種以行政手段為主的維穩(wěn)方式不僅會(huì)影響行政功能的發(fā)揮，背離依法解決糾紛矛盾的初衷，而且最終會(huì)損害法治的權(quán)威和尊嚴(yán)。

二是以經(jīng)濟(jì)方式維穩(wěn)。在面對(duì)那些基于具體利益沖突，同時(shí)又不具有擴(kuò)散性的社會(huì)矛盾時(shí)，一些地方政府官員更多地使用經(jīng)濟(jì)方式來解決問題，即“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”。“維穩(wěn)基金”在各級(jí)政府中普遍設(shè)立。但“花錢買平安”也可能帶來后患。有些人抓住政府害怕社會(huì)不穩(wěn)定的心理軟脅，一味胡攪蠻纏，甚至聯(lián)系境外和國(guó)外媒體，以暴光“丑聞”相威脅，狠敲政府竹杠，為自己撈取不當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)闊o法可依，缺乏規(guī)范，助長(zhǎng)了民眾中存在的“不鬧不解決”的預(yù)期，不僅增加了化解社會(huì)矛盾的成本，而且會(huì)破壞社會(huì)公正，形成錯(cuò)誤的價(jià)值導(dǎo)向。

顯然，在處置矛盾比較集中的計(jì)劃生育、征地拆遷、國(guó)企改制等重大社會(huì)問題時(shí)，不能以行政方式替代司法方式，否則，某些社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突即使得到暫時(shí)性的解決，也會(huì)同時(shí)導(dǎo)致社會(huì)生活的無規(guī)則化。任何社會(huì)對(duì)社會(huì)矛盾和沖突的解決都需要一個(gè)“到此為止”的機(jī)制，在司法程序中，就是終審判決。維穩(wěn)工作的理想目標(biāo)是做到“案結(jié)事了”，形成一個(gè)矛盾基本化解、各方都能接受并遵守執(zhí)行的方案。

4、社會(huì)基層依法化解矛盾和沖突的基礎(chǔ)較薄弱

基層人民政府（街道辦事處）、社區(qū)承擔(dān)著大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)職能，但其依法化解矛盾和沖突的基礎(chǔ)薄弱。如部分區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)不健全，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所及人員配置不足，影響了行政復(fù)議作用的有效發(fā)揮；基層法院法官力量薄弱，制約了基層司法作用的有效發(fā)揮；基層人民調(diào)解員隊(duì)伍流動(dòng)性過大，調(diào)解經(jīng)費(fèi)不足，依法引導(dǎo)群眾解決矛盾的辦法不多；等等。

三、新型城市化進(jìn)程中的維穩(wěn)新思維

本文提出的新型城市化進(jìn)程中的維穩(wěn)新思維，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)應(yīng)以法治思維和法治方式為核心，以全面統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)維穩(wěn)體系為主要內(nèi)容。具體包括：

（一）強(qiáng)化源頭治理，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，切實(shí)從源頭上減少社會(huì)矛盾

1、健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)維穩(wěn)向主動(dòng)維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變。

2、公正嚴(yán)格執(zhí)法，建立一套較完備的執(zhí)法程序，約束和規(guī)范各類執(zhí)法行為，確保法律得以嚴(yán)格實(shí)施。要制訂統(tǒng)一的行政程序法來彌補(bǔ)各類程序的漏洞和缺陷，完善執(zhí)法體制機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，解決行政執(zhí)法不規(guī)范、不透明、不作為等問題。

（二）樹立規(guī)則導(dǎo)向和維權(quán)觀念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的規(guī)則化、法治化

破除傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維，形成關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定的新思維，需把法治精神貫穿于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作當(dāng)中，樹立規(guī)則導(dǎo)向和“維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)”觀念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。維護(hù)憲法所賦予的公民權(quán)利，才是解決社會(huì)穩(wěn)定問題的治本之道，就此意義而言，維權(quán)就是維穩(wěn)，維權(quán)才能維穩(wěn)。在這方面，廣州市已有不少好做法。例如，在新型城市化中，因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化，企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)時(shí)有發(fā)生，由欠薪討薪等勞資糾紛導(dǎo)致的群體性事件曾引起不小的風(fēng)波。為此，廣州市在全市165個(gè)街鎮(zhèn)設(shè)立了法律援助工作站，指派法律工作者義務(wù)為異地務(wù)工人員提供法律服務(wù)，引導(dǎo)異地務(wù)工人員運(yùn)用法律手段，解決欠薪討薪問題，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。又如，廣州市官洲島村民因?yàn)椴粷M征地拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}多次進(jìn)京上訪，經(jīng)過海珠區(qū)法制辦多次宣傳、教育，該群體越級(jí)進(jìn)京上訪批次、人數(shù)明顯下降，愿意依法維權(quán)、選擇到最高院申請(qǐng)復(fù)核的村民增多。

（三）正確處理好政府在社會(huì)矛盾中的角色定位，促進(jìn)民間組織的發(fā)育，形成化解沖突的社會(huì)機(jī)制

今日中國(guó)尚未建成一個(gè)健全的民間社會(huì)，以及可賴以調(diào)節(jié)矛盾的有效機(jī)制，社會(huì)矛盾中的所有的矛頭不可避免地都對(duì)準(zhǔn)了政府，這種局面亟待改觀。新思維的思路是，在新型城市化過程中，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府，避免政府在社會(huì)矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置，政府扮演規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色，使法治成為解決沖突的長(zhǎng)效手段。

（四）建立和完善正常利益表達(dá)機(jī)制、利益均衡機(jī)制以遏制社會(huì)失范

1、拓寬社情民意的表達(dá)渠道，健全完善利益訴求表達(dá)機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范信訪、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議等工作，完善引導(dǎo)群眾合法維權(quán)首選人民調(diào)解的工作機(jī)制。完善領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾工作機(jī)制，推廣黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾工作室制度，推行各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員到基層接待群眾來訪。充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和其他社會(huì)組織聯(lián)系群眾的橋梁作用。在企事業(yè)單位建立健全以職工代表大會(huì)為主要形式的民主管理制度，落實(shí)職代會(huì)各項(xiàng)職權(quán)。此外，還要通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)等多種方式拓寬利益表達(dá)渠道。

2、建立利益均衡機(jī)制，形成解決矛盾沖突的新模式。利益均衡機(jī)制的建立，是形成解決沖突新模式的核心步驟。這涉及到一系列互為條件的制度創(chuàng)新，包括信息獲取機(jī)制、利益凝聚機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、施加壓力機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、調(diào)解與仲裁機(jī)制等在內(nèi)的利益均衡機(jī)制體系。

（五）完善新型城市化中的大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，力助群眾理性維權(quán)

要在新型城市化過程中建立市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)大調(diào)解中心，使其真正成為人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的中樞。健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、治安調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的工作機(jī)制。創(chuàng)新訴調(diào)、檢調(diào)、公調(diào)、訪調(diào)對(duì)接機(jī)制，完善以基層法院訴前聯(lián)調(diào)室為平臺(tái)的訴前聯(lián)調(diào)工作體系。通過購(gòu)買服務(wù)、聘用專職調(diào)解員等方式，大力發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織，在勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染、土地房屋征收補(bǔ)償、交通事故糾紛等重點(diǎn)領(lǐng)域建立和完善第三方（專業(yè)）調(diào)解機(jī)制。探索建立律師服務(wù)進(jìn)村、社、居的工作機(jī)制，發(fā)揮律師在調(diào)解工作和預(yù)防矛盾糾紛中的專業(yè)地位、專業(yè)優(yōu)勢(shì)的作用。

（六）加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)設(shè)置，夯實(shí)依法化解社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)

加強(qiáng)基層組織建設(shè)，保證基層組織運(yùn)行機(jī)制更加規(guī)范；必須加強(qiáng)基層政權(quán)的社會(huì)管理創(chuàng)新，使其社會(huì)管理水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步而行；必須提高基層政權(quán)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，敢于面對(duì)并依法、理性化解各種社會(huì)矛盾；必須直面矛盾并正視民眾的合理訴求，在法治的框架下求解方為問題解決之根本。在這方面廣州市做了很多探索，其在認(rèn)真總結(jié)以往基層平安創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑“細(xì)胞工程”。深入開展平安街、平安社區(qū)、平安企事業(yè)單位、平安醫(yī)院、平安學(xué)校、平安家庭、平安市場(chǎng)、軍地平安創(chuàng)建等“平安細(xì)胞工程”，把創(chuàng)建工作延伸到每一個(gè)社區(qū)、單位、家庭，以小平安促進(jìn)大平安。

（七）研究建立輿情引導(dǎo)和管控的法律機(jī)制，注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的法治化管理

1、健全網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)體系和引導(dǎo)機(jī)制。分級(jí)建立互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和輿情導(dǎo)控綜合平臺(tái)，完善輿情應(yīng)對(duì)處置、綜合監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情研判，及時(shí)掌握分析輿情走向。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人和專兼職網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員、網(wǎng)絡(luò)管理員隊(duì)伍建設(shè)，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，積極利用博客、微博、網(wǎng)上社區(qū)等渠道，加強(qiáng)與網(wǎng)民在線交流和溝通協(xié)商，主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問題。

2、落實(shí)信息網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制，以促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展為目的，建立健全行政監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督、社會(huì)教育相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)安全等級(jí)保護(hù)、各類網(wǎng)絡(luò)備案信息管理、互聯(lián)網(wǎng)安全事件通報(bào)及應(yīng)急處置工作；加強(qiáng)網(wǎng)吧等公共上網(wǎng)場(chǎng)所的安全監(jiān)督管理；推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信任體系建設(shè)，逐步推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制；完善互聯(lián)網(wǎng)管理部門聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，健全網(wǎng)上網(wǎng)下綜合防控體系，整治凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，堅(jiān)決打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)。

（八）統(tǒng)一規(guī)劃推進(jìn)立體化治安防控體系建設(shè)

在新型城市化過程中，統(tǒng)一規(guī)劃推進(jìn)立體化治安防控體系建設(shè)，將社會(huì)治安防控體系建設(shè)提升為“政府工程”和“社會(huì)工程”，形成“政府支持、公安牽頭、社會(huì)參與”的良好局面，目前需重點(diǎn)推進(jìn)“街面防控網(wǎng)”、“社區(qū)防控網(wǎng)”、“單位和行業(yè)場(chǎng)所防控網(wǎng)”、“技術(shù)視頻防控網(wǎng)”、“區(qū)域警務(wù)協(xié)作網(wǎng)”、“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)防控網(wǎng)”等防控網(wǎng)建設(shè)；同時(shí)要推進(jìn)信息化防控，加快建設(shè)社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)，建立完善流動(dòng)人員基礎(chǔ)信息庫、特殊人群服務(wù)管理信息庫、社會(huì)矛盾化解信息庫，整合人、地、物、情、事、組織等各類基礎(chǔ)信息，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息共享共用。完善現(xiàn)有綜治維穩(wěn)系統(tǒng)信息平臺(tái)，推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)向社區(qū)延伸，與基層社會(huì)管理服務(wù)信息資源無縫對(duì)接、資源共享、聯(lián)動(dòng)聯(lián)治。

創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。努力構(gòu)建現(xiàn)代化治安防控體系，為新型城市化創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，需將構(gòu)建預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制納入建設(shè)法治中國(guó)中來。只有讓政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓公民權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，才能有效化解社會(huì)矛盾，建設(shè)幸福廣州。