洪雨萍（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州 510507）

淺談人大常委會如何做好預(yù)算審查監(jiān)督工作

洪雨萍（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東廣州 510507）

繼黨的十八大提出要加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督之后，十八屆三中全會將做好預(yù)算審查監(jiān)督作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項重要內(nèi)容。在全面深化改革的時代背景下，地方人大預(yù)算監(jiān)督工作面臨各種問題和困擾，必須按照十八屆三中全會要求，著眼于健全制度，規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序，整合資源，強(qiáng)化基層人大監(jiān)督剛性，加強(qiáng)對重點項目的監(jiān)督檢查，善于和敢于監(jiān)督回應(yīng)、落實預(yù)算透明和民主參與。

人民代表大會；透明預(yù)算；審查監(jiān)督

一、地方人大預(yù)算監(jiān)督工作存在的問題

第一，人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，人員力量不足，難以適應(yīng)審查監(jiān)督工作需要。以廣州市各區(qū)縣為例，大部分區(qū)的人大財經(jīng)工委都只有工委主任一個編制，工作人員大部分是政府雇員或者是辦公室兼職跟線的工作人員，普遍存在人手少、專業(yè)力量薄弱問題，與龐大的財政資金、眾多的預(yù)算部門和項目相比極不相稱，監(jiān)督工作開展力不從心。另外，大部分人大代表、常委會委員財政專業(yè)知識比較欠缺，而且多數(shù)是兼職，受時間、精力限制，難以潛下心來認(rèn)真研究，在人代會及常委會短短幾天審議中，只是形式監(jiān)督，很難切中肯綮，提出實質(zhì)性意見，普遍存在“不敢說、不會說”現(xiàn)象，影響了監(jiān)督質(zhì)量和力度。

第二，預(yù)算監(jiān)督缺乏剛性，影響監(jiān)督實效。目前，地方人大常委會審查預(yù)算草案或預(yù)算調(diào)整方案還基本上停留在會議審查、被動監(jiān)督模式上，普遍現(xiàn)象是政府提供什么材料就審議什么材料，甚至在開會前一天政府才把材料送到人大的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。這不僅不利于人大監(jiān)督工作開展，也影響了審查監(jiān)督的效果和深度。同時，由于人大職權(quán)范圍限制，對違反預(yù)算的行為缺乏直接的問責(zé)追究手段和處置權(quán)，使得監(jiān)督缺少足夠的威懾力，審議意見往往成為一紙空文。

第三，有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)不配套，地方政府預(yù)算調(diào)整隨意性大。一是預(yù)算法的一些規(guī)定比較原則、可操作性不強(qiáng)。例如，對總預(yù)算及部門預(yù)算編制的時間、內(nèi)容和細(xì)化程度沒有具體要求，人大在監(jiān)督政府預(yù)算編制行為上依據(jù)不足，導(dǎo)致人大在審議中只能是政府給什么看什么，監(jiān)督工作常常處于被動局面。二是預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督缺位。對于地方政府來講，一些重大項目投資缺乏事先調(diào)研規(guī)劃，經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)想怎么做就怎么做，預(yù)算調(diào)整隨意性比較大，對于預(yù)算調(diào)整，個別地方政府根本不向人大報告或者只是向人大報告或備案，走形式走過場，給人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督帶來尷尬。

第四，批準(zhǔn)預(yù)算的內(nèi)容為“捆綁式表決”。地方人民代表大會通過的是預(yù)算安排的總體情況，即總的收入和支出情況，所以表決也只是整體的、籠統(tǒng)的表決，不能對某個部門預(yù)算或某項資金預(yù)算實行單項表決，而在實際審議過程中，代表往往是對某個部門或者單位的預(yù)算安排有意見。這種實際審議中的矛盾影響了監(jiān)督的實效性。

二、進(jìn)一步增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督實效的對策

第一，健全制度，規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督程序。例如，天河區(qū)人大常委會制訂了《廣州市天河區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，著重從三個環(huán)節(jié)入手改進(jìn)預(yù)算草案的初步審查工作：一是在預(yù)算草案編制初期，加強(qiáng)與財政部門聯(lián)系溝通，共同探討預(yù)算編制的總體框架、思路以及預(yù)算安排重點等，確保預(yù)算編制符合政策和法律的規(guī)定；二是在預(yù)算報告及草案初稿形成后政府常務(wù)會議研究前，區(qū)人大常委會財經(jīng)工委和各工委按線口監(jiān)督，組織區(qū)人大代表一道審查部門預(yù)算草案，并向常委會主任會議匯報預(yù)算草案審查意見，常委會主任會議就草案中的重點問題進(jìn)行研究，形成建設(shè)性意見供財政部門編制預(yù)算草案時作參考；三是在預(yù)算草案經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議通過后提交區(qū)人大常委會會議審議，充分征求常委會組成人員的意見并對預(yù)算報告及草案作修改完善后，正式提交代表大會審查批準(zhǔn)。三個審查環(huán)節(jié)的無縫銜接，既保證了常委會預(yù)算審查監(jiān)督職能的行使，也較好地理順了區(qū)政府常務(wù)會議與區(qū)人大主任會議、常委會會議、代表大會在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)與流程，增強(qiáng)了預(yù)算編制的民主性、合理性，為人民代表大會期間代表審議預(yù)算夯實基礎(chǔ)。這一做法表明，必須要以憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法等法律為指導(dǎo)，既要按照法定程序做好預(yù)算審查監(jiān)督工作，又要完善預(yù)算審查監(jiān)督的制度建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督工作的規(guī)范化、法制化。通過建章立制把預(yù)算審查監(jiān)督工作程序具體化，使預(yù)算審查監(jiān)督和政府理財有規(guī)可依，有序可循。

第二，勇于探索，多措并舉，強(qiáng)化基層人大監(jiān)督剛性。自2010年全國人大常委會對2009年中央決算報告舉行首次專題詢問會以來，全國許多地方人大常委會都相繼探索開展了專題詢問，并取得了較好的監(jiān)督實效，強(qiáng)化了基層人大監(jiān)督剛性。2012年初，天河區(qū)人大常委會把對部分單位預(yù)算執(zhí)行情況開展專題詢問列入年度工作計劃。2月，形成了專題詢問會的初步方案；8月，調(diào)查了解區(qū)屬有關(guān)單位部門預(yù)算的執(zhí)行情況，對專題詢問會工作方案進(jìn)行了修改；10月，確定了對區(qū)項目辦的區(qū)人民醫(yī)院改擴(kuò)建工程、區(qū)建水局的柯木塱地區(qū)供水工程和區(qū)教育局的學(xué)前教育專項經(jīng)費三個重點項目的預(yù)算執(zhí)行情況開展專題詢問，并在做好各項準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，于11月8日正式組織開展專題詢問會。在了解分析預(yù)算執(zhí)行率低的原因后，天河區(qū)人大常委會向區(qū)政府提出三點建議：一是建議區(qū)政府建立“重點項目預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制”，參與項目建設(shè)的相關(guān)部門應(yīng)在立項、申請預(yù)算前做好充分的溝通協(xié)調(diào)，財政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中應(yīng)及時追蹤跟進(jìn)，并將情況及時反饋；二是大型建設(shè)項目在施工前要進(jìn)行可行性論證，組織專業(yè)人士進(jìn)行充分調(diào)研，結(jié)合實際情況有針對性地提出各項措施；三是加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)政府整合和調(diào)度各部門資源，提高預(yù)算執(zhí)行率。這種專題詢問制度，意在加強(qiáng)人大對“一府兩院”的監(jiān)督，尤其是對政府部門預(yù)算審查監(jiān)督，有助于推動政府部門不斷完善相關(guān)制度，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行剛性。

第三，抓住預(yù)算薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對重點項目的監(jiān)督檢查。天河區(qū)人大常委會緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作大局和群眾關(guān)心的熱點問題開展視察和調(diào)查活動，加強(qiáng)對重點預(yù)算資金的監(jiān)督，對農(nóng)業(yè)、教育、科技等幾項法定支出增長的落實情況、關(guān)系人民群眾切身利益的資金投入情況、重點建設(shè)項目的資金使用情況和上級財政補(bǔ)助資金的安排和使用情況等方面工作進(jìn)行重點監(jiān)督，并及時向政府提出意見和建議。2012年，天河區(qū)人大常委會在日常監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，部分單位的預(yù)算執(zhí)行情況不理想，個別重點建設(shè)項目甚至?xí)r間過半仍未支出一分錢。針對這種情況，2012年7、8月，天河區(qū)人大常委會財經(jīng)工委會同區(qū)財政局、區(qū)監(jiān)察局和區(qū)審計局組成檢查組，對全區(qū)財政投資200萬元以上的重點項目的執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查。在此之前，要求各單位自查，認(rèn)真梳理本單位預(yù)算執(zhí)行率低的原因并進(jìn)行整改。檢查組根據(jù)自查的情況，對區(qū)建水局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)教育局等8個單位的預(yù)算情況進(jìn)行了重點檢查，實地查看了部分在建工程進(jìn)度，并將檢查情況向全區(qū)通報。通過對重大項目的監(jiān)督檢查，進(jìn)一步增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，與2011年相比，2012年預(yù)算執(zhí)行率提高了2個百分點，有效促進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行率提升。強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督，對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，也是推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。各級地方人大常委會應(yīng)積極探索預(yù)算監(jiān)督工作的新思路、新方法，扎實做好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。這樣才能真正為人民群眾看好“錢袋子”，使公共財政資金取之于民，用之于民，并為建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政體制做出積極貢獻(xiàn)。

第四，創(chuàng)新監(jiān)督方式、方法，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督的實效。加強(qiáng)人大監(jiān)督剛性，采用“整體審查”和“專項審查”相結(jié)合的方式。人代會除了對總預(yù)算、部門預(yù)算草案進(jìn)行集中審查外，也可以重點選擇幾個部門的預(yù)算提交大會專題審議。常委會在審查決算、預(yù)算執(zhí)行情況中，也可以選擇專項進(jìn)行專題詢問，使人大對預(yù)算的監(jiān)督更具實質(zhì)性。

建立健全人大與財政、審計部門的預(yù)算執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督信息系統(tǒng)和資料報備制度。人大財經(jīng)工委要與財政、審計部門聯(lián)網(wǎng)，對預(yù)算執(zhí)行實行在線監(jiān)督，提高監(jiān)督的時效性，使對財政支出的監(jiān)督由周期性的報表監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殡S時性的電子信息監(jiān)督，對結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督。政府要按照月、季度、年，定期向人大報送有關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，方便人大行使監(jiān)督職權(quán)。此外，還要引入預(yù)算績效評價，使監(jiān)督更加客觀和獨立。

責(zé)任編輯：李三虎

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D630.9

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1003—8744（2014）01—0028—03

2013—11—21

洪雨萍（1966—），女，廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)講師，主要研究方向為經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)問題。