蔡英輝+李陽

摘 要：中央部委作為國務(wù)院的職能部門，難以憑一己之力單獨(dú)執(zhí)行政策，必須有其他部委、地方政府及地方各部門的配合，形成合力來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。在法律有沖突、職能存交叉、部門本位主義、缺乏宏觀引導(dǎo)的境況下，多個(gè)部門制定的行政規(guī)章和規(guī)范性文件之間常有矛盾，政策執(zhí)行過程也時(shí)有沖突。因此，協(xié)調(diào)中央部委間關(guān)系的路徑在于：優(yōu)化法治環(huán)境，法律主動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)；優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，明確部委職能；平等信任兼容，建立常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；多方協(xié)同聯(lián)合，成立獨(dú)立機(jī)關(guān)或合理授權(quán)；規(guī)范政策制定和執(zhí)行程序，促成部委間關(guān)系的健康平穩(wěn)有序發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：國家部委；政策沖突；獨(dú)立機(jī)關(guān)；組織再造；整體政府

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）01-0004-06

收稿日期：2013-09-06

作者簡介：蔡英輝（1981—），男，山東棲霞人，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)組織部工作人員，蘇州大學(xué)行政管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)檎邲_突、跨域治理；李陽（1954—），女，中共江蘇省委黨校公共管理教研部主任，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民主執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)路徑與運(yùn)行機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10BZZ006。

“部委行政是科層制國家行政體制的成就之一”。[1]（p204）當(dāng)前，公共管理理論對(duì)國家部委（中央部委）研究的重點(diǎn)是行政改革和大部制進(jìn)程，對(duì)部委本體和部際關(guān)系關(guān)注甚少。作為中央政府的重要組成部分，部委擁有立法建議權(quán)和被授權(quán)制定規(guī)章，其綜合作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府。在職能劃分不清，信息不對(duì)稱、難以實(shí)地勘查等情境下，對(duì)政府關(guān)系的研究存在一定的難度。從具體操作層面上看，如環(huán)境保護(hù)牽涉到環(huán)保部、國土資源部（國家海洋局）、交通運(yùn)輸部（海事局）、水利部等國家部委；國民教育則與教育部、工業(yè)和信息化產(chǎn)業(yè)部、科技部、國家民委等部委有所關(guān)聯(lián)，甚至與婦聯(lián)、團(tuán)中央等組織都有關(guān)。因此，要正視事實(shí)，秉持公義、平等和信任，從法律層面界定部委職責(zé)，明確部委體系架構(gòu)；減少部委之間的矛盾和內(nèi)部損耗，建設(shè)機(jī)構(gòu)精簡、協(xié)同配合、民眾滿意的政府。

一、中央部委間存在矛盾和沖突的不可避免性

（一）中央部委的范疇

缺乏明確定義和名稱規(guī)范使我國中央部委的概念混淆和定位模糊。在我國，中央部委是指國務(wù)院組成部門、有行政管理職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位（證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等），衡量準(zhǔn)則是它們是否有制定部門規(guī)章權(quán)限。首先，嚴(yán)格限定的中央部委序列是國務(wù)院組成部門（部、委員會(huì)、人民銀行、審計(jì)署），我國《憲法》第90條明確了部委的基本權(quán)限。其次，延伸意義上的中央部委還包括有行政管理職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其去留由《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》決定，我國《立法法》第71條授予有行政管理職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)制定規(guī)章權(quán)限，故將其視為部委。第三，國務(wù)院直屬事業(yè)單位中的部分機(jī)構(gòu)（如證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)）具備行政管理職能，我國的《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》分別授權(quán)它們在各自領(lǐng)域內(nèi)制定規(guī)章，亦應(yīng)視為部委。

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（二）部際關(guān)系的歷史映像

中國古代實(shí)行三省六部制，作為決策機(jī)構(gòu)的中書省、審議機(jī)構(gòu)的門下省、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的尚書省互相監(jiān)督、彼此配合、缺一不可，皇帝政令必須經(jīng)過三省通過方能施行，對(duì)皇權(quán)進(jìn)行了限制，又避免了行政權(quán)獨(dú)攬于宰相一身；吏、禮、兵、戶、刑、工六部各司其職，職責(zé)交叉部分提交內(nèi)閣討論或皇帝定奪，總體尚能溝通順暢和平穩(wěn)運(yùn)行。宋代“杯酒釋兵權(quán)”之后，削弱分化相權(quán)、各部門之間監(jiān)督制衡、分散軍隊(duì)指揮權(quán)（“樞密掌兵籍、虎符，三衙管諸軍，率臣主兵柄，各有分守”《宋史·職官二》），使經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，而危機(jī)處理能力卻大大降低。整個(gè)宋代都因機(jī)構(gòu)臃腫、交流不暢，兵將分離和冗員過多導(dǎo)致覆滅。以史為鑒，可知破除部門利益的窠臼和交流對(duì)話的必要性。

（三）部委間存在矛盾和沖突的可能

部門間無縫隙合作終歸是一個(gè)理想的狀態(tài)，各部、委、署、局（國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)）等在政策制定和執(zhí)行過程中因缺乏溝通形成的矛盾和沖突，會(huì)帶來一些顯性和隱性的損失。部門重組消弭矛盾也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)椋块T之間職能總有交叉，“行政機(jī)關(guān)的大范圍重組可以重新勘定地域，但擴(kuò)大邊界的做法，不管是新的還是舊的，都將引發(fā)組織間的沖突。”[2]（p101）例如：項(xiàng)目建設(shè)方面，小水電建設(shè)在水利部和環(huán)保部的矛盾中進(jìn)退兩難（《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2011年8月19日），風(fēng)電、火電等建設(shè)也在部委和地方博弈中蹣跚發(fā)展。大型工程方面，南水北調(diào)、三峽工程等牽涉水利部、科技部、國土部、交通部等眾多部委和地方政府及民眾，與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)緊密相關(guān)，任一環(huán)節(jié)的爭議都會(huì)阻滯其進(jìn)程。部際關(guān)系協(xié)調(diào)涉及總體布局和整體發(fā)展，必須有多方面的有效協(xié)調(diào)才能降低沖突發(fā)生的幾率。

（四）部委間沖突的危害

任何國家的政府部門關(guān)系協(xié)調(diào)或多或少都存在問題。法國的部際關(guān)系并不順暢，“總統(tǒng)、總理和各部部長之間行政職權(quán)的劃分，使中央一級(jí)行動(dòng)的協(xié)調(diào)一致成為問題?！盵3]（p92）當(dāng)前，我國政府部門間關(guān)系協(xié)調(diào)在立法層面存在沖突，如環(huán)保部依據(jù)的《環(huán)境保護(hù)法》和水利部依循的《水法》的矛盾，國務(wù)院無權(quán)裁決與全國人大立法相關(guān)的事務(wù)等類似沖突幾乎無解；在部門規(guī)章之間方面存在的沖突，如法制辦只起到備案作用而不具備事前審查功能，由法院介入和司法解釋并予以裁決更佳；在行政職權(quán)方面存在的沖突，如涉及海洋事務(wù)的各部委難以整合力量，職能交叉引發(fā)的矛盾更是貽害無窮。嚴(yán)重的內(nèi)耗會(huì)降低政府的公信力，不合時(shí)宜的行政部門的存在只能造成總體利益受損。為此，部際關(guān)系協(xié)調(diào)要從內(nèi)因著手降低政策沖突的概率，形成各部委彼此制衡和鼎立之勢，實(shí)現(xiàn)多元部委的協(xié)同治理。

二、中央部委間存在矛盾和沖突的成因

（一）法律沖突，職責(zé)不清

各部委在法律框架下行事，法律沖突加劇了部際之間的矛盾。追溯法律制定程序，“大多數(shù)被認(rèn)為體現(xiàn)分權(quán)原則的憲法，都授權(quán)行政部門首長代替立法機(jī)關(guān)制定一般規(guī)范”。[4]（p301）不僅如此，部分法律由相關(guān)部委起草、向人大提出立案，較少聽取其他部門意見，社會(huì)參與度則更加不足，各部委擬定的法律缺乏民主根基和法理基礎(chǔ)。如《糧食法（征求意見稿）》由發(fā)改委及糧食局起草，征求社會(huì)意見后報(bào)人大，同樣《商標(biāo)法（修訂草案征求意見稿）》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》等莫不如此。這樣的法律多是從本部門利益出發(fā)而少有全局觀，難以兼顧其他部門，甚至游走于法律與灰色地帶之間，謀取部門利益和個(gè)人私利，對(duì)法律的嚴(yán)肅性和政府的公信力造成了損害。如此引發(fā)的矛盾并不鮮見，如《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》相互矛盾導(dǎo)致環(huán)保部與水利部的爭議不斷（中國消費(fèi)網(wǎng)2006年2月16日，新京報(bào)2005年4月11日），對(duì)全國水環(huán)境的保護(hù)造成了不良影響。立法過程要從宏觀角度出發(fā)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定立法目標(biāo)和監(jiān)督立法進(jìn)程、征求多個(gè)部委意見以及吸納民眾聽證，才能在事前消弭沖突。

中央部委職責(zé)不明晰，職能交叉之處缺乏協(xié)調(diào)?！靶姓?quán)本來是整個(gè)的，劃分各部門分別掌理，無非是求行政上運(yùn)用上的便利”，[5]（p220）然而，卻有陷入繁瑣事務(wù)之憂。目前，各部職能來自于國務(wù)院文件規(guī)定，報(bào)批預(yù)設(shè)部門后，編制部門通過“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案，這種類似于備案的程序難以做到事前協(xié)調(diào)；我國的《組織法》沒有界定國家部委設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院和中編辦超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，難以規(guī)避本位主義和部門沖突，部際關(guān)系協(xié)調(diào)先天不足。而在后天方面，我國部委根據(jù)法律授權(quán)可制定行政規(guī)章，被授權(quán)多而受約束少，在職責(zé)不清的情況下主動(dòng)協(xié)調(diào)的意愿不強(qiáng)。有部委以國家機(jī)密為由拒絕公開信息，如對(duì)土壤污染或水質(zhì)污染境況保密，不能保障其他中央部委和民眾的知情權(quán)；有部委試探自主擴(kuò)權(quán)，就會(huì)與其他部委發(fā)生沖突，如果摻雜地方政府利益，矛盾就更加復(fù)雜。上級(jí)行政部門對(duì)此難以公平解決，需要有組織法界定職責(zé)和法院介入?yún)f(xié)調(diào)。

（二）部門主義，目標(biāo)相悖

中央部委難以超越自身利益，在蛋糕總量一定的情境下，各方利益難以平衡?！爱?dāng)每一個(gè)部門堅(jiān)持它自己的要求而不顧其他部門要求的時(shí)候，就將為了工作本身而永遠(yuǎn)犧牲工作目的。”[6]（p190）部門主義的表征是：凡事先從本位出發(fā)，而后才通盤考慮問題，其結(jié)果是損害市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，成為滋生腐敗的溫床，導(dǎo)致法治秩序紊亂。我國《立法法》第86條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決?！睂?shí)則中央部委間交叉事項(xiàng)頗多，對(duì)行政規(guī)章和部門政策的越位、缺位和協(xié)調(diào)方法并無規(guī)定。如有部委希望保護(hù)污染多、納稅多的企業(yè)，環(huán)保部門則力圖保護(hù)環(huán)境和減少污染，“環(huán)保部官員稱水電污染比火電嚴(yán)重，國家能源局反駁”（中國廣播網(wǎng)2011年1月2日），這些關(guān)系處理不慎則可能影響全局。

中央部委間存在目標(biāo)相悖和程序矛盾的現(xiàn)象?？傮w任務(wù)分解時(shí)會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)偏離，部門利益會(huì)導(dǎo)致公共利益受損。中央部委職責(zé)范疇涵蓋全國，影響范圍覆蓋全域。若部委層面難以協(xié)調(diào)關(guān)系，下設(shè)分支機(jī)構(gòu)之間自然會(huì)摩擦不斷，而跨地區(qū)、跨部門的矛盾則更難處理。不同部委的出發(fā)點(diǎn)不同和事前缺乏協(xié)商、政出多門讓相關(guān)的下級(jí)部門和地方政府不知所從。如不同監(jiān)管部門對(duì)公募基金的態(tài)度截然相反?！白C監(jiān)會(huì)發(fā)文力主完全競爭和降低門檻，發(fā)改委則督促備案和限期整改”（《證券時(shí)報(bào)》2013年3月27日），部門規(guī)章的打架、沖突和對(duì)立給相關(guān)企業(yè)發(fā)展帶來了困擾。為此，要從更高層面制定協(xié)調(diào)策略，“合作性試驗(yàn)可以發(fā)揮信息收集機(jī)制的作用，旨在給未來的立法提供信息?！盵7]（p127）而這并非是幾個(gè)部委聯(lián)署發(fā)布條文就能解決問題，所以，要建立常態(tài)溝通機(jī)制，在公共利益基礎(chǔ)上主動(dòng)協(xié)商、整合目標(biāo)、規(guī)范程序、消除矛盾。

（三）因循守舊，缺乏變通

部際關(guān)系協(xié)調(diào)缺乏變革觀念和進(jìn)取意識(shí)。從部際整合的沖突可見微知著，有些在內(nèi)部得到了消化和解決，有些則暴露在大庭廣眾之下，甚至久拖不決。如信息變更問題，公安部網(wǎng)站的組織機(jī)構(gòu)介紹“鐵道部、交通部、民航總局、國家林業(yè)局的公安局和海關(guān)總署緝私局列入公安部序列，接受主管部門和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)”，而當(dāng)前有兩個(gè)部（總局）已并入交通部，難免會(huì)對(duì)民眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。實(shí)際上，行政改革進(jìn)程緩慢是表象，深層次則是法治環(huán)境原因，這就要“敢于直面特殊利益集團(tuán)…趕趟雷區(qū)，全速前進(jìn)”，[8]（p230）吸納有改革意愿者加入，研判利益相關(guān)者的各種動(dòng)向，精確評(píng)估改革面臨的阻力并提出解決方略。

政府職能轉(zhuǎn)變不到位，獨(dú)立行政機(jī)關(guān)缺位。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來說，行政部門易添加卻難裁撤，機(jī)構(gòu)愈來愈繁雜，人員越來越忙碌，行政目標(biāo)卻日漸分散，行政效率難以提升。如房地產(chǎn)業(yè)涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系、戶籍制度、土地所有權(quán)改革、信息兼容等，并非單個(gè)部委或某個(gè)地方能夠解決，若缺乏共同目標(biāo)、合作信念和權(quán)變方法，只會(huì)陷入停滯不前或彼此推諉的困境中。有的國家通過成立公正和超脫的獨(dú)立規(guī)制委員會(huì)來解決這一問題。如美國州際商業(yè)委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)效果明顯；韓國成立“作為具有職務(wù)獨(dú)立性的合議制行政官廳”[9]（p34）的行政委員會(huì)，中央選舉委員會(huì)、中央勞動(dòng)委員會(huì)等有效協(xié)調(diào)糾紛和矛盾；日本憲法明確的具有獨(dú)立地位的會(huì)計(jì)監(jiān)察院發(fā)揮了獨(dú)立審計(jì)的功能。我國中央部委間關(guān)系協(xié)調(diào)要有所作為，就必須破除舊觀念和下決心改革，建立獨(dú)立機(jī)關(guān)和尊重各部委保留的權(quán)利，多方利益均衡以緩和社會(huì)關(guān)系。

（四）引導(dǎo)匱乏，懲戒不力

各國部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制普遍匱乏。美國“內(nèi)閣之間存在故意不交換信息的現(xiàn)象，這構(gòu)成他們之間互不協(xié)商過程的一部分，總統(tǒng)的內(nèi)閣從未像一個(gè)整體團(tuán)隊(duì)發(fā)揮過作用”。[10]（p74）我國的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，發(fā)揮作用有限。國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立清理整頓各類交易場所、社會(huì)信用體系建設(shè)等部際聯(lián)席會(huì)議時(shí)，未鼓勵(lì)和倡導(dǎo)建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，或有顧慮自身權(quán)威受影響。從克服科層制弊病而言，部委主動(dòng)協(xié)商顯得更為有利。有些部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)往往是臨時(shí)拼湊或形同虛設(shè)；部際聯(lián)席會(huì)議也較為松散，對(duì)部委行為缺乏規(guī)范，工作要求也很簡單，并無特別的約束力，實(shí)際作用大打折扣。在缺乏總體引導(dǎo)和具體規(guī)范的情況下，整合部委職能、建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常規(guī)化，是走出困境的突破口。

部委行為較少受約束，侵害他者利益時(shí)很少被懲戒?！懊恳粋€(gè)分支部門，按照產(chǎn)生它的法律，都要只限于行使屬于它自己的，而非屬于其他部門的權(quán)力。”[11]（p9）不受制約的公權(quán)力或可短期內(nèi)凝聚資源，長期則是對(duì)公平、正義的踐踏。行政分權(quán)的目的是專業(yè)化分工和精細(xì)化管理，卻常被部門利益最大化束縛。在目標(biāo)和利益不一致的情況下，部委尚在法律和規(guī)則內(nèi)行事，而個(gè)別行政部門置法律和公意于不顧，執(zhí)意做出本位主義之事；而行政契約對(duì)其無法懲戒，既破壞了行政生態(tài)環(huán)境，也使政府公信力受損。為此，要以戰(zhàn)略眼光協(xié)調(diào)部委間關(guān)系，細(xì)化、分析部委職能和規(guī)避沖突，綜合成總體以實(shí)現(xiàn)國家整體目標(biāo)。

三、部委間矛盾和沖突協(xié)調(diào)的對(duì)策

（一）營造法治環(huán)境，法律介入?yún)f(xié)調(diào)

部際協(xié)調(diào)要立足于營造法治環(huán)境。行政環(huán)境和法治環(huán)境相互影響，部委合并調(diào)整后孰上孰下，機(jī)構(gòu)裁撤和人員分流的任務(wù)艱巨，法律并未明確規(guī)定后續(xù)如何處理，既不利于資源整合和服務(wù)民眾，也損害了 法律的尊嚴(yán)。部際關(guān)系協(xié)調(diào)應(yīng)由法律規(guī)定，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常態(tài)化并受法律監(jiān)督?！靶姓C(jī)關(guān)必須遵循具體的立法指令。”[12]（p7）任何部門和個(gè)人都不能凌駕于法律之上，部委公權(quán)力應(yīng)受到制約，當(dāng)前，國務(wù)院組成部門由國務(wù)院和編辦報(bào)人大確定，要有法律規(guī)定其權(quán)限和職責(zé)；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位，只要被法律授權(quán)可制定行政規(guī)章的，都要接受立法監(jiān)督和人大質(zhì)詢，通過對(duì)公權(quán)力的有效制約來維護(hù)公共利益和民眾權(quán)益。國內(nèi)法治環(huán)境的整合是與國際接軌的基礎(chǔ)，“歐洲法院聲稱歐盟法律對(duì)于國內(nèi)法的最高效力……在調(diào)和歐盟法律與國家憲法原則的矛盾方面，英國不是唯一遇到困難的國家”[13]（p265）我國或可參考借鑒，完善法律以營造部委間的兼容合作環(huán)境，避免法律缺位和越位情況的發(fā)生。

部際關(guān)系協(xié)調(diào)的出路在于法律層面上的主動(dòng)協(xié)調(diào)。西方國家對(duì)部的設(shè)立及職能變更做出了法律規(guī)定，如英國“一個(gè)原來不存在的部在設(shè)立的時(shí)候要由法律規(guī)定……部可用自己的名義擁有財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行訴訟”，[14]（p24）部的法人地位毋庸置疑。日本制定的《國家行政法》、《中央省廳等改革基本法》明確規(guī)定省廳基本設(shè)置和框架，為防止上級(jí)侵犯下級(jí)權(quán)益而制定專門法律，以“《行政不服審查法》處理下級(jí)、上級(jí)官廳關(guān)系”。[15]（p20）當(dāng)前，我國行政部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)更多依靠的是行政協(xié)調(diào)，國務(wù)院為理順部委管理的國家局和主管國家局的部委之間的關(guān)系，先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置及有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[1993]26號(hào)）和《關(guān)于部委管理的國家局與主管部委關(guān)系問題的補(bǔ)充通知》。更高層級(jí)的部際關(guān)系協(xié)調(diào)因其難度更大所以必須步入法治協(xié)調(diào)之路。途徑是：立法界定部委的職能，建立自主運(yùn)作的獨(dú)立機(jī)關(guān)（參見《行政機(jī)關(guān)組織基準(zhǔn)法》第3條），完善民眾監(jiān)督的方式方法；法院介入?yún)f(xié)調(diào)部委爭議，發(fā)揮法官智慧和推行司法解釋，有效化解法律沖突和部委間的矛盾。

（二）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，明確各方權(quán)責(zé)

改革有力和結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)部委關(guān)系協(xié)調(diào)十分必要。一般有中央政府的國家都設(shè)有部，如日本“不可能將全部行政權(quán)都交給內(nèi)閣來處理，因此在內(nèi)閣之下設(shè)有中央省廳等分別掌管不同的行政部門，承擔(dān)行政的實(shí)施工作?！盵16]（p18）我國的中央部委數(shù)量較多，存在職能不清、機(jī)構(gòu)改革不力的問題；行政改革對(duì)部委影響較大，需要有戰(zhàn)略眼光和敢于力排眾議的魄力，改變機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)狀，破除帕金森定律導(dǎo)致的惡果。

優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)要責(zé)權(quán)一致、職責(zé)明確。美國各部始終定位準(zhǔn)確，機(jī)構(gòu)較為精簡，雖然歷經(jīng)職能推進(jìn)變化和試圖大范圍重組，但往往遭國會(huì)否決而增減無幾，15個(gè)聯(lián)邦部門基本體現(xiàn)政策重點(diǎn)。英國“設(shè)立一個(gè)新的部后，通常就會(huì)有次級(jí)立法設(shè)定法人，賦予法律上的行為能力和大致界定職能”，[17]（p369）明確權(quán)責(zé)和減少矛盾。我國有的部委權(quán)力大而責(zé)任小，有的部委則反之。如環(huán)保部之前實(shí)際執(zhí)行力不強(qiáng)，獲得區(qū)域限批權(quán)后才有所改觀；在流域資源利用和環(huán)境保護(hù)方面，水利部黃河委員會(huì)根本調(diào)不動(dòng)河南、山東等省份進(jìn)行協(xié)商談判，水利部和環(huán)保部的作用也難以發(fā)揮，只能將問題提交至國務(wù)院，國務(wù)院則無暇顧類似問題。部際關(guān)系協(xié)調(diào)則要在重疊區(qū)域謀求合作，消除業(yè)務(wù)空白；建立副署制度，明文規(guī)定副署的否決權(quán)限。如在環(huán)境保護(hù)方面，必須由水利部門協(xié)同環(huán)保部，無論哪一方主導(dǎo)，都要有對(duì)方的副署，否則文件不成立。由此實(shí)現(xiàn)彼此監(jiān)督、互相服務(wù)和有效協(xié)調(diào)。

（三）平等信任兼容，常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中央部委間的信任至關(guān)重要，應(yīng)建構(gòu)協(xié)作機(jī)制以降低合作風(fēng)險(xiǎn)和抑制惡意破壞，訂立平等契約和實(shí)現(xiàn)多方兼容合作?！吧鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)中的信任關(guān)系是最復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系之一，涉及多種因素，很難準(zhǔn)確量化和預(yù)測?！盵18]改革中的部際關(guān)系甚至部內(nèi)關(guān)系往往存在趨利避害、政出多門、政策矛盾等現(xiàn)象。多個(gè)部委應(yīng)對(duì)專項(xiàng)任務(wù)時(shí)聯(lián)合發(fā)文和行動(dòng)，看似聲勢浩大實(shí)則互不擔(dān)責(zé)，政策效果往往不佳，從對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控可見一斑。行政職能劃分總有疏漏之處，強(qiáng)勢部委就職權(quán)展開爭奪，弱勢部委也強(qiáng)力發(fā)聲捍衛(wèi)權(quán)益，此時(shí)難以實(shí)現(xiàn)有效合作。為避免陷入“塔西佗陷阱”，部委內(nèi)部要理順部委與部委管理的國家局、內(nèi)設(shè)司局及地方部門之間的關(guān)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和垂直管理只是方式方法，關(guān)鍵要整合目標(biāo)、彼此尊重、協(xié)同一致；部際關(guān)系則要提振多方的士氣，實(shí)現(xiàn)平等信任、共謀利益和善意合作。

基于未來的考量，應(yīng)建構(gòu)政府間溝通協(xié)調(diào)的渠道。中央部委合作的方式有很多，有部際委員會(huì)、部際聯(lián)席會(huì)議、互派觀察員或人員交流任職等。目前，在國家層面上的各種協(xié)調(diào)機(jī)制多為非常設(shè)，平時(shí)基本處于閑置狀態(tài)，出現(xiàn)危機(jī)則由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭應(yīng)對(duì)，各方就可能處于被動(dòng)狀態(tài)。再則，各部委職能劃分過細(xì)，不同部委間可能根本不知道另一方的職責(zé)，重復(fù)性勞動(dòng)和沖突性工作難以避免。從長遠(yuǎn)而言，應(yīng)常設(shè)總理牽頭的部際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部長會(huì)議，指定專人或牽頭部委定期核查協(xié)調(diào)進(jìn)度，按法律規(guī)定協(xié)調(diào)不力的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的后果。杜鋼建提議部際委員會(huì)應(yīng)“引進(jìn)審議民主制和人大授權(quán)以保證權(quán)威性，接受人大監(jiān)督以保證權(quán)力得到有效約束”（《新京報(bào)》2008年3月2日），以促進(jìn)部委間協(xié)調(diào)合作。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)超越級(jí)別，實(shí)現(xiàn)正部級(jí)機(jī)構(gòu)與副部級(jí)單位（如國家林業(yè)局）乃至地方政府及地方部門的合作，通過破除級(jí)別和平等選舉出的“中樞系統(tǒng)搜集、整飭和處理信息”，[19]共同建構(gòu)公共云服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而促成公私部門合作。

（四）多方協(xié)同聯(lián)合，獨(dú)立規(guī)制授權(quán)

部委間關(guān)系協(xié)調(diào)要有行政機(jī)構(gòu)牽頭和監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促。分解之后的公權(quán)力之間存在競爭，主要的部門和相對(duì)次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融風(fēng)暴也會(huì)心有余力而不足，再細(xì)化證券、保險(xiǎn)、銀行業(yè)的職能分工也無法應(yīng)對(duì)市場變化。要促進(jìn)社會(huì)、政府、企業(yè)各司其職和通力合作，化不利局面為發(fā)展契機(jī)。多方聯(lián)合要立足未來，實(shí)現(xiàn)適度放權(quán)和避免大包大攬，如《加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號(hào)）規(guī)定：“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度……建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)”，且在“擴(kuò)大國際環(huán)境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對(duì)協(xié)作方法途徑也未有進(jìn)一步規(guī)劃，實(shí)則可鼓勵(lì)各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協(xié)調(diào)要有合法授權(quán)，有獨(dú)立規(guī)制或部分保留的權(quán)利。其一，國家層面授權(quán)成立獨(dú)立機(jī)關(guān)。美國獨(dú)立規(guī)制委員“單獨(dú)執(zhí)行政策，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)”，[20]（p205）有效協(xié)調(diào)了相關(guān)事宜；德國聯(lián)邦銀行和審計(jì)署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規(guī)定：“聯(lián)邦審計(jì)署的成員享有法官的獨(dú)立地位……除向聯(lián)邦政府報(bào)告工作以外，聯(lián)邦審計(jì)署還直接向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院作以年度工作報(bào)告”。其二，保證部委的獨(dú)立性和部分保留的權(quán)利。“行政機(jī)關(guān)采取行政措施時(shí)，有時(shí)必須得到其他行政機(jī)關(guān)的同意始生效力……如勞動(dòng)基準(zhǔn)法第56條所規(guī)定的，勞工退休之收支、保管及運(yùn)用，由主管機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部委托金融機(jī)關(guān)辦理”，[21]（p190）與部委保留的權(quán)利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監(jiān)督?？山挥墒袌龅膭t應(yīng)放手，該由獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的則應(yīng)歸位，如可試行審計(jì)署直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的辦法。要規(guī)定在制定和執(zhí)行時(shí)應(yīng)征詢其他部委的意見，通過立法規(guī)定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設(shè)計(jì)、地方政府間關(guān)系、部委間的合作博弈和民間力量推動(dòng)等復(fù)雜因素的影響。單純依靠法律協(xié)調(diào)部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關(guān)系變幻莫測，實(shí)則“秩序向未知領(lǐng)域擴(kuò)展”；[22]（p39）對(duì)此，在法治基礎(chǔ)上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發(fā)揮法官智慧。從行政體系內(nèi)部而言，部際關(guān)系協(xié)調(diào)要回歸到服務(wù)本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對(duì)內(nèi)整合力量，減少目標(biāo)異化和職能沖突，贏得民心民意；對(duì)外聯(lián)手協(xié)調(diào)，增強(qiáng)綜合影響力，讓多個(gè)部委在信息共享中搭建公共云服務(wù)平臺(tái)，整合資源并為民眾提供優(yōu)質(zhì)和個(gè)性化服務(wù)，這是中央部委間關(guān)系協(xié)調(diào)的可行之路。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：牟春野）

（四）多方協(xié)同聯(lián)合，獨(dú)立規(guī)制授權(quán)

部委間關(guān)系協(xié)調(diào)要有行政機(jī)構(gòu)牽頭和監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促。分解之后的公權(quán)力之間存在競爭，主要的部門和相對(duì)次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融風(fēng)暴也會(huì)心有余力而不足，再細(xì)化證券、保險(xiǎn)、銀行業(yè)的職能分工也無法應(yīng)對(duì)市場變化。要促進(jìn)社會(huì)、政府、企業(yè)各司其職和通力合作，化不利局面為發(fā)展契機(jī)。多方聯(lián)合要立足未來，實(shí)現(xiàn)適度放權(quán)和避免大包大攬，如《加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號(hào)）規(guī)定：“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度……建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)”，且在“擴(kuò)大國際環(huán)境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對(duì)協(xié)作方法途徑也未有進(jìn)一步規(guī)劃，實(shí)則可鼓勵(lì)各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協(xié)調(diào)要有合法授權(quán)，有獨(dú)立規(guī)制或部分保留的權(quán)利。其一，國家層面授權(quán)成立獨(dú)立機(jī)關(guān)。美國獨(dú)立規(guī)制委員“單獨(dú)執(zhí)行政策，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)”，[20]（p205）有效協(xié)調(diào)了相關(guān)事宜；德國聯(lián)邦銀行和審計(jì)署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規(guī)定：“聯(lián)邦審計(jì)署的成員享有法官的獨(dú)立地位……除向聯(lián)邦政府報(bào)告工作以外，聯(lián)邦審計(jì)署還直接向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院作以年度工作報(bào)告”。其二，保證部委的獨(dú)立性和部分保留的權(quán)利?！靶姓C(jī)關(guān)采取行政措施時(shí)，有時(shí)必須得到其他行政機(jī)關(guān)的同意始生效力……如勞動(dòng)基準(zhǔn)法第56條所規(guī)定的，勞工退休之收支、保管及運(yùn)用，由主管機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部委托金融機(jī)關(guān)辦理”，[21]（p190）與部委保留的權(quán)利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監(jiān)督?？山挥墒袌龅膭t應(yīng)放手，該由獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的則應(yīng)歸位，如可試行審計(jì)署直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的辦法。要規(guī)定在制定和執(zhí)行時(shí)應(yīng)征詢其他部委的意見，通過立法規(guī)定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設(shè)計(jì)、地方政府間關(guān)系、部委間的合作博弈和民間力量推動(dòng)等復(fù)雜因素的影響。單純依靠法律協(xié)調(diào)部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關(guān)系變幻莫測，實(shí)則“秩序向未知領(lǐng)域擴(kuò)展”；[22]（p39）對(duì)此，在法治基礎(chǔ)上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發(fā)揮法官智慧。從行政體系內(nèi)部而言，部際關(guān)系協(xié)調(diào)要回歸到服務(wù)本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對(duì)內(nèi)整合力量，減少目標(biāo)異化和職能沖突，贏得民心民意；對(duì)外聯(lián)手協(xié)調(diào)，增強(qiáng)綜合影響力，讓多個(gè)部委在信息共享中搭建公共云服務(wù)平臺(tái)，整合資源并為民眾提供優(yōu)質(zhì)和個(gè)性化服務(wù)，這是中央部委間關(guān)系協(xié)調(diào)的可行之路。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

（四）多方協(xié)同聯(lián)合，獨(dú)立規(guī)制授權(quán)

部委間關(guān)系協(xié)調(diào)要有行政機(jī)構(gòu)牽頭和監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促。分解之后的公權(quán)力之間存在競爭，主要的部門和相對(duì)次要的部門地位差別明顯，這就要求多方的精誠合作，超越部門窠臼和基于公共利益施行政策。如再大的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融風(fēng)暴也會(huì)心有余力而不足，再細(xì)化證券、保險(xiǎn)、銀行業(yè)的職能分工也無法應(yīng)對(duì)市場變化。要促進(jìn)社會(huì)、政府、企業(yè)各司其職和通力合作，化不利局面為發(fā)展契機(jī)。多方聯(lián)合要立足未來，實(shí)現(xiàn)適度放權(quán)和避免大包大攬，如《加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39號(hào)）規(guī)定：“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度……建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)”，且在“擴(kuò)大國際環(huán)境合作與交流”中并未提到遵守國際法和國際流域合作等，對(duì)協(xié)作方法途徑也未有進(jìn)一步規(guī)劃，實(shí)則可鼓勵(lì)各部委和多地方參與以促成國際合作。

部際協(xié)調(diào)要有合法授權(quán)，有獨(dú)立規(guī)制或部分保留的權(quán)利。其一，國家層面授權(quán)成立獨(dú)立機(jī)關(guān)。美國獨(dú)立規(guī)制委員“單獨(dú)執(zhí)行政策，不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)”，[20]（p205）有效協(xié)調(diào)了相關(guān)事宜；德國聯(lián)邦銀行和審計(jì)署享有不受指令約束的地位，其《基本法》第114條規(guī)定：“聯(lián)邦審計(jì)署的成員享有法官的獨(dú)立地位……除向聯(lián)邦政府報(bào)告工作以外，聯(lián)邦審計(jì)署還直接向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院作以年度工作報(bào)告”。其二，保證部委的獨(dú)立性和部分保留的權(quán)利。“行政機(jī)關(guān)采取行政措施時(shí)，有時(shí)必須得到其他行政機(jī)關(guān)的同意始生效力……如勞動(dòng)基準(zhǔn)法第56條所規(guī)定的，勞工退休之收支、保管及運(yùn)用，由主管機(jī)關(guān)會(huì)同財(cái)政部委托金融機(jī)關(guān)辦理”，[21]（p190）與部委保留的權(quán)利有異曲同工之妙，可形成有效制約和監(jiān)督?？山挥墒袌龅膭t應(yīng)放手，該由獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的則應(yīng)歸位，如可試行審計(jì)署直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的辦法。要規(guī)定在制定和執(zhí)行時(shí)應(yīng)征詢其他部委的意見，通過立法規(guī)定副署和延長追訴期等予以約束。

中央部委處于同一行政框架體系之中，受頂層設(shè)計(jì)、地方政府間關(guān)系、部委間的合作博弈和民間力量推動(dòng)等復(fù)雜因素的影響。單純依靠法律協(xié)調(diào)部委間矛盾并不可行，而行政體系的政府間關(guān)系變幻莫測，實(shí)則“秩序向未知領(lǐng)域擴(kuò)展”；[22]（p39）對(duì)此，在法治基礎(chǔ)上多管齊下，重視另一極的司法體系作用和發(fā)揮法官智慧。從行政體系內(nèi)部而言，部際關(guān)系協(xié)調(diào)要回歸到服務(wù)本位，從部委本體角度分析原因，超越部門藩籬，對(duì)內(nèi)整合力量，減少目標(biāo)異化和職能沖突，贏得民心民意；對(duì)外聯(lián)手協(xié)調(diào)，增強(qiáng)綜合影響力，讓多個(gè)部委在信息共享中搭建公共云服務(wù)平臺(tái)，整合資源并為民眾提供優(yōu)質(zhì)和個(gè)性化服務(wù)，這是中央部委間關(guān)系協(xié)調(diào)的可行之路。

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