摘 要：面對城市流動人口的子女教育問題，異地高考制度只能作為當前高考招生分省配額與教育平等權沖突下的過渡手段。要使問題從根本上得到解決，則需要在憲法學語境下重新審視我國的高等教育行政體制，探討高等院校的價值定位和招生政策取向，并借鑒國外教育行政體制的經驗，以期為當下中國的高等教育招生難題從一個新的角度給出破題路徑。

關 鍵 詞：教育行政體制；央地關系；平等；高考招生

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）01-0015-06

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：閆然（1989—），男，河南商丘人，復旦大學法學院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，研究方向為公法實施、行政規(guī)制。

目前，我國的高等教育體制在社會變革中所面臨的壓力越來越大。隨著大量城市流動人口和進城務工人員在異地工作時間的推移，其子女在流入地需要參加高考的問題日益迫切。但面對當前的高考制度，大量適齡隨遷子女因為地方戶籍的門檻而“望考興嘆”。2012年爆發(fā)的上海中學生“占海特”事件，①體現出在政策影響下，國家秩序、地方利益、公眾權利、地方居民權益等各方形成利益沖突的激烈程度。本文以異地高考所引起的教育平等權爭議為切入點，從央地關系這一更為寬廣的視角，在憲法學語境下重新審視我國的高等教育行政體制，從而探討部屬高等院校的價值定位和招生政策取向。

一、異地高考——利益沖突下教育行政體制妥協的產物

根據《新京報》報道的相關統(tǒng)計資料顯示，在北京，2008-2009學年度，30073名非北京市戶籍小學畢業(yè)生中，最多只有24685名學生在北京繼續(xù)讀初中；12599名非本市戶籍初中畢業(yè)生中，最多只有5484名在北京繼續(xù)讀普通高中。②大量小學即將畢業(yè)的非本地學生都面臨著艱難的選擇：繼續(xù)擠破頭皮在公辦學校讀初中，然而按照現行學籍管理體制，適齡人口在城市里很難有上高中的機會，他們更不能在城市里參加高考。為了日后能考上當地的重點高中以至全國重點大學，一批批非城市戶籍小學、初中畢業(yè)生紛紛選擇離開父母，回到一個其從未生活居住過的原籍“老家”。由此也將產生新的“留守”問題。

面臨如此嚴峻的挑戰(zhàn)，隨遷子女高考問題便成為社會各方關注的焦點。北京大學法學院教授張千帆等30位專家學者聯名向國務院、教育部及北京、上海、廣州三地的教育部門領導遞交了《進城務工人員隨遷子女在就讀地參加升學考試的建議方案》，對隨遷子女的認定條件、父母條件、政策落實時間等方面提出建議。[1]政府在教育改革的分步路徑下，將異地高考作為緩解公民教育平等權與高考招生分省配額沖突的過渡方案也開始逐步展開。2012年9月5日，披露了異地高考學生、家長和城市三個條件，自2012年11月以來，山東、黑龍江、江西各地異地高考具體方案相繼出臺，將原高考準入條件的“戶籍+學籍”變?yōu)椤皩W籍+父母工作”，在一定程度上照顧了流動人口群體的利益。在分析了上海、北京的異地高考政策后發(fā)現，上海只是將戶籍條件換為了居住證，而北京更是出臺了苛刻的先解決中職入學，到2014年再處理高職入學的過渡方案，對于政策目標指向的高考招生基本等于沒有回應。

異地高考只是作為緩解教育平等權的過渡手段，且受制于人口管理、地方利益、高校布局等諸多因素。在目前的高考招生分省配額的體制不能改變的前提下，當前的地域歧視問題便無法得到解決。其直接的表現便是大學生源地方化現象嚴重。據《中國青年報》對全國部屬高校2000年至2002年招生計劃數據統(tǒng)計表明，在教育部直屬高校中，全國高校本地生源平均比例是44.76%，其中上海8所教育部直屬高校3年平均值更是高達56.99%。除上海之外，北京、浙江、江蘇等高等教育資源集中的省、市也不同程度地存在著此類情形。以北京為例，2010年北京高考報名人數為80241人，其中錄取率達80%，而京外高校在京招生計劃數僅為9500人左右，余下皆為北京高校所囊括，占錄取總數的85.1%。[2]換而言之，北京地區(qū)的高等教育資源仍集中傾斜于8萬多的北京考生。社會的批評和抱怨得到了教育主管部門和地方政府的回應。2008年，教育部作出明確要求，各部屬高校在屬地的招生計劃比例超過30%的應逐步回調至30%以內。①必須理性的承認，教育主管部門及各部屬高校已針對高校教育平等做出了努力并產生了一定效果，但即便如此，這仍是一個過高的比例，尤其是那些全國矚目的著名學府。自教育部2008年提出30%目標以來已經5年未有新的目標，固然，當前不完善的教育行政體制受到國家經濟發(fā)展、社會結構等多方面的制約，作為保障公民基本權利的一項制度設計，高考在保障公民最基本機會公平中發(fā)揮了重要作用，但當下卻在不斷地受到分省配額機制束縛的挑戰(zhàn)。如果沒有高等教育促成的人才流動，處于某個地方的“全國性”部屬高校只是在為當地培育精英人才，那么我國就不可避免地面臨來自日趨地方化帶來的危機。

二、原因解釋：高考名額分配下的央地關系考量

（一）高等教育行政體制困局的可能理由

面對當前的政策博弈及體制弊病，中央及地方教育部門從各個角度進行了解釋。綜合來看，包括以下幾點：

⒈高考招生名額由各省生源質量而定，不能在考卷不同情況下搞“一刀切”形式上的平等。通過對招生質量和高校自主權的闡述可以看出，高校在各地錄取名額的分配取決于各省平均教育水平、以往各省的生源質量、各省的發(fā)展需要以及各省應屆考生人數，其中最重要的因素是各省生源質量。因此，如果分省配額制度在戶籍上實行差別對待是為了保證生源質量、實現招生實質公平，那么差別對待就是正當的。反之，若分省配額只為了保護教育發(fā)達地區(qū)利益，那么該項政策就是有不正當目的。每當人們提出名額分配不均時，總有既得利益方提出質量決定論的觀點，質優(yōu)多招，質次少招，于是乎在經濟社會具有充分理由的市場邏輯下，分省名額分配制度似乎就具有了合理性。但此種觀點不經一駁，其一，在考卷不同的情況下如何確定考生質量高低實屬難題；其二，教育不是經濟邏輯，其承載了更多的文化傳承、國家秩序等宏觀要求，真正平等的教育權才是處理教育問題的正確邏輯。

⒉高校招生自主權的不容侵犯。在當下的教育管理體制之下，每年高校高考招生名額需報請教育部批準，高校的招生自主權實為在教育部統(tǒng)一協調管理之下的自主權利。面對我國《憲法》規(guī)定的公民受教育權及“法律面前人人平等”，高校的招生自主權當然需在法律原則與教育部統(tǒng)一管理的授權之下。此外，分省進行差別對待招生，也有違“體系正義”的要求。體系正義是“一般平等原則下立法者自我拘束的法理”，[3]亦是德國法上平等權的審查基準，它要求立法者在“創(chuàng)設一具有體系規(guī)范意義之法律原則時，除基于重大之公益考量以外，即應受其原則之拘束，以維持法律體系之一貫性”，“體系正義之要求，應同為立法與行政所遵守，否則即違反平等原則”。[4]而分省配額招生的做法恰恰構成了“體系違反”，侵害了平等原則。

⒊地方政府對所在地高校的財政做出的支持和貢獻。在招生質量與高校自主權的原因之外，地方財政因素變成了該項政策的唯一正當性解釋，在“占海特”事件中，上海本地居民與占海特父女論戰(zhàn)的焦點即是地方納稅人利益。同時地方政府的財政支持及其所衍生的無形的行政壓力也導致各高校在招生政策上向所在地方傾斜。歸根結底，地方保護主義是大學和其所在省、市之間的利益合謀之結果。

（二）高校性質的潛在變化：地方財政支持下的考察

自上世紀90年代中后期以來，中央在加大高等教育投入的同時也要求地方配套投入，因而變相加劇了高校對地方的依賴程度，而高校生源地方化傾向也正是從那個時候開始不斷加劇。

⒈上世紀90年代興起的省部共建模式已在一定程度上改變了部屬高校的財政性質。無論是“985”工程還是“211”工程在本質上都是中央和地方的共建項目，省部共建模式要求地方對于中央財政投入給予配套資金支持。如“985工程”保證全國39所重點高校每年一定的經費，由中央和所在省市各承擔一半，然而地方政府的財政支持就開始取代中央政府的財政支持成為各地部屬高校的經費來源。以復旦大學為例，在其財政收入之中，1993年上海市直接財政撥款僅占其總財政收入的不足1%，而在1994年4月國家教委與上海市政府簽署共建協議后，至1997年上海市財政支持已占復旦總財政收入的9.8%。[5]（p211）而在新近出臺的“985”工程三期資助方案中，除對四校的經常性事業(yè)經費安排以外，2010年至2013年期間，上海市和教育部、財政部另撥給復旦大學各13億財政支持。[6]既然地方財政對所在地高校做出如此大的財政貢獻，似乎所在地高校理應在招生上有所側重。如南京大學更是在與江蘇省的地方共建協議中明確約定增加本地招生，盡管在其他省份有更好的生源，但是面對江蘇省的財政支持也不得不以做出招生上對本地生源的照顧以換取地方財神爺的青睞。[7]

⒉地方土地、稅收等行政優(yōu)惠政策又進一步加大了各部屬高校對地方政府的依賴程度。當下各高校建設中，地方政府在財政資助和土地審批等事項上的支持與否極大地影響著各高校的擴張發(fā)展，而同時地方政府也需要所在地高校盡可能多地錄取當地考生以促進當地的教育發(fā)展和就業(yè)，而招生指標即成為各高校爭取地方土地、稅收、財政等優(yōu)惠政策的交易籌碼。即便是得到國家重點投資的北京大學、復旦大學等部屬高校，為了達到擴建校園、修建教師與學生公寓等目的，也需要地方政府在土地審批和出讓上給予政策支持。雖然根據我國《憲法》和法律規(guī)定，城市土地屬于國有而非地方政府所有，但是地方政府控制著土地管理權，而在所有權虛置的情況下，作為土地管理者的地方政府便成了代位的土地所有者。在這種情況下，北京大學、復旦大學需要用地就不得不滿足地方政府有關對于本市生源招生指標上的相關需求。

從差別對待的手段與目的達成角度分析，近年來所盛行的省部共建模式，已逐漸弱化了各中央部屬高校的國家大學性質，從人、財、物等多方面受到高校所在地的地方政府制約，即通過招生政策上的傾斜和優(yōu)惠手段實現了地方財政等各方面的照顧施惠之目的。但長此以往，所謂的部屬高校在中央的放任和不作為下，其性質與地方高校無異，如再苛求其在高考招生時具有部屬高校的全國視野未免有強人所難、力不從心之嫌。至于嚴重依賴地方財政的地方高校及其他重點院校的狀況，就更可想而知了。

（三）深層反映：單一制國家下的地方化傾向

正如上文分析，在高校招生的困局下，只是一味要求各地高校遵守我國《憲法》上的平等原則是徒勞無效的，地方保護主義在多重利益的包裹下，各地高校都選擇優(yōu)先錄取本地考生。盡管從新聞報道中能夠看得出個別高校也做出了招生平等化的改革和嘗試，但沒有整個國家制度性的保障，這樣的嘗試不僅會得罪當地政府和居民，而且對于改革整個地方保護主義格局于事無補。觀之當下，造成目前博弈困境的原因有兩個：在規(guī)范層面，中央政府缺乏統(tǒng)一硬性招生規(guī)則；在操作層面，中央政府財政不作為或少作為。于是各地部屬高校在利益上就不可避免地拋棄了中央轉而成為地方政府的附庸。

高校招生制度從一個側面反映出我國的中央和地方的關系。在規(guī)范層面的權力分配之中，中央與地方關系意味著中央既非全盤干預，亦非全面退出，而是應該“有所為，有所不為”。在高等教育領域，不同于計劃經濟時代，中央已不再需要管理或干預招生、錄取、培養(yǎng)、分配各個過程的細節(jié)，但并不意味著中央就可以放手讓各地方政府完全自我調控。故而要追問和解決的是：中央權力的觸角應該伸向何方？在高等教育領域，中央教育管理部門在規(guī)范層面首先應該履行對我國《憲法》平等權的監(jiān)督和維護職能，在全國統(tǒng)一招生過程中發(fā)揮領導和監(jiān)察職能，要求各地的部屬高校在根據憲法規(guī)定對各地考生適用平等錄取標準，禁止中央部屬高校在高考招生過程中以招錄更多本地生源為目的進行地域歧視。上世紀末以來，高考招生的權力下放使之從中央計劃轉變?yōu)榈胤接媱?，但監(jiān)督統(tǒng)籌地方計劃中對于教育平等權的落實是中央不能推卸的憲法責任。[8]當中央對于教育招生領域明確做出平等招生的統(tǒng)一規(guī)定之時，當前的分省配額差別待遇即失去了其存在的必要性，高校沒有必要再向地方財政屈從，地方政府也就失去了與所在地高校的利益交換空間。而在缺乏中央統(tǒng)一招生規(guī)則的現狀下，目前各地高校和地方政府成為一對不可自拔的利益共同體也便可以得到合理解釋了。盡管面對破壞教育平等權的聲討，部屬高校的地方化也有其難言之隱。面對不斷增長的教育需求，省部共建模式對高校財政性質的改變，中央教育管理部門向日益強大的地方財政的求助，使得在缺乏中央硬性規(guī)則下的分省配額更有了其合理性的解釋空間。

高等教育的地方化對我國單一制的憲法體制和要求產生了巨大挑戰(zhàn)。如果高校招生的地方保護主義進一步升級，城鄉(xiāng)教育資源差距也必將隨之進一步拉大，地方意識的不斷強化最終會使教育產生危機。所以，要扭轉這種趨勢，僅依靠對于高考招生平等權的強調是不夠的。歸根結底是要縮小乃至消除全國教育資源和水平的巨大差距，因而必須從調整央地關系入手，確保中央監(jiān)督職責的有效實施，并通過中央財政的作為為各地方部屬高校的“全國性”大學性質做有力的財政保障。只有這樣才能從根本上打破地方保護主義的壁壘，保護考生的教育平等權利。

三、域外經驗：世界主要國家的經驗及其對我國的啟示

美國上世紀60年代所啟動的“肯定性行動計劃”亦是為了保證弱勢群體教育利益，實現實質公平的差別待遇。其在高等教育領域的主要措施包括：在招生上為少數民族留出一定的招生名額，增加少數民族學生的入學機會；加大對少數民族學生的財政資助力度，提高少數民族學生完成學業(yè)的經濟能力；開展補償教育，提高少數民族學生的學習能力；聘用少數民族教師，開設少數民族研究課程，改善少數民族學生的學習環(huán)境。例如：密歇根大學在錄取少數族裔學生時分數自動加20分。有專家推測，如果沒有“肯定性計劃行動”，美國法學院中的黑人將減少75%，醫(yī)學院中的黑人將減少71%。[9]故而可以看到，此種差別待遇符合上文所論述的正當性、適當性及必要性，在“肯定性行動計劃”的推動下，美國少數族裔的高等教育有了很大的發(fā)展。

考察與我國部屬高校頗為相像的國外公立大學的招生政策，并未發(fā)現各國由中央財政支持的公立大學有對于大學所在地考生的差別待遇。本文所討論之國立大學在財政上不同于地方院校和私立大學，即由中央政府設立并主要依靠中央財政維持。因為財政來自中央，不同于地方公立大學可以對本地生源制定單獨錄取標準適當照顧當地考生，各國憲法或相關教育法律皆規(guī)定，國立大學對本地和外地考生在原則上采取平等的錄取標準，嚴禁做出有悖教育平等的歧視性招生政策。

單一制國家的公立大學受中央權力管控較大，這些高校無一例外都必須遵循憲法平等原則，不得在招生過程中對于本地和外地學生實行雙重錄取標準或其他形式的地域歧視。實行單一制的英國在其政治傳統(tǒng)中歷來強調地方自治，因而“國立大學”實際上具有相當程度的地方性。但是根據張千帆先生所做的研究，其也同樣不能在招生過程對本地生源給予任何優(yōu)惠政策。以布里斯托大學和伯明翰大學為例，其招生宣傳確實主要針對本地學生，但各高校在當地所做的招生動作也僅限與本地中學建立合作關系、進行招生宣傳并鼓勵本地學生報考，并不意味著本地學生在招生錄取上會獲得任何的優(yōu)勢。[10]（p551）

而在上文所討論的我國的部屬高?，F狀在一定程度上又與聯邦制國家的地方公立大學有相像之處。聯邦國家強調地方自治，因而公立大學往往是由州或地方政府設置的，美國沒有一所“國立大學”，其地方公立大學如加州大學伯克利分校等皆是由州政府設立，主要靠地方財政支持。故而其無論在招生名額還是學費上都傾向于本州居民，而這一點也得到了美國聯邦法院的認可。①但需要注意的是，美國州立大學之所以做此類區(qū)分，是因為聯邦政府基本不對州立大學進行投入，與我們的部屬高校動輒從教育部獲得數億元資金不同，美國的州立大學是名符其實的地方高校，故而其采取依附地方的招生政策便也無可厚非了。但是某些更偏向中央集權的聯邦國家仍有“國立大學”。譬如印度和中國同樣都是人口大國，但是印度的公立大學招生卻從來沒有發(fā)生過嚴重的地域歧視問題。包括澳大利亞，盡管公立大學由地方政府設立，但因聯邦政府的資助也占有相當比例，這也決定了公立大學在招生上平等對待全國所有地區(qū)。由此可見，對不同國家的比較研究得出的結論是高度一致的。除了在憲法或法律的明確授權下，旨在幫助弱勢群體的優(yōu)惠政策，各國國立大學都對所有地區(qū)的考生一視同仁，不得在招生標準上采取地方保護主義，不得實施地域性歧視，更不存在我國教育行政體制中帶有明顯計劃經濟色彩的各地區(qū)招生指標制度。

四、改革建議：加強中央調控，重構央地關系

（一）中央建立規(guī)則統(tǒng)一進行調控，彰顯高等教育行政體制的公正性和公平性

從價值取向來看，高等教育行政體制改革公共性的根本在于公正性和公平性，政府被視為實現公正和公平這兩種價值的工具。在個人教育權利維護方面，政府應推進教育機會均等，對所有具有潛能的學生提供經濟和教育方面的幫助，國家應對高等學校和學生提供經費支持，以維護學校教育質量和學術質量，同時保證具有潛能的學生進入學校學習，保證各地考生接受高等教育的平等機會。[11]當前蔓延于高校招生中的地方保護主義，直接原因是中央教育管理部門在維護我國《憲法》教育平等權方面沒有承擔起應有的規(guī)范監(jiān)管義務，因而在對高校招生錄取權力下放各高校之后，處于中央監(jiān)管失序的狀態(tài)。故而要保護各地考生的教育平等權，就必須發(fā)揮中央的主導作用，在招生名額分配上嚴格履行我國《憲法》要求，禁止當前受制于地方財政因素的歧視政策。具體而言，在目前各省分配招生指標體系下，至少應在已5年未變的30%地方生源比例基礎上進一步降低部屬高校對所在地考生的錄取比例，逐步消除高校招生的地方保護主義，實現高等教育機會平等。[12]

（二）中央教育財政要進一步加大對部屬高校的支持比例，確保部屬高校姓“國”

不可否認當年的省部共建模式在中央財政緊張、高校經濟困難時期發(fā)揮了重要作用，要保障各地考生享有公平的受教育權，就必須保障各部屬高校不受地方政府的制約，而最直接的制約就來自經費上。因此，加大投資比重，使高校在我國《憲法》規(guī)則之下獲得充足的發(fā)展空間方是破題之道。

（三）加強對高等教育管理的調控，完善對高校招生和考試的立法

政府對高校管理要實現從政策調控到法律調控的轉變。在計劃經濟時代，政府調控高等教育的主要手段是政策，其優(yōu)點是具有較大的靈活性，執(zhí)行起來快速、高效、果斷，缺點卻是政策常常凌駕于法律和制度之上，從而產生政府主管部門法制觀念淡薄，權大于法或以權代法，政治法制化程度低等弊端。隨著高等教育利益主體的多元化，利益沖突與價值沖突的出現成為必然，只有在法律的框架內，將制衡機制與糾錯機制以法律形式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害。全國人大或人大常委會應考慮在適當時候制定全國性法律，落實憲法平等權及公民受教育權在法律實施層面的制度表達，針對群眾呼聲較高、民意反響較為強烈的高考招生問題，在法律制度層面應盡快做出回應，為高等教育機會平等提供立法依據，同時也為中央教育管理部門的招生監(jiān)察提供法律層面的制度保障。

（四）保障公民遷徙權利，確保隨遷子女的受教育權利

外來務工的隨遷子女不能成為地方與中央政府利益博弈的犧牲品，在目前高考分省配額不能改變的情況下，保障已在當地工作定居的外來務工者子女的受教育權利已成為當務之急。異地高考制度從戶籍到目前學籍加父母工作門檻的改變，表明已向前邁出了可喜的一步。但中央權威之下仍可見各地不同的應對政策，適時打破地方戶籍門檻，剝離附著于其上的教育等優(yōu)惠政策，需要中央政府更為強有力的決斷。

高等教育行政體制改革非一日之功，僅從體制公平性出發(fā)，就需要在遏制盛行的招生地方化傾向、保障各地考生的教育平等權等方面邁出更大步伐，需要從調整央地關系視角對當下我國的高等教育體制做出更為宏觀的制度建構。中央政府應在此過程中發(fā)揮積極主導作用，加強宏觀的政策監(jiān)督制度，加大針對部屬高校的財政投入，在高等教育層面重新調整央地關系。加強中央權力并非意圖回歸傳統(tǒng)的計劃經濟時代，而旨在打破地方保護主義屏障，全國各地的每個老年都享有我國《憲法》規(guī)定的教育平等權。

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（責任編輯：牟春野）