■ 房 寧 周少來

公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的國際經(jīng)驗與啟示

■ 房 寧 周少來

財產(chǎn)申報和公示制度是監(jiān)控公共權(quán)力者財產(chǎn)狀況的重要措施，也是保持社會正常經(jīng)濟秩序、金融秩序的一項重要制度。中國社科院“政治發(fā)展比較研究課題組”以多年的國別研究和比較研究工作為基礎(chǔ)，選取具有一定典型性的15個國家，其中既包括發(fā)達(dá)資本主義國家，也包括處于工業(yè)化腐敗高發(fā)期的發(fā)展中國家，還有所謂“轉(zhuǎn)型國家”，如俄羅斯等，對他們的公務(wù)人員財產(chǎn)申報與公示制度進行梳理，概要地介紹其基本制度、操作方法和實施效果等重點問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前15國公務(wù)人員財產(chǎn)申報與公示制度概況是:

(一)法律制度

盡管眾多國家采用了財產(chǎn)申報與公示制度，但各國相關(guān)法律制度存在很大差別。

第一，有關(guān)財產(chǎn)申報的規(guī)定散見于多種法律規(guī)定中，而無專門法律。一些國家在憲法和公務(wù)員法中對公務(wù)人員的個人及家庭財產(chǎn)的申報作出原則性規(guī)定。西方發(fā)達(dá)國家多屬于這類情況。例如，澳大利亞涉及公務(wù)人員財產(chǎn)申報和公示的法律多達(dá)13部;英國關(guān)于公職人員財產(chǎn)申報的法律權(quán)限于下議院為議員制定的《行為規(guī)范》中的一些要求;美國則以1978年通過的《政府道德法案》中的一些條款為依據(jù)，要求部分官員進行財產(chǎn)申報和登記。

第二，制定有關(guān)公務(wù)人員財產(chǎn)申報和公示的專門法律。制定專門法律的多為發(fā)展中國家，如印度的《印度公民知情權(quán)法》、《人民院成員財產(chǎn)申報條例》等;印度尼西亞2005年開始實施《關(guān)于國家官員財產(chǎn)申報的登記、稽查和公開的規(guī)定》;越南2005年通過的《防止和反對貪污腐敗法》，對公職人員財產(chǎn)申報作出了專門規(guī)定。

第三，針對少數(shù)政治家或高級公務(wù)人員制定其財產(chǎn)申報和公示的專門法律，對普通公務(wù)員采用通行的財務(wù)和金融監(jiān)管措施，在必要情況下通過稅務(wù)等部門核查其財產(chǎn)。日本是實行這類制度較典型的國家，其財產(chǎn)公開制度所針對的對象僅限于“特別職公務(wù)員”中的一部分人員，即通過選舉和任命產(chǎn)生的公職人員，稱為“職業(yè)政治家”。日本法律規(guī)定必須公開財產(chǎn)的職業(yè)政治家不足5000人，而不公開財產(chǎn)的普通公務(wù)員多達(dá)340萬人。

（二）申報主體

申報主體涉及公務(wù)人員類別、申報者關(guān)系人兩方面，在各國、各地區(qū)有很大差異。各國、各地區(qū)的財產(chǎn)申報主體可分為三類:第一類集中于政務(wù)官，如行政、立法、司法機構(gòu)的高官，而對普通公務(wù)員不作申報財產(chǎn)的硬性要求，如日本、英國、美國等;第二類集中于事務(wù)官，要求行政系統(tǒng)中的普通公務(wù)員申報財產(chǎn)，而不涉及民選政治官員，如新加坡等;第三類是要求所有公務(wù)人員統(tǒng)統(tǒng)申報和登記，如俄羅斯、菲律賓等，這種情況在西方發(fā)達(dá)國家并不多見。

關(guān)于申報者的關(guān)系人問題，一般情況下，各國、各地區(qū)要求申報財產(chǎn)不僅涉及法定申報者本

人，還包括其家庭。多數(shù)情況下.被要求一同申報的公務(wù)人員家庭成員，包括配偶或事實配偶和未成年子女。但也有一些國家要求包括直系親屬和所謂“二代血親”，即包括申報人的父母、子女和兄弟姐妹等。有的國家還要求報告與申報人有經(jīng)濟依賴關(guān)系者的收入財產(chǎn)狀況，即養(yǎng)父母、養(yǎng)子女、家庭雇員等。

(三)申報內(nèi)容

申報財產(chǎn)的內(nèi)容與所在國的經(jīng)濟發(fā)展水平，尤其是市場經(jīng)濟發(fā)育水平和金融活動的復(fù)雜程度有關(guān)。一般說來，經(jīng)濟發(fā)展水平越低、金融活動越簡單，申報財產(chǎn)的內(nèi)容就越簡單;經(jīng)濟發(fā)展水平越高、金融活動越復(fù)雜，申報財產(chǎn)的內(nèi)容就越多、越復(fù)雜。

西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員的財產(chǎn)申報一般較復(fù)雜。法國公職人員財產(chǎn)透明委員會要求部分公職人員逐年填寫的財產(chǎn)情況包括:不動產(chǎn)情況、有價證券、人身保險、銀行賬戶、家具、收藏品、機動車輛、船只、航空器、無形資產(chǎn)、海外不動產(chǎn)、收入情況、債務(wù)狀況、共他財產(chǎn)、財產(chǎn)變動的重大事件等13大類情況。上述申報項目中的部分內(nèi)容，還需提供證明。相比之下，發(fā)展中國家要求公務(wù)人員申報的財產(chǎn)內(nèi)容要簡單一些。

（四）申報方式

各國財產(chǎn)申報多數(shù)情況下以書面形式向有關(guān)機構(gòu)提出。少數(shù)國家也有直接向社會及媒體公開的情況。各國公務(wù)人員財產(chǎn)申報的方式，根據(jù)公務(wù)人員的性質(zhì)和類型而有所不同，一般分為任期申報、定期申報和隨時申報。

任期申報在一些國家是民選政務(wù)官，即政治家申報財產(chǎn)的方式。當(dāng)選政治家要在任職后、離職前以及離職后一定期限內(nèi)分若干次申報財產(chǎn)。定期申報多為事務(wù)官員，即行政官員或公務(wù)員的申報方式。一般在每年的規(guī)定日期內(nèi)申報財產(chǎn)情況。隨時申報是一些國家要求及時申報有關(guān)財產(chǎn)變動情況，通常與接收饋贈和禮品有關(guān)。

公務(wù)人員的申報材料一般要保留一段時間。如在西班牙，官員申報材料通常保存3年，如果在職期間出現(xiàn)瀆職行為，則保存期再延長2年至5年。而在西班牙的自治地區(qū)加泰羅尼亞，官員卸任3個月后政府才銷毀其全部申報材料。

（五）財產(chǎn)申報的受理和管理機關(guān)

各國受理、管理公務(wù)人員財產(chǎn)申報與公示的機構(gòu)各不相同。有的國家設(shè)立專門管理機關(guān)負(fù)責(zé)受理和管理財產(chǎn)申報與公示，如西班牙的“利益沖突辦公室”；韓國建立的多層級“公職者倫理委員會”；更多國家要求法定申報人向所屬部門的負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機構(gòu)申報，如美國、新加坡、俄羅斯等。

在各國專門受理和管理公務(wù)人員財產(chǎn)申報與公示工作的機構(gòu)中，西班牙的“利益沖突辦公室”頗有特色。該室是西班牙政府公共行政部門的下屬機構(gòu)，專門在國家層面負(fù)責(zé)管理和監(jiān)控官員的財產(chǎn)申報工作。任務(wù)包括:收集財產(chǎn)申報信息；儲存和保管相關(guān)申報信息;負(fù)責(zé)官員財產(chǎn)公示;監(jiān)督控制相關(guān)申報工作。

(六)財產(chǎn)公示管理

一般說來.西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員中需要公示財產(chǎn)的人員比例很小。英國、日本主要是要求議會議員公布其財產(chǎn)或相關(guān)利益。美國原則上只要求高級官員、公

務(wù)員登記財產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，約有30余萬美國聯(lián)邦政府官員需進行財產(chǎn)申報，但其中被要求公布財產(chǎn)狀況的僅有2.5萬人，其余均為各單位內(nèi)部掌握的秘密申報。

相對于西方發(fā)達(dá)國家，部分發(fā)展中國家以及所謂“轉(zhuǎn)型國家”有追求大面積實行財產(chǎn)公開的傾向。在這方面，俄羅斯和越南比較典型。俄羅斯《反腐敗法》第八條第五款規(guī)定:根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件規(guī)定的程序，可將國家和市政公務(wù)人員申報的收入、財產(chǎn)和財產(chǎn)性債務(wù)的資料，提供給媒體公布。越南政府規(guī)定:在職干部可由本單位領(lǐng)導(dǎo)決定采取宣讀或張貼的方式對其財產(chǎn)進行公示;國會代表及地方各級人民議會代表的申報表，需在代表的辦公地點和居住地公示;即將當(dāng)選國會或議會代表候選人的申報表，須對當(dāng)屆國會代表或議會代表公開;政治組織、政治社會組織和行業(yè)組織的公職人員，則需根據(jù)本單位的規(guī)定，在單位內(nèi)部公示，所有公示期不得少于30天。

（七）財產(chǎn)申報的監(jiān)察與責(zé)任

公務(wù)人員的財產(chǎn)申報是一項復(fù)雜的工作，如果法定申報人的范圍較大，管理成本會更高。據(jù)調(diào)查，各國、各地區(qū)基本上無主動核查公務(wù)人員財產(chǎn)申報的機制。一些發(fā)展中國家即使規(guī)定進行核查，實際上由于管理成本難以承受等多方面原因，核查只能流于形式。例如越南，盡管越共中央和越南政府發(fā)布了干部財產(chǎn)申報和公示的政策和法令，但有的干部甚至都沒有聽說過，被問及此事時連連搖頭，表示不解。

多數(shù)國家對于公務(wù)人員財產(chǎn)申報的控制表現(xiàn)在違規(guī)或申報不實的責(zé)任追究方面。例如，新加坡對于公務(wù)員申報財產(chǎn)嚴(yán)格保密，不作主動公開，但新加坡政府對于有關(guān)公務(wù)員財產(chǎn)申報方面的檢舉和投訴非常重視，一旦發(fā)現(xiàn)申報不實，即快速清查，及時公開，嚴(yán)肅處置，以維護公務(wù)員財產(chǎn)申報的嚴(yán)肅性和公信力。在一些國家，凡不實申報一律視同貪污。如俄羅斯法律規(guī)定，公職人員如不提供或故意提供虛假申報信息，將被解除公職。2012年，菲律賓國會以財產(chǎn)申報不實彈劾了首席大法官。

另一方面，各國也都通過立法對公務(wù)人員的個人資料嚴(yán)格保密，依法保護公務(wù)人員的財產(chǎn)信息。對于泄露公務(wù)人員個人隱私和受法律保護的財產(chǎn)信息的行為，依法追究法律責(zé)任。

（八）財產(chǎn)申報制度實施效果

公務(wù)人員的財產(chǎn)申報與公示制度日益成為一項廣泛實行的防止與控制利益沖突的措施。但各國實施的效果千差萬別，而且實施效果與法律和制度的完備程度沒有明顯的相關(guān)性。研究表明，發(fā)達(dá)國家的法律和制度的完備性、周密性并不高，但實施效果較好，國家的廉潔程度較高;而發(fā)展中國家或所謂“轉(zhuǎn)型國家”較追求財產(chǎn)申報與公示制度的完備性、法律的周密性，但執(zhí)行效果不佳，國家廉潔程度較低。

2012年12月5日，透明國際公布了2012年度全球176個國家和地區(qū)的清廉指數(shù)排名。排名靠后、腐敗問題嚴(yán)重的俄羅斯、越南、印尼和菲律賓等國，恰恰是實行公務(wù)人員財產(chǎn)申報和公開制度較積極、制度較完備和要求較高的國家。這表明，從總體實施的效果看，這項旨在防止和控制利益沖突、保持公務(wù)人員隊伍廉潔的法律制度的有效性，還有待進一步評估。

綜合以上對15國公務(wù)人員財產(chǎn)申報與公示制度概況的研究，課題組認(rèn)為，這些國際經(jīng)驗對我國有諸多啟示:

第一，管理利益沖突是治理行政性腐敗的關(guān)鍵。公務(wù)人員利用公共權(quán)力謀取私利，是行政性腐敗行為的源頭。從西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗看，發(fā)現(xiàn)和清理利益沖突，將監(jiān)察和檢查的重點置于利益沖突點，是防止腐敗的根本之策。

在這方面，英國、法國、西班牙、德國等歐洲國家具有豐富的經(jīng)驗。英國將公務(wù)人員的腐敗風(fēng)險防范直接定義為清理和防范利益沖突，實行利益登記和利益聲明制度。德國重點防范公務(wù)人員的社會兼職，著力減少利益沖突發(fā)生的可能性，同時防止通過兼職輸送利益。這些做法都起到了有效防范腐敗發(fā)生的作用。

第二，循序漸進地推進財產(chǎn)申報與公示制度。從多數(shù)國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，公務(wù)人員的財產(chǎn)申報與公示制度不是一蹴而就的，基本上都經(jīng)歷了一個漸進的過程。財產(chǎn)申報與公示制度看似簡單，實際上是一項復(fù)雜、艱巨的社會工程，需要一系列經(jīng)濟、社會和

管理等方面的條件，其自身的法律、制度建設(shè)也相當(dāng)復(fù)雜。如果缺乏條件，即使實行也難以取得實效。

財產(chǎn)申報與公示的復(fù)雜性表現(xiàn)在以下三個方面:一是制度內(nèi)部的相容性、協(xié)調(diào)性問題。市場經(jīng)濟要求承認(rèn)并保護私人財產(chǎn)及與之連帶的個人隱私，因此，保護個人財產(chǎn)及其他權(quán)利也是各國憲法、法律的基本原則。而實行財產(chǎn)申報和公示與保護個人財產(chǎn)和隱私的法律原則之間如何協(xié)調(diào)一致，不僅涉及法律問題，更事關(guān)社會的基本價值。因此，各國尤其是西方國家在建立和推行這一制度時，都經(jīng)過了較長的探索和磨合期。

二是防止規(guī)避行為。在社會管理中，任何強制行為都會帶來規(guī)避反應(yīng)，如何防止公務(wù)人員對于強制性財產(chǎn)申報與公示的抵制與規(guī)避，是個棘手的問題。許多國家的公務(wù)人員財產(chǎn)申報，從法律到操作直至報表都越搞越復(fù)雜，這反映出財產(chǎn)申報過程中規(guī)避行為與反規(guī)避措施之間的不斷博弈。

三是引發(fā)社會爭議問題。在許多國家，公務(wù)人員是社會精英階層，其經(jīng)濟、社會地位高于一般社會階層。但另一方面，公務(wù)人員又是社會的公仆，其社會公眾期待公務(wù)人員具有更高的道德水準(zhǔn)，要求公務(wù)人員有奉獻精神與高尚品行。這種道德預(yù)期在客觀上與公務(wù)人員的實際狀態(tài)形成反差。因此，公布公務(wù)人員的財產(chǎn)狀況會引發(fā)社會爭議，甚至?xí)觿【㈦A層與普通群眾間的對立。

第三，實行財產(chǎn)申報與公示的主要目的在于建立公務(wù)員的誠信體系。長期以來，對于財產(chǎn)申報和公示的目的存在不同認(rèn)識。從多國的實踐情況看，實行財產(chǎn)申報與公示的主要目的和社會功能不僅在于發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，更在于通過提高公務(wù)人員的道德責(zé)任感，促使公務(wù)人員誠實守信。從一定意義上講，財產(chǎn)申報和公示是公務(wù)人員的誠信系統(tǒng)建設(shè)，實施這一制度的過程是一種誠信行為。

第四，建立普遍的財務(wù)金融監(jiān)管體系是重要的技術(shù)前提。經(jīng)考察和研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的財產(chǎn)申報與公示制度并不比發(fā)展中國家更嚴(yán)密完備，有的甚至還不如發(fā)展中國家的法律制度體系健全，但發(fā)達(dá)國家的實施效果明顯好于發(fā)展中國家。究其原因，除發(fā)展階段、國民素質(zhì)等社會條件和文化背景等方面的原因外，國家的財務(wù)與金融監(jiān)管體系水平是最主要的技術(shù)性原因。

許多西方發(fā)達(dá)國家，如英國、法國、德國和美國等，在長期的市場經(jīng)濟發(fā)展與相應(yīng)的社會管理實踐中，建立了一整套對全社會的生產(chǎn)、貿(mào)易、財務(wù)、稅收以及金融等各方面經(jīng)濟活動的全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)管。違法違規(guī)現(xiàn)象即使發(fā)生，也較容易核查發(fā)現(xiàn)?？梢哉f，實行全面經(jīng)濟監(jiān)管，是西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員財產(chǎn)申報范圍較小，也較少公開公務(wù)人員財產(chǎn)情況的前提條件，也是西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)法律較寬松的原因。

反觀其他國家，如俄羅斯、越南、菲律賓、印尼等國，經(jīng)濟監(jiān)管體系原始粗放，經(jīng)濟活動信息收集和統(tǒng)計系統(tǒng)不夠可靠，財務(wù)、稅收監(jiān)管漏洞百出、賄賂成風(fēng)。在經(jīng)濟監(jiān)管體系不健全、對整體經(jīng)濟活動疏于管理的情況下，公務(wù)人員很容易隱蔽財產(chǎn)，躲避監(jiān)管，要對其進行監(jiān)督，猶如大海撈針。在這種情況下，即使強行推行公務(wù)人員的財產(chǎn)申報與公示，也可能流于形式。

(作者系中國社科院政治學(xué)所所長、研究員)