楊清華

（福建船政交通職業(yè)學(xué)院，福建 福州 350007）

20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家從中央到地方各級(jí)政府都進(jìn)行了一場(chǎng)追求效率和擴(kuò)大公民民主權(quán)利的政府重塑運(yùn)動(dòng)。如今，這場(chǎng)持久深入的政府績(jī)效管理改革之風(fēng)已強(qiáng)勁吹入我國(guó)。我國(guó)各級(jí)政府在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，開始全面推進(jìn)和探索績(jī)效管理，并形成了各具特色的管理機(jī)制。政府績(jī)效管理屬于一種有機(jī)體系。正確把握新時(shí)期政府績(jī)效管理的定位對(duì)推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)具有重要意義。

一、技術(shù)取向與人本取向：政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀及其背景

“績(jī)效”一詞源于英文Performance，原意為“履行”、“執(zhí)行”、“作為”、“表現(xiàn)”，引申意為“業(yè)績(jī)”、“成就”、“成果”?？?jī)效本是工商企業(yè)的核心追求，后來被應(yīng)用于政府部門?？?jī)效一詞在政府部門管理中實(shí)際包含了兩層含義：一層是可用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最小的投入獲得最大程度的產(chǎn)出，稱為“機(jī)械性效率”；另一層是指以社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)，以某種規(guī)范價(jià)值予以衡量的效率。它往往與公平正義相聯(lián)系，稱為“社會(huì)性效率”。至于政府績(jī)效管理，美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估中的績(jī)效衡量小組如此作定義：“利用績(jī)效信息，協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序安排，以告知管理者維持和改變既定目標(biāo)計(jì)劃并且告知成功符合目標(biāo)管理的過程［1］”。從定義上來看，政府績(jī)效管理是融入了特定價(jià)值成分的一種管理工具。

1.政府績(jī)效管理的定位

作為一種有效的管理工具，政府績(jī)效管理滲透到政府各部門決策的執(zhí)行過程中，它的價(jià)值在于根據(jù)某種理念及方式指導(dǎo)政府的管理，提高政府的行政效能?！皟r(jià)值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績(jī)效評(píng)估，構(gòu)成地方政府績(jī)效評(píng)估體系和績(jī)效評(píng)估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績(jī)效評(píng)估之魂”［2］。政府部門在履行職責(zé)過程中，價(jià)值取向的變化將使政府管理的方式方法發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整，從而導(dǎo)致政府管理的漸進(jìn)式的變革。

至于政府績(jī)效管理的價(jià)值取向，西方學(xué)者著重強(qiáng)調(diào)的理念是民主、公平、正義，中國(guó)的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系的和諧、穩(wěn)定與改善民生問題。中西方共有的政府績(jī)效管理理念是正義、平等和參與。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，實(shí)際上是伴隨著公共管理的實(shí)踐過程不斷發(fā)生轉(zhuǎn)化。隨著西方國(guó)家“政府績(jī)效”、“公共部門效率”等新概念的引入，我國(guó)學(xué)者在研究中也逐漸地以“政府績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”等新概念來取代“行政效率”，且強(qiáng)調(diào)績(jī)效著眼于“行政產(chǎn)出所帶來的社會(huì)效果，包括質(zhì)量、顧客滿意度等”［3］。臧乃康認(rèn)為，政府績(jī)效不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)［4］。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過現(xiàn)代信息技術(shù)，使“顧客通過公共責(zé)任機(jī)制對(duì)政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和對(duì)顧客負(fù)責(zé)的統(tǒng)一”［5］。無疑，這一認(rèn)識(shí)蘊(yùn)含了政府的公共責(zé)任和顧客至上的管理理念。關(guān)于政府績(jī)效的認(rèn)識(shí)雖然角度不同，但基本上概括了當(dāng)代公共管理價(jià)值取向的基本內(nèi)容。

2.機(jī)械性效率與社會(huì)性效率：政府績(jī)效的不同層面

機(jī)械性效率與社會(huì)性效率是政府績(jī)效的兩個(gè)不同層面。早在20世紀(jì)30到70年代，西方國(guó)家政府績(jī)效管理因企圖以簡(jiǎn)單的技術(shù)手段來解決具有豐富人本內(nèi)涵的治理問題，大多以失敗告終。在此期間，以弗雷德里克森為代表的學(xué)者已看到了機(jī)械性效率對(duì)于民主價(jià)值的損害。逐漸地，新公共管理運(yùn)動(dòng)把它的服務(wù)性政府、顧客至上等核心理念帶到政府管理中，賦予政府績(jī)效管理以更深厚的人文內(nèi)涵。其實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)也彰顯出政府績(jī)效管理的價(jià)值不僅是政府合法性重建的基石，更是政府治理變革的方向之一。具體而言，政府績(jī)效管理是機(jī)械性價(jià)值和社會(huì)性價(jià)值的統(tǒng)一，前者表現(xiàn)為深化精細(xì)管理，以“隱形制度”的形式規(guī)范管理者的管理行為；后者則以社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)，與公共利益、公平正義聯(lián)系起來，這體現(xiàn)了績(jī)效管理的人本取向?？?jī)效管理的社會(huì)性價(jià)值是基于存量民主和增量民主的合力作用，重新審視政府績(jī)效的結(jié)果。20世紀(jì)80年代以后，美國(guó)一些地方政府運(yùn)用政府與社區(qū)、公民之間結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟或是公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定等方法，使政府的工作和戰(zhàn)略更好地反映公眾的需要（作者按：這其實(shí)就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)性價(jià)值的重要舉措），結(jié)果，績(jī)效管理取得了令人滿意的效果。

可以說，政府績(jī)效往往是政府管理變革的起點(diǎn)和歸宿。綜觀政府管理的實(shí)踐過程，關(guān)于如何達(dá)到政府績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)無非就存在于以下兩個(gè)主張：一種是技術(shù)主張，一種是人本主張。這兩種主張?jiān)诋?dāng)今學(xué)界中的研究成果中也可見一斑。一般來說，第一種主張側(cè)重于用工作本身的技術(shù)和方法來設(shè)計(jì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，然后層層分解和落實(shí)，以期達(dá)到滿意的績(jī)效。第二種主張則傾向于促進(jìn)社會(huì)公平正義，強(qiáng)化政府對(duì)公眾的責(zé)任感。機(jī)械性效率集中體現(xiàn)在深化精細(xì)管理。片面強(qiáng)調(diào)形式主義層面的政府績(jī)效，會(huì)讓機(jī)械性效率的缺陷對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生消極影響——機(jī)械性效率常常表現(xiàn)出對(duì)內(nèi)在價(jià)值的忽略，無視公共的真正需求。尤其是行政決策中，因?qū)夹g(shù)層面的片面追求而過于強(qiáng)調(diào)機(jī)械性效率的外在價(jià)值，往往把機(jī)械性的效用等同于公眾的快樂、幸福和愿望的實(shí)現(xiàn)，忽視了人的生命價(jià)值、權(quán)利尊嚴(yán)等內(nèi)在的價(jià)值。

整體而言，在我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)政府績(jī)效管理的問題上，同樣存在“技術(shù)”和“人本”這兩根并行不悖的指揮棒：“技術(shù)”屬于以機(jī)械性效率來調(diào)整政府績(jī)效管理的范疇；“人本”屬于以社會(huì)性效率來調(diào)整政府績(jī)效管理范疇。兩者雖屬于不同的范疇，但是構(gòu)成了管理社會(huì)事務(wù)的重要工具。前者往往作為一種管理手段去設(shè)計(jì)和開發(fā)政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，規(guī)制政府管理方法。而后者則以注重人的生命價(jià)值和權(quán)利尊嚴(yán)，從而達(dá)到規(guī)范政府管理的目的。政府績(jī)效管理是技術(shù)問題和人本問題的復(fù)合體。人本取向和以形式主義、機(jī)械性為特征的技術(shù)導(dǎo)向相輔相成，在提高政府運(yùn)作效率的同時(shí)擴(kuò)大了民主，有力地推進(jìn)了機(jī)械性效率和社會(huì)性效率并重的政府績(jī)效管理。政府效能，并不意味著對(duì)政府管理技術(shù)系統(tǒng)否定，而是二者的有機(jī)結(jié)合。沒有人本內(nèi)涵的管理技術(shù)，最終是沒有任何效率的。對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理來說，當(dāng)務(wù)之急是如何設(shè)計(jì)一套符合民眾需求的政府績(jī)效管理規(guī)范體系，并運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)的行政系統(tǒng)中。從這個(gè)意義上說，新時(shí)期要根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求實(shí)行政府績(jī)效管理，就必須既堅(jiān)持管理技術(shù)創(chuàng)新的形式主義功效，又堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向，“技術(shù)”與“人本”，一張一弛，必能使政府的管理呈現(xiàn)出最大績(jī)效。

二、政府績(jī)效管理之沉思：國(guó)外發(fā)展的新趨勢(shì)

20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，從而對(duì)政府的行政效能也提出更高要求。為此，西方一些主要國(guó)家相繼進(jìn)行了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的政府改革。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)除了采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，給政府部門的工作引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之外，還將服務(wù)性政府、顧客至上等核心理念帶到政府管理中，有效地提高了政府績(jī)效。因此，“從更深層面上看，績(jī)效管理是發(fā)達(dá)國(guó)家在面對(duì)新一輪公共事務(wù)擴(kuò)張和政府公共服務(wù)大規(guī)模市場(chǎng)化的環(huán)境下所開展的一種政府革新，其本質(zhì)是在深化精細(xì)管理主義的同時(shí)擴(kuò)大民主”［6］。具體來說，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效管理主要涉及以下幾個(gè)方面。

1.賦予社會(huì)民主價(jià)值的內(nèi)涵

自20世紀(jì)60年代以來，績(jī)效管理問題逐漸成為人們所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。西方學(xué)者在研究政府績(jī)效管理方面做了積極探索，并提出了一系列相關(guān)主張。如弗雷德里克森把社會(huì)公平看作是公共行政的核心理念，“無論在理論上還是實(shí)踐上，公共行政對(duì)公平和平等的承諾，都應(yīng)該與對(duì)效率、經(jīng)濟(jì)和效能的承諾同等重要。遵守公平和平等原則能夠把我們時(shí)代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時(shí)也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”［7］。登哈特的主張更進(jìn)一步，他認(rèn)為，公共行政必須以人民生活的提高，公平、民主和效率的追逐為目標(biāo)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒則提出政府應(yīng)像企業(yè)那樣樹立顧客意識(shí)，并視服務(wù)對(duì)象為上帝的理念。事實(shí)上，西方國(guó)家在政府績(jī)效管理中的價(jià)值內(nèi)涵已基本趨于一致。譬如，美英兩國(guó)的在政府績(jī)效管理中，充分考慮民意，并且注重提供優(yōu)質(zhì)的、令民眾滿意的公共服務(wù)：1994年美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)論出版的《顧客至上：為美國(guó)人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)調(diào)了必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導(dǎo)向；1999年英國(guó)布萊爾政府出臺(tái)的《現(xiàn)代化政府白皮書》，提倡了平等、公正和客觀的公共服務(wù)價(jià)值觀。除英美兩國(guó)以外，政府績(jī)效的社會(huì)民主價(jià)值內(nèi)涵在其他國(guó)家的績(jī)效管理中也得到了彰顯。從20世紀(jì)90年代以來，加拿大等國(guó)家還進(jìn)行了大規(guī)模的政府顧客滿意度調(diào)查，并將政府績(jī)效的目標(biāo)鎖定為提升公眾的滿意度。國(guó)外許多學(xué)者亦由此對(duì)市民共同參與對(duì)公共部門績(jī)效改善作了較為細(xì)致的闡述。由此可見，平等、公正、民主等反映人本取向的績(jī)效管理目標(biāo)已基本成為各國(guó)政府績(jī)效管理的一致目標(biāo)。

2.對(duì)科學(xué)化、精細(xì)化技術(shù)的追求

為了提高政府部門的效率，西方國(guó)家制定了績(jī)效管理的具體措施和步驟，試圖通過技術(shù)手段解決管理過程中的一些問題。時(shí)至今日，管理技術(shù)日臻科學(xué)化、精細(xì)化，主要表現(xiàn)為技術(shù)不斷成熟，信息技術(shù)、量化技術(shù)得到廣泛的應(yīng)用，針對(duì)不同部門采用不同的管理方式和方法。實(shí)際上，對(duì)管理技術(shù)的科學(xué)化、精細(xì)化的追求使管理手段和方式發(fā)生了極大的變化，從而極大提高了政府部門的機(jī)械性效率。20世紀(jì)90年代，美國(guó)戈?duì)柛笨偨y(tǒng)主持的“國(guó)際績(jī)效審評(píng)委員會(huì)”在其報(bào)告中提出了384項(xiàng)具體建議和1250個(gè)具體步驟，成為績(jī)效改革的指南。1993年美國(guó)政府通過了《政府績(jī)效和結(jié)果法案》，該法包括績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)、測(cè)量、公開以及利用績(jī)效評(píng)估改進(jìn)鎮(zhèn)府績(jī)效水平等內(nèi)容。如今，全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、無縫隙政府、全員優(yōu)化、公私競(jìng)爭(zhēng)等績(jī)效管理措施在美國(guó)聯(lián)邦政府和各地方政府正如火如荼地實(shí)踐著。在法國(guó)、德國(guó)、瑞典、芬蘭、荷蘭、澳大利亞、新西蘭以及加拿大等國(guó)都進(jìn)行了相似的改革。在英國(guó)，撒切爾夫人執(zhí)政期間進(jìn)行的雷納審評(píng)有效地中止了一些不正確，不理想的東西（包括過時(shí)的、不合時(shí)宜的工作任務(wù)，無效率的工作程序和方法等），提高了組織效率。隨后不久，把政府部門分成決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并賦予了執(zhí)行機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)等等方面更大的自主性，從而進(jìn)一步提高政府效率。由于當(dāng)代西方國(guó)家具有管理的理性主義，績(jī)效管理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，管理技術(shù)較大程度地解決了管理問題。

3.與公共管理改革相伴相隨

綜觀西方國(guó)家追求績(jī)效的努力，貫穿于整個(gè)公共行政發(fā)展進(jìn)程中。20個(gè)世紀(jì)中后期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的理性官僚制日趨僵化，政府部門官僚主義彌漫。為改變這一情形，學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)了公共行政的公平公正和顧客導(dǎo)向，倡導(dǎo)要把顧客的需要作為公共服務(wù)的努力方向。進(jìn)入80年代，西方國(guó)家的傳統(tǒng)行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿残姓?，再向新公共管理的方向轉(zhuǎn)變，“績(jī)效觀”取代“效率觀”成為新公共管理的一部分?？?jī)效改革的內(nèi)容由政府內(nèi)部流程的合理化、科學(xué)化，到現(xiàn)在的以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，注重服務(wù)質(zhì)量和有效性?？?jī)效評(píng)估的主體也逐漸傾斜于外部，評(píng)估程序日益規(guī)范、透明。無論是新公共行政還是新公共管理理論，都在不同層面上深化了對(duì)于行政效率觀念的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了政府績(jī)效管理改革不斷走向深入。同時(shí)，隨著政府績(jī)效管理的推進(jìn)，人們逐漸意識(shí)到，政府績(jī)效管理，無非就是機(jī)械性效率和社會(huì)性效率的有機(jī)融合。機(jī)械性效率使政府管理具有了可操作性環(huán)節(jié)，有效提高了政府效率；而社會(huì)性效率的介入，則應(yīng)對(duì)了現(xiàn)代政府管理的民主、公平、正義?？梢哉f，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理變革運(yùn)動(dòng)的每一股思潮、每一次波動(dòng)，都會(huì)導(dǎo)致政府績(jī)效理念與價(jià)值的變遷，效率與民主、公平與正義等價(jià)值處于不斷的調(diào)適之中，不同階段各有側(cè)重。

三、“技術(shù)”與“人本”并重：實(shí)施和諧社會(huì)的新型政府績(jī)效管理

目前，我國(guó)政府正朝著服務(wù)型政府方向發(fā)展。我們要抓住這一契機(jī)，從轉(zhuǎn)變政府職能和運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，在價(jià)值取向上打造一個(gè)促進(jìn)和諧、關(guān)注民生的新型管理體系。這種管理模式凸顯了民主、效率、公平和正義等社會(huì)主義和諧社會(huì)的精髓，推動(dòng)了民主平等、公平正義、安定有序的和諧社會(huì)的建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效管理的重要舉措之一就是在政府管理中尋找最佳績(jī)效的具體操作環(huán)節(jié)，即在對(duì)中外政府績(jī)效管理的反思和本國(guó)政府績(jī)效定位的基礎(chǔ)上，通過完善績(jī)效管理“技術(shù)”方面的建設(shè)，實(shí)施包括管理的模式設(shè)計(jì)和具體措施等管理體系的全新建設(shè)?！凹夹g(shù)”與“人本”在和諧社會(huì)的新型政府績(jī)效管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

1.技術(shù)化——我國(guó)政府績(jī)效管理的一大要?jiǎng)?wù)

管理技術(shù)的價(jià)值觀源于傳統(tǒng)公共行政的“效率中心主義”。人們之所以重視它，其原因在于它能實(shí)實(shí)在在地提高行政效率。其實(shí)，從公共行政的不同階段來看，管理技術(shù)一直都是提高政府效率的重要途徑。就是在現(xiàn)代政府管理中，效率也是人們對(duì)政府的滿意程度的重要因素之一。當(dāng)前我國(guó)，許多政府部門正以推進(jìn)政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)為切入點(diǎn)，探索高效務(wù)實(shí)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)踐中推出了各具特色的管理技術(shù)，對(duì)促進(jìn)績(jī)效管理的提升起了很大作用。

管理技術(shù)作為作為高效政府的重要措施，是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)分化，將管理對(duì)象逐一分解，量化為程序、責(zé)任和具體數(shù)字，然后運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化手段，使管理各部門精確高效地持續(xù)運(yùn)行。強(qiáng)化政府管理技術(shù)的措施和途徑多種多樣，根據(jù)實(shí)際情況，可從培訓(xùn)公務(wù)員技能、采用有效的績(jī)效管理方法、建立和完善績(jī)效評(píng)估體系，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制等多方面進(jìn)行。一般認(rèn)為采用有效的績(jī)效管理方法最能有效提升政府的管理績(jī)效。有效的績(jī)效管理方法包括平衡計(jì)分卡、360度考核、標(biāo)桿管理法等等。在方法的設(shè)計(jì)中，必須對(duì)各績(jī)效指標(biāo)和主體的選擇、各因素權(quán)重的匹配、績(jī)效分?jǐn)?shù)的縱橫比較等方面都力求做到一絲不茍、精益求精，使之成為考核中的有力工具。在此基礎(chǔ)上，對(duì)公職人員的執(zhí)行力度、執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)、考核分析，為他們的執(zhí)行情況及時(shí)提供反饋，不斷改善執(zhí)行手段，提高主動(dòng)性、創(chuàng)造性和執(zhí)行效率。近年來，我國(guó)各級(jí)政府管理中，雖然管理技術(shù)日益受到重視，然而，因受公職人員素質(zhì)、行政文化等因素的影響，這些先進(jìn)的管理技術(shù)往往不能在具體的管理中產(chǎn)出最大的機(jī)械性效率。此外，管理中的公民參與、政府信息交流與溝通等都需要管理技術(shù)的支持，否則，政府績(jī)效管理完全有可能出現(xiàn)“先天不足”的缺陷。因此，應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)政府績(jī)效管理的新要求，在借鑒國(guó)外的管理技術(shù)和中國(guó)傳統(tǒng)管理方式方法的基礎(chǔ)上，有必要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色的績(jī)效分析的技術(shù)方法研究，盡可能將抽象的管理方式方法轉(zhuǎn)化為具體的管理技術(shù)。

近年來，隨著行政體制改革的不斷深入，我國(guó)地方各級(jí)政府鍥而不舍地進(jìn)行了政府績(jī)效的管理和評(píng)估活動(dòng)。如福建等地進(jìn)行的機(jī)關(guān)效能建設(shè)，南京、珠海、洛陽等地進(jìn)行的“萬人評(píng)議政府活動(dòng)”，河北省施行“干部實(shí)績(jī)考核制度”，煙臺(tái)市政府推行“社會(huì)服務(wù)承諾制”，對(duì)公職人員的考核已日趨普遍化、經(jīng)?；?、規(guī)范化。勿庸置疑，這些包含了各種指標(biāo)的績(jī)效管理和評(píng)估措施都將有力地促進(jìn)政府績(jī)效的提升。在可預(yù)見的未來，目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、效能建設(shè)、行風(fēng)評(píng)議等包括各種科學(xué)化、精細(xì)化管理技術(shù)的方法必將普及，為高效政府的建設(shè)奠定基礎(chǔ)已成為一種必然。

2.人本向度：我國(guó)政府績(jī)效管理的價(jià)值旨?xì)w

管理技術(shù)可使一個(gè)政府的機(jī)械性效率得到極大提高，能夠?yàn)楣娞峁┐罅康墓卜?wù)和公共產(chǎn)品，然而，只要這些不是公眾真正需要或是在提供的過程中，損害了公眾的其他更為重要的價(jià)值，那么，這種效率將得不到公眾的認(rèn)可，這個(gè)政府就是沒有任何效率的。目前，西方國(guó)家的管理“強(qiáng)調(diào)公共管理的結(jié)果導(dǎo)向，顧客導(dǎo)向，市場(chǎng)導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效管理的目標(biāo)由單一行政效率到全方位追求社會(huì)公平，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，改善公共責(zé)任機(jī)制和提高公共效率”［8］。只有以“人本”價(jià)值予以衡量的效率才能得到公眾的認(rèn)可。在政府績(jī)效管理中，反映了民主、公平、正義的社會(huì)性效率才是政府的最終目標(biāo)。如果一味追求剛性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽略了對(duì)社會(huì)性效率的理性追求，“人本”將淪為“技術(shù)”的附庸，從而背離政府績(jī)效管理的宗旨。

政府績(jī)效管理中的人本向度本質(zhì)上屬于我黨“一切為了人民”的執(zhí)政理念。今天看來，人本價(jià)值取向居于政府績(jī)效管理價(jià)值體系中的核心地位，它的實(shí)現(xiàn)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。胡錦濤明確指出，“堅(jiān)持以人為本就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民”［9］。目前，我國(guó)政府績(jī)效管理還存在某些失范現(xiàn)象，產(chǎn)生這些問題的根源在于“以人為本”價(jià)值理念的缺失。具體表現(xiàn)為：重視GDP、財(cái)政收入、稅收等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等顯性指標(biāo)，漠視社會(huì)公平、公眾滿意度、可持續(xù)發(fā)展等隱性指標(biāo)在政府績(jī)效管理中的權(quán)重。所有的這一切，嚴(yán)重削弱政府的公正形象，必將影響到我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

樹立正確的政府管理的價(jià)值目標(biāo)，明確績(jī)效管理中的人本向度，在公職人員隊(duì)伍中樹立以人為本的執(zhí)政理念，指導(dǎo)政府績(jī)效的管理與評(píng)估，進(jìn)而形成人本化的政府績(jī)效文化，是政府績(jī)效管理中實(shí)現(xiàn)人本化價(jià)值取向的基本路徑。當(dāng)前，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)政府管理中的人本價(jià)值取向的要求非常強(qiáng)烈。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中政府管理的某些失范現(xiàn)象，作為公共事務(wù)的管理者，在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定中，應(yīng)更注重管理的政治層面與社會(huì)層面的績(jī)效，秉著執(zhí)政為民的理念，努力提升為人民服務(wù)的水準(zhǔn)，以人民的利益和福祉為依歸，提供各種人性化的服務(wù)。同時(shí)，我們也必須建立健全人本向度的管理機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效管理的人本化建設(shè)，為管理主體營(yíng)造一個(gè)良好的人本化環(huán)境。

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行和諧社會(huì)的偉大建設(shè)，這意味著我國(guó)的政府績(jī)效管理必須體現(xiàn)全國(guó)人民的意志。關(guān)于政府績(jī)效管理問題，從“技術(shù)”角度分析，需要在實(shí)踐中提出一些新原則、新措施，應(yīng)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，制定出合理規(guī)范的各種指標(biāo)體系，對(duì)政府各部門的運(yùn)行過程、工作業(yè)績(jī)起正確的導(dǎo)向作用，規(guī)范好管理者努力實(shí)現(xiàn)績(jī)效。從“人本”角度分析，應(yīng)正確引導(dǎo)公職人員又快又好地響應(yīng)人民群眾的訴求，盡可能地滿足人民群眾的需要。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)存在的重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕公平正義等傾向，其實(shí)是沒有把握好“技術(shù)”和“人本”的關(guān)系。所以，我國(guó)政府績(jī)效管理應(yīng)有兩個(gè)層次，在較低層次上，努力建設(shè)各種價(jià)值指標(biāo)衡量技術(shù)合理規(guī)范、切實(shí)為民辦事的績(jī)效管理體系。在較高層次上，要做到維護(hù)人民群眾的權(quán)益，最大限度地追求民主和公正的實(shí)現(xiàn)。在這里，“管理”既是一個(gè)公共行政學(xué)的范疇，又是一個(gè)管理學(xué)的范疇?；蛘哒f“管理”既是具體公共行政行為的實(shí)施，又是社會(huì)生活中的對(duì)公共事務(wù)的管理舉措。在我國(guó)，人民是“管理”的主體，我們必須堅(jiān)持不懈地提高人民的“管理”能力，其中就包括不斷提高科學(xué)規(guī)范的管理技術(shù)和參與公共事務(wù)的管理水平。

政府績(jī)效管理中的技術(shù)層面和人本向度是密切相聯(lián)的，人本向度是目標(biāo)和最終追求，而“技術(shù)”層面是基礎(chǔ)，沒有效率就無法為人民服務(wù)，同樣的，不以人本價(jià)值為取向的效率無論多高也沒有實(shí)際意義。新中國(guó)成立后，毛澤東就明確提出“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念與宗旨。新時(shí)期，為進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。胡錦濤在十六屆三中全會(huì)明確提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展”的目標(biāo)。溫家寶政府則明確提出以人為本，樹立以人為本的政府管理思想。以人為本的政府績(jī)效管理思想，體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)政府管理理念的創(chuàng)新與發(fā)展，有力推進(jìn)了和諧社會(huì)的發(fā)展。

四、結(jié) 語

在政府績(jī)效管理中，堅(jiān)持管理技術(shù)和人本向度的結(jié)合，是提升政府績(jī)效、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的必由之路。機(jī)械性效率與社會(huì)性效率是政府績(jī)效的兩個(gè)不同層面，相應(yīng)地，管理技術(shù)和人本向度是績(jī)效管理中密不可分的統(tǒng)一體。人本向度是內(nèi)核，是靈魂，無視它，就無法在管理中起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。管理技術(shù)則是手段，是工具，依靠這種“隱性制度”的約束，能夠保障政府績(jī)效中的社會(huì)價(jià)值成分有效發(fā)揮出來，成為民主、效率、公平、正義的政府管理的持久推動(dòng)力?，F(xiàn)實(shí)表明，只有實(shí)現(xiàn)管理技術(shù)與人本向度的有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的政府績(jī)效管理。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的今天，平衡“技術(shù)”與“人本”間的關(guān)系維度具有重要意義。

［1］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：275.

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［6］李明，肖小明.理論、價(jià)值與環(huán)境：發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)分析［J］.中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2011（4）：46-49.

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［9］中共中央文獻(xiàn)研究室.科學(xué)發(fā)展觀重要論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009.