● 蘇立寧

公共部門人工成本指公共部門直接為人員招聘、錄用、使用、培訓(xùn)、工資福利、社會保障等所必須支付的開支。在我國，公共部門一般指行政機構(gòu)、事業(yè)單位和社會團體。公共部門人工成本管理以其對于公共部門人力資源開發(fā)、節(jié)約型組織建設(shè)的積極作用，日益受到實際部門和理論界的重視。但另一方面，我國學術(shù)界對公共部門人工成本管理的研究尚處于起步階段。因此，為推進公共部門人工成本管理研究，滿足公共部門人力資源管理改革的現(xiàn)實需要，本文評析公共部門人工成本管理的實踐歷程與研究進展，探索績效導(dǎo)向的人工成本管理模式。

一、緣起：公共部門人工成本管理研究實踐基礎(chǔ)

（一）公共部門人工成本管理實踐

1966 年國際勞工組織明確了人工成本定義之后，西方國家人工成本管理無論是在理論研究領(lǐng)域，還是在企業(yè)實踐中都獲得了長足發(fā)展。隨著經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，企業(yè)競爭日益激烈，企業(yè)人工成本管理出現(xiàn)新的理念，即從傳統(tǒng)人事管理重視定性分析轉(zhuǎn)向現(xiàn)代人力資源管理重視定量分析，這種理念的實質(zhì)是通過對勞動力資源投入產(chǎn)出效益的管理來提高企業(yè)人力資源管理的科學性?？梢哉f，企業(yè)人工成本的研究在國外已經(jīng)很成熟，且被應(yīng)用到公共部門人力資源管理與開發(fā)中。

20 世紀70 年代，西方國家針對公共部門管理過程中出現(xiàn)的財政危機、信任危機以及效率危機，開展了一場旨在推行公共部門管理民營化、效率至上和顧客取向的公共部門改革運動。西方學者在比較公共部門和私營部門的不同效益后得出結(jié)論，企業(yè)效益遠遠高于公共部門。如20 世紀80 年代初，美國軍隊每發(fā)一份工資平均花費行政費用4.2 美元，私營部門平均只需1 美元，公私部門成本差距達4 倍以上。所以，西方國家主張公共部門向企業(yè)學習，用企業(yè)家精神重塑公共部門，促進管理創(chuàng)新。美國按照構(gòu)建企業(yè)化公共部門的思路進行改革，行政成本大為降低，于1997 年摘掉了國家預(yù)算赤字的帽子，實現(xiàn)了預(yù)算盈余。其他進行類似改革的國家如加拿大、新西蘭等也從中獲益匪淺。

由于公共部門預(yù)算管理的特殊性，在過去很長一段時期內(nèi)，我國公共部門成本意識淡薄，成本觀念缺乏，嚴重制約了公共部門效能的提高。隨著我國行政管理體制改革和事業(yè)單位改革的不斷深化，公共部門人工成本控制與管理的重要性也日益凸現(xiàn)。

在我國，公共部門人工成本管理是在經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革的宏觀背景下成為政策議題的，并在精簡公共部門機構(gòu)、完善公務(wù)員制度、改革薪酬制度等實踐途徑中產(chǎn)生了積極效果。

其一，機構(gòu)改革實現(xiàn)了人工成本總量控制。歷次行政機構(gòu)改革都是針對當時行政管理體制所面臨的主要矛盾而進行的，通過撤并舊機構(gòu)、建立適應(yīng)新職能的機構(gòu)，控制了人員數(shù)量的膨脹。在事業(yè)單位領(lǐng)域，根據(jù)2011 年出臺的《分類推進事業(yè)單位改革實施指導(dǎo)意見》，按照社會功能，我國現(xiàn)有事業(yè)單位分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，實行不同的人事管理制度，明確了未來財政支付人員工資福利的單位。所以，公共部門機構(gòu)改革明確了人工成本支出范疇。

其二，健全公務(wù)員制度增強了人工成本管理規(guī)范性。通過建立和推行國家公務(wù)員制度，實現(xiàn)了公務(wù)員法治化管理。就人工成本規(guī)范化管理而言，其中一項重要制度是工資統(tǒng)一發(fā)放，實行工資總額管理。早在2000 年9 月，財政部、原人事部和中央機構(gòu)編制委員會辦公室聯(lián)合下發(fā)了《行政單位財政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》，“三部門”根據(jù)各自職能（編辦負責審核單位性質(zhì)和行政編制數(shù)，原人事部負責審核人員和工資項目、標準，財政部負責審核、撥付資金），實行分頭審核，統(tǒng)一整合，進行工資總額管理。這在一定程度上控制了人工成本總量。

其三，薪酬制度改革推動人工成本管理創(chuàng)新。以實現(xiàn)相對公平為目的的公務(wù)員“陽光工資”改革，以強化激勵為目的的事業(yè)單位“績效工資”改革，是現(xiàn)階段對公共部門人工成本管理的創(chuàng)新。改革區(qū)分了公共部門不同單位的人工成本管理特點，在行政機關(guān)強調(diào)公平導(dǎo)向，在事業(yè)單位強調(diào)效率導(dǎo)向，二者都規(guī)范了公共部門人員的工資福利收入，標志我國公共部門人工成本管理日趨規(guī)范化、制度化。

雖然，我國公共部門人工成本管理取得了一定成效，但是公共部門人工成本支出的總量和結(jié)構(gòu)仍然存在一定問題。例如，據(jù)2001-2009 年《中國勞動統(tǒng)計年鑒》顯示，機關(guān)工作人員的工資總額呈逐年增長趨勢，公共部門工資均值高于非公共部門。再如，在已經(jīng)實施績效工資的義務(wù)教育學校，一些教職員工認為績效工資的激勵性未得到充分體現(xiàn)，薪酬與業(yè)績、勞動付出關(guān)聯(lián)性不高。

（二）公共部門人工成本管理意義

人工成本管理作為人力資源管理的一項職能，其價值不僅在于這一職能在人力資源管理中的地位，更在于它對實現(xiàn)組織戰(zhàn)略的意義。因此，考察公共部門人工成本管理的意義，必須將其納入深化公共部門改革的視野中去分析。

第一，人工成本管理有助于推動行政管理體制改革。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化。”可見，強化編制管理、控制人工成本已經(jīng)受到高度重視。人工成本作為行政成本的主要構(gòu)成部分，已成為行政管理改革的主要內(nèi)容。有效管理人工成本，有助于降低財政負擔，優(yōu)化行政成本構(gòu)成，推進行政管理體制改革和創(chuàng)新。

第二，人工成本管理有助于提升公共部門效能。公共部門提高人工成本支出時，可以為公共部門吸引高素質(zhì)人員，為公共部門創(chuàng)造出遠高于投入的價值，從而投入產(chǎn)出比大大提高。然而，過分的強調(diào)成本導(dǎo)向，一味地壓低人工成本，可能會導(dǎo)致人才流失，使得公共部門陷入發(fā)展困境。此外，總量相同的公共部門人工成本支出，由于支出的側(cè)重點不同，也會產(chǎn)生截然不同的績效表現(xiàn)。因此，改革目前相對剛性、預(yù)算軟約束的人工成本管理體制，有效激勵公共部門員工的工作積極性，能夠提高公共部門績效。

第三，人工成本管理有助于促進公共部門廉政建設(shè)。公共部門履行公共管理和公共服務(wù)職能，其員工的行為結(jié)果影響公共利益的實現(xiàn)程度。通過規(guī)范公務(wù)員及公共部門員工的薪酬福利、津貼補貼、培訓(xùn)考察等人工成本支出，綜合治理腐敗、浪費等現(xiàn)象，能夠強化公共部門員工隊伍管理。

第四，人工成本管理有助于推進收入分配改革。從政治角度看，加強人工成本總量控制，抑制薪酬水平的不合理增長，有利于縮小公共部門內(nèi)部、公共部門與非公共部門之間的收入差距，提高公共部門收入分配的社會認同度。從經(jīng)濟角度看，合理確定人工成本支出水平、支出結(jié)構(gòu)和增長幅度，有利于平衡公共部門人才開發(fā)和成本控制兩種需求，增強了公共部門收入分配的科學性。

深入開展公共部門人工成本管理研究將有助于增強公共部門人工成本管理的系統(tǒng)性、針對性、科學性及可操作性。在現(xiàn)實層面，有效的人工成本管理，有助于降低公共部門財政負擔，激發(fā)人員的工作積極性，也利于促進公共部門廉政建設(shè)。在理論層面，績效導(dǎo)向的公共部門人工成本研究，將拓展公共部門人力資源管理研究領(lǐng)域，充實人工成本管理的理論體系。

二、經(jīng)驗：公共部門人工成本管理研究述評

（一）外國公共部門人工成本管理研究回溯

20 世紀30 年代初，美國經(jīng)濟學家P.道格拉斯與C.柯布根據(jù)美國1899-1922 年的工業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計資料，得出了這一時期美國的生產(chǎn)力函數(shù)。該函數(shù)表明，在生產(chǎn)中勞動所做的貢獻為全部產(chǎn)量的3/4，資本為1/4。20 世紀50 年代后期，美國經(jīng)濟學家舒爾茨和加里·貝克提出了人力資本投資理論，“人類是向其自身進行投資，而且這種投資數(shù)量是非常巨大的。勞動者變成資本家并非傳說中因為股份所有權(quán)擴散所致，而是由于他們獲得具有經(jīng)濟價值的知識和技能的結(jié)果。”這些研究成為國外組織人工成本控制的基礎(chǔ)依據(jù)，人們開始逐漸關(guān)注人工成本投入與產(chǎn)出的研究。

此外，人力資源會計的研究于20 世紀60 年代在美國興起。人力資源會計的一個重點研究內(nèi)容就是人力資源成本的計量。比如，1971 年巴魯克·列夫和阿巴施瓦茨在《會計評論》中首次提出以個人為單位的職工工資報酬折現(xiàn)模式，文中將員工從被錄用到退休或死亡為止預(yù)計支付的報酬，按照一定的折現(xiàn)率折成現(xiàn)金，利用數(shù)學模型對人工成本中的工資進行了估算。

外國公共部門人工成本研究起步較早，加拿大于1964年率先在公共部門中引入績效薪酬制度。美國在1978 年也開始引入績效薪酬，盡管在此之后的績效工資制度嘗試屢遭失敗，但在21世紀初，績效工資的理念又得到領(lǐng)導(dǎo)者的重視。同時期，績效導(dǎo)向的人工成本管理開始廣泛流行于各發(fā)達國家，這一趨勢在新公共管理運動中得到強化。近年來，國外研究多以人工成本管理中的薪酬制度為切入點，側(cè)重于分析公共部門及其雇員績效與人工成本的關(guān)系，側(cè)重探討優(yōu)化績效導(dǎo)向的人工成本管理的薪酬途徑。代表性研究有：美國人事管理局的政策報告《聯(lián)邦薪酬體系的新起點：現(xiàn)代化的案例》中提出，普通職等薪酬體系存在三大公平性問題：一是過于強調(diào)同工同酬的內(nèi)部公平；二是缺乏市場導(dǎo)向的外部公平；三是缺乏績效導(dǎo)向的個人公平。世界經(jīng)合組織（2005）對實施了績效導(dǎo)向公務(wù)員薪酬制的發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行實證分析，研究其彈性薪酬體系，在研究報告《政府雇員績效薪酬政策》中指出績效薪酬制要結(jié)合所在國家的具體行政環(huán)境，建立在彼此信任的工作關(guān)系上，且科學的績效評估體系是關(guān)鍵；世界銀行（2006）對部分發(fā)達國家和發(fā)展中國家公共部門雇員養(yǎng)老金改革進行系統(tǒng)總結(jié)，在研究報告《世界公務(wù)員養(yǎng)老金計劃》中建議設(shè)計以降低人工成本、強化激勵為目的的養(yǎng)老金方案。Francisco Cardona（2007）對歐盟國家公務(wù)員薪酬改革歷程進行梳理，強調(diào)薪酬福利等政府人工成本管理改革對公共治理的意義，認為這一改革需要政治保障；但也有學者（Evan M.Berman et al.，2012）指出，薪酬是由政治因素驅(qū)動的，被選出來的官員總是關(guān)注人事成本，薪酬政策則變成了需求政治利益的犧牲品，薪酬將會更多地被政治機會主義而不是客觀業(yè)績所左右。

國外相關(guān)研究以實證分析為主，注重分析人工成本與公共部門生產(chǎn)力、績效的關(guān)系，研究結(jié)論不僅在于人工成本控制的方法，還包括基于績效和戰(zhàn)略導(dǎo)向的人工成本設(shè)計策略，更具現(xiàn)實指導(dǎo)意義。鑒于公共部門人工成本管理必須結(jié)合具體的組織環(huán)境，因此，國外研究成果和實踐經(jīng)驗的借鑒價值主要在于研究思路和研究方法，但人工成本構(gòu)成和確定、效益分析以及運行管理等問題，需要從中國實際出發(fā)，加強研究。

（二）我國公共部門人工成本管理研究概述

1997 年，原勞動部對人工成本的構(gòu)成進行了詳細說明和規(guī)定。原勞動部（1997）261 號文件規(guī)定，人工成本范圍包括：職工工資總額、社會保險費用、職工福利費用、職工教育經(jīng)費、勞動保護費用、職工住房費用和其他人工成本支出。其中，職工工資總額是人工成本的主要組成部分。隨著我國各個行業(yè)對人工成本控制對策研究的不斷開展，各類組織已經(jīng)逐漸認識到人工成本管理的目標和重大的現(xiàn)實意義。

1999 年，原國家人事部規(guī)劃財務(wù)司與國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所聯(lián)合組成課題組，在我國，第一次對政府人工成本進行系統(tǒng)研究。課題組選擇9 個省市、3 個部門為調(diào)查對象，在典型調(diào)查的基礎(chǔ)上提出了中國政府人工成本問題研究報告，即《中國政府人工成本》，在2001 年由中國人事出版社出版。該課題研究取得了一些有益成果。首先，對政府人工成本的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)進行了科學的分析與界定。其次，在測算1994 年到1998 年的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，得出當時我國中央政府機關(guān)及地方政府部門人工成本的狀況，列出存在的一些問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

國內(nèi)公共部門人工成本管理的大量研究始于2000 年以后。從研究人員看，主要包括學術(shù)界從事行政管理學、公共經(jīng)濟學和財務(wù)管理研究的學者，以及人事主管部門的實際工作者；從研究視角看大致分為管理學視角、統(tǒng)計學視角、經(jīng)濟學視角。從研究內(nèi)容看，主要包括：

1.公共部門人員規(guī)模及其調(diào)控的研究。公共部門人員規(guī)模直接關(guān)系人工成本的總量，同時，適度人員規(guī)模也是政府部門、事業(yè)單位等公共部門有效運轉(zhuǎn)的必要條件。有學者認為規(guī)模過大，也有學者認為問題的關(guān)鍵不在于規(guī)模過大，而在于結(jié)構(gòu)不合理。李萍和彭京京（2009）通過國內(nèi)外公務(wù)員規(guī)模橫向比較、我國歷史上官民比縱向比較，認為我國 1 %左右的官民比相對是較合理的，政府機構(gòu)編制改革的目的要與政府職能的轉(zhuǎn)變有機結(jié)合，逐步調(diào)整公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)。在公務(wù)員規(guī)模變動的原因方面，有學者（吳淑嫻、王寶成，2012）認為公務(wù)員規(guī)模與經(jīng)濟水平、人口數(shù)量、管轄面積、交通狀況、通訊狀況和文化水平六個因素相關(guān)聯(lián)。與之相佐的觀點（張光，2008）則認為：公務(wù)員規(guī)模的年度增長率與經(jīng)濟市場化、 人口增長弱相關(guān)，但與經(jīng)濟增長速度、公務(wù)員的工資水平變動無關(guān)。改革開放以來我國公務(wù)員規(guī)模的變動主要取決于政府本身作為，尤其是它的財政和編制政策行為。因此，控制政府公務(wù)人員規(guī)模，國家必須采取措施控制財政規(guī)模，或者實行精兵簡政的改革，或者兩者并行。

2.人工成本管理規(guī)范化研究。楊茂云（2006）界定了政府人工成本的涵義，探討地方政府人工成本管理的原則，并提出隱性成本顯性化、非工資性成本工資化等改進人工成本管理的思路。程偉和蔣帆（2013）強調(diào)準確理解職務(wù)消費內(nèi)涵，反對把職務(wù)消費視為福利待遇，提出要以實際的消費為依據(jù)，與實際的績效相關(guān)聯(lián)，打破傳統(tǒng)的職務(wù)消費與職級掛鉤的觀念；張來春和姚勤華（2006）認為公務(wù)員工資（人工成本主要組成部分）存在“平衡比較原則”的比較定價困境和“同工同酬原則”的績效定價困境，為消除公務(wù)員工資公平性困境，應(yīng)明確“公平” 而不是“平均主義”，應(yīng)承認個體勞動的差異，并承認個體收益的差別。但也有不同聲音，毛飛（2008）認為：政府部門貫徹按勞分配原則的實踐表明，鼓勵了公務(wù)員的“經(jīng)濟人”行為，導(dǎo)致了對貨幣價值財富的極端重視而忽視了非貨幣財富價值的創(chuàng)造，公務(wù)員的工資分配應(yīng)當實行“新供給制”。

3.人工成本的統(tǒng)計研究。有學者（江克忠等，2012）以中央機關(guān)和部分地方政府為研究對象，統(tǒng)計分析其人工成本水平，建議對人工成本進行規(guī)范化管理；統(tǒng)計并比較分析1992 年以來公共部門與非公共部門的工資水平，指出1992-1996 年間公共部門工資均值低于非公共部門，1999-2008 年間公共部門工資均值顯著高于非公共部門，而且差異呈遞增趨勢。姜勵卿和錢文榮（2012）基于浙江省城鎮(zhèn)就業(yè)人員的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，利用工具變量分位數(shù)回歸方法研究了公共部門與非公共部門間的工資差異，指出在低分位數(shù)上，公共部門的人力資本回報率高于非公共部門，而在高分位數(shù)上，公共部門的人力資本回報率則低于非公共部門，并建議進一步完善和深化公共部門績效工資改革，將更多的競爭機制引入工資決定體系。

4.薪酬制度改革的前瞻性研究。吳志華（2009）認為現(xiàn)行公共部門報酬制度所存在的最突出問題是缺乏有效的激勵機制，兩大報酬系統(tǒng)尤其是公務(wù)員報酬制度的歷次改革，往往注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范秩序，相對忽略激勵機制的構(gòu)思。因此，有學者（朱國偉、徐曉林，2012）提出了成本與績效掛鉤的設(shè)想，建議對公共部門在提供公共服務(wù)過程中投入的人力、物力和財力等資源進行計劃、衡量和控制，形成控制機關(guān)行政成本的閉環(huán)系統(tǒng)，使有限的資源達到了效用最大化。也有學者借鑒企業(yè)人力資源會計的思想，強調(diào)對人力資源的成本和價值確認，對人力資源開發(fā)的經(jīng)濟效益進行分析和管理，提出政府部門人力資源成本資本化的設(shè)想，并指出人力資源原始成本資本化和人事管理成本資本化兩個途徑，認為政府部門應(yīng)樹立人力資源成本管理理念，建立法定成本管理制度，建立成本控制的組織保證體系（宋斌、鮑靜，2005）。尚秋芬（2012）分析了新公共管理運動背景下，外國政府公務(wù)員薪酬改革的寬帶化趨勢，吳木鑾（2010）建議我國公務(wù)員薪酬改革應(yīng)進一步精簡薪酬體系和下放薪酬管理職能，建立薪酬與績效的關(guān)聯(lián)方式。胡衛(wèi)和陳立中（2008）跟蹤分析了當前事業(yè)單位推行績效工資的難點，建議完善績效工資改革的配套人事制度；王麗梅（2010）認為人工成本控制體系應(yīng)包括“預(yù)算——決算——分析——控制——預(yù)警”等方面。

綜上所述，國內(nèi)關(guān)于公共部門人工成本的研究，可以從“行政視角——管理視角”、“組織——個人”兩個維度予以概括，大體上形成了四個研究領(lǐng)域，體現(xiàn)出不同的價值導(dǎo)向和關(guān)注內(nèi)容，如圖1。

“行政——組織”領(lǐng)域，強調(diào)人工成本管理應(yīng)回應(yīng)公眾訴求，合乎公眾意愿，其管理手段是財政預(yù)算；“行政——個人”領(lǐng)域，強調(diào)成本支出應(yīng)具可接受性，追求穩(wěn)定和公平價值，管理手段是薪酬；“管理——組織”領(lǐng)域，更堅持效率價值，借助人力資源會計進行人工成本的投入和產(chǎn)出核算；“管理——個人”領(lǐng)域，則主張在公共部門中推行績效導(dǎo)向的薪酬制度。

圖1 公共部門人工成本研究領(lǐng)域示意圖

三、展望：探索績效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模式

既有研究成果不僅為后續(xù)研究奠定了理論基礎(chǔ)和分析規(guī)范，而且為我國公共部門人工成本管理實踐提供了必要的知識儲備。但是，隨著機關(guān)事業(yè)單位薪酬制度改革和收入分配體制改革的推進，公共部門人工成本管理研究面臨新的課題。另一方面，諸多學者的研究不約而同地提出，公共部門人工成本管理需要在規(guī)范管理基礎(chǔ)上，結(jié)合效益管理，突出績效導(dǎo)向，以適應(yīng)我國公共部門建設(shè)的新需要。

（一）績效導(dǎo)向的人工成本管理模式

公共部門人工成本是一個相對指標，只有進行人工成本收益分析，才能判斷人工成本的投入量和具體配置是否合理。所以，人工成本“支出——收益”關(guān)聯(lián)制度的建立具有重要意義。然而，當前公共部門人工成本管理面臨的一個重要理論問題，正是缺乏對人工成本支出效益的科學評價，如何實現(xiàn)公共部門績效與人工成本的關(guān)聯(lián)是未來理論界和實際工作部門亟待解決的問題。鑒于公共部門人工成本管理必須結(jié)合具體的組織環(huán)境，我國公共部門人工成本管理研究也應(yīng)服務(wù)于法治、高效、透明的公共部門建設(shè)目標。具體而言，公共部門人工成本管理應(yīng)以公共部門績效為導(dǎo)向，以激發(fā)公共部門人力資源活力為目標，探求確定公共部門人工成本的經(jīng)驗方法和定量模型，構(gòu)建與國際接軌并具有中國特色的績效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理機制，如圖2。

所謂績效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模型，即通過成本總量控制、“三定”等手段節(jié)約行政成本，通過目標管理、績效工資等手段強化人員激勵，最終將提升公共部門績效，進而提高公民滿意度；公共部門的績效反饋和公民認可將給公共部門人工成本管理必要的支持和指導(dǎo)，構(gòu)成公共部門人工成本支出的合法性基礎(chǔ)，并幫助人事主管部門樹立明確的人工成本管理方向與目標。

圖2 績效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理模型

而績效導(dǎo)向的人工成本管理模型具體包含以下內(nèi)容：第一，人工成本管理的目標是“U”形的，即“兩高一低”（余澤忠，2006），高人均勞動力成本，高全員勞動生產(chǎn)率，低薪酬費用率或勞動分配效率。第二，人工成本管理的職能是雙層次的，就政府和組織而言，強調(diào)人工成本總量控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就員工個體而言，強調(diào)薪酬、獎勵、福利等方面貫徹績效導(dǎo)向。第三，人工成本管理的運行是閉環(huán)的，從預(yù)算設(shè)計、費用支出、報表核算、效益評價、成本控制到監(jiān)督審計，進行閉環(huán)管理，保證人工成本管理持續(xù)改進。第四，人工成本管理的保障是制度化，盡管績效導(dǎo)向的人工成本支出是彈性的，但是在依法行政的大背景下和管理規(guī)范性的要求下，公共部門人工成本管理需要制度保障，當前亟待完善的是人工成本會計制度，相應(yīng)的績效評價、獎懲、福利等工作也需要法制化。

（二）績效導(dǎo)向的人工成本管理價值

公共部門人工成本管理強調(diào)績效導(dǎo)向的意義在于：在價值層面，實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，當公共部門的人工成本支出取得較高的服務(wù)績效時，依據(jù)亞當斯公平理論，民眾會認為公共部門的投入產(chǎn)出比是合理的，使得公共部門人工支出水平與其他行業(yè)相比具有公平性。在制度層面，實現(xiàn)合理性與合法性的統(tǒng)一，績效導(dǎo)向的人工成本是根據(jù)公共部門績效表現(xiàn)所確定的人工成本，同時符合有關(guān)預(yù)算法規(guī)、人事管理法規(guī)的要求，既考慮公共部門自身管理的理性追求，也注重公共預(yù)算的合法性要求。在管理層面，則實現(xiàn)組織內(nèi)部績效與外部績效的統(tǒng)一，一方面降低人工成本有助于提高公共部門內(nèi)部管理效率，另一方面公共部門所追求的“績效”是公共服務(wù)、社會管理的有關(guān)目標，圍繞這些目標設(shè)置相應(yīng)的人事制度，調(diào)節(jié)人工成本的總量與結(jié)構(gòu)，開發(fā)公共部門人力資源，提升公共部門效能，最終有利于增進公共利益。

（三）績效導(dǎo)向的人工成本管理研究展望

績效導(dǎo)向的公共部門人工成本管理研究應(yīng)在研究路徑和研究內(nèi)容上有所突破。在研究路徑上，應(yīng)關(guān)注以下問題。第一，注重研究視角的整體性。傳統(tǒng)成本管理重職能輕戰(zhàn)略，重成本投入輕效益分析，重“總量控制”輕“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”；績效導(dǎo)向的人工成本管理兼顧公共部門人力資源開發(fā)的戰(zhàn)略管理與職能管理，堅持控制與開發(fā)并重的理念，注重公共部門人工成本管理的成本收益分析。第二，注重研究領(lǐng)域的拓展性。在研究公共部門人工成本管理基本理論問題的基礎(chǔ)上，對我國公共部門人工成本預(yù)算、效益評價、預(yù)警監(jiān)測、反饋調(diào)控等應(yīng)用問題進行對策研究。還要跟蹤研究外國公共部門人工成本管理的最新進展，重點研究績效導(dǎo)向的人工成本管理機制，探究這些國家的管理思路、政策措施、保障機制和運行成效。第三，研究方法的改進與創(chuàng)新。針對以往有關(guān)研究重定性輕定量、重評論輕分析等不足，注重社會調(diào)查和實證分析，使用參數(shù)估計、假設(shè)檢驗、因子分析、聚類分析等統(tǒng)計方法，重點在公共部門人工成本的指標構(gòu)建、標準確定、因素分析和效益評價等方面發(fā)揮定量分析的功能，將定性研究與定量研究相結(jié)合，形成有較強可靠性的研究結(jié)論。

在研究內(nèi)容方面，首先，對公共部門人工成本管理的文獻進行梳理，結(jié)合公共部門實際情況，界定公共部門人工成本概念、結(jié)構(gòu)、功能等理論范疇，探索指標體系設(shè)計和實證研究方法。在此基礎(chǔ)上，進行系統(tǒng)性、規(guī)劃性的調(diào)查研究，以調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析公共部門人工成本的主要影響因素。其次，加強人工成本與公共部門績效相關(guān)性的計量分析，分析人工成本與組織內(nèi)部績效（如服務(wù)效能、廉潔狀況、員工工作績效等）、組織外部績效（如GDP、社會福利水平等）的相關(guān)性，提煉關(guān)鍵績效指標。最后，在應(yīng)用層面，結(jié)合公共部門戰(zhàn)略管理思想，以提升公共部門績效為目標，從管理目標、主體、程序、手段、規(guī)則、運行機制等方面構(gòu)建公共部門人工成本管理體系。

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