文 / 簡 衛(wèi)

高校專款：合理使用+科學管理

文 / 簡 衛(wèi)

規(guī)范措施

2008年，一件普通的受賄案，觸動上海檢察機關開展了以法律服務為載體的專家型人才職務犯罪預防工作。而《科研經費管理和監(jiān)督中存在的若干問題及對策研究》（本文內容節(jié)選自這一課題），是由上海市人民檢察院專家服務專業(yè)研究小組和上海市教衛(wèi)紀工委聯(lián)合完成，是檢察預防服務專家型人才的延伸和深化。

隨著國家投入科研的經費逐年增加，高校所獲得的科研經費總量也在不斷提升，對監(jiān)督工作而言也面

臨新的應對。加強高?？蒲薪涃M監(jiān)管工作，是指通過強化對科研經費使用情況的規(guī)范化管理，保證科研經費使用的合法性、合理性和效益性，最終促進高?？蒲泄ぷ鞯某掷m(xù)、高效、健康發(fā)展。

加強培訓，提升認識水平

目前部分高?？蒲腥藛T對科研經費的性質存在認識誤區(qū)，應通過學習培訓使其認識到位。具體而言在自上而下落實相關制度的基礎上，增強科研人員的經費管理和接受監(jiān)督的意識，認識到規(guī)范預算和支出是提高科研績效、規(guī)避廉政風險的前提，在思想上認同科研經費公有和經費使用自律的科研倫理觀念。通過培訓使科研人員在編制預算和支出經費時，能夠總體把握各項開支的合理性和合規(guī)性，了解重要財務事項，預知可能的管理風險及其后果，同時提高相關科研團隊的內部財務管理水平，主動配合科研、財務等職能部門的管理、考核工作。

除此以外，也要加強高校的監(jiān)管責任意識，高校作為課題依托單位不應置身事外，科研經費對高校而言既是榮譽也是責任。

完善制度，打好監(jiān)管基礎

長遠來看，高?？蒲薪涃M監(jiān)管的法律規(guī)定應系統(tǒng)化，并提升其效力位階?？蒲薪涃M管理法律位階仍然相對較低。除《科技進步法》對科技投入做出了原則性規(guī)定外，科研經費管理相關法律制度均以部門管理辦法、管理意見等形式頒布，未能上升至法律、法規(guī)層次，權威性不夠，影響力不大。

就目前來看，現(xiàn)有的行政規(guī)范性文件起到了探索和試錯的作用，為將來向規(guī)章或法規(guī)過渡打下了基礎。因此現(xiàn)階段的首要任務是完善行政規(guī)范性文件，為加強高校科研經費監(jiān)管打好制度基礎。

同時，要增強不同管理規(guī)定之間的協(xié)調性。建議國家相關部門在梳理現(xiàn)有政策的基礎上，制定統(tǒng)一的管理政策。特別是科研人員關注的人員費用、預算調整的比例、結題后結余費用的使用、科研經費的審計費用等等，在國家層面有個統(tǒng)一的規(guī)定，然后各個高校根據(jù)實際制定實施細則，減少因制度繁雜所帶來的執(zhí)行成本。

重視預算，實現(xiàn)全程監(jiān)管

預算監(jiān)管涵蓋了從課題申請、立項到結題的全過程，是一個系統(tǒng)工程，具體可采取以下五項措施。

措施一：優(yōu)化預算管理宏觀構架。學校按照上位規(guī)章制度及其精神，結合自身實際情況，完善學校內部配套管理辦法，健全各類科研項目的經費預算內部管理制度，形成政府主管部門、校內職能部門、項目負責人各負其責、密切配合的科研項目工作架構。

措施二：管理要素介入預算與支出過程。學校應當將相關管理要素介入科研項目的預算與支出過程，在完善機構設置的基礎上，建議高校進一步提高相關管理要素介入預算與支出的科技含量，變事后管理為事前服務、事中規(guī)范、事后考核相結合的全程績效管理。由財務、科研部門牽頭，與科研團隊共同完善全?？蒲薪涃M信息化管理系統(tǒng)，對科研項目經費情況進行實時研究分析，提出操作性強的建議和指令，推動同類項目申報工作同步提高，提升全程控制力。

措施三：完善預算和支出的微觀管理。學校應當對所取得的各類科研經費，不論經費來源渠道，均列為學校收入，納入學校財務部門統(tǒng)一管理、集中核算，確?？蒲薪涃M?？顚Ｓ?。在遵循各級政府（部門）有關科研經費管理規(guī)定的前提下，高校應當細化制訂切實可行、方便操作的支出管理辦法，進一步明確學校科研、財務等部門及項目負責人在科研經費使用與管理中的職責和權限，真正做到各負其責，密切配合。

措施四：加強科研經費的專門監(jiān)督。要與學校內部經濟責任制、黨風廉政責任制等抓手相結合，一級抓一級，層層抓落實。要加強審計部門對科研經費的日常監(jiān)督和不定期審計，以便及時發(fā)現(xiàn)、解決科研經費使用中的問題，防止虛假預算和不實支出套取科研經費。同時高校監(jiān)察部門的科研經費監(jiān)察工作，除對票據(jù)合法性進行審核外，還應對經費預算執(zhí)行的合法性、效能性進行監(jiān)督。

措施五：制定容忍期限統(tǒng)一處置結余經費?？蒲许椖拷Y題驗收時，科研撥款部門可根據(jù)需要組織專家或委托中介機構進行專項財務檢查或評估。對于撥款單位，建議先將項目結余經費全額收回，對項目執(zhí)行情況或財務檢查考核良好的按比例下?lián)艿皆椖砍袚块T，統(tǒng)籌用于相關科研工作，對于存在科研經費嚴重違規(guī)問題的，結余經費不再下?lián)堋８咝？蒲许椖拷Y束或通過驗收，科研管理部門應及時通知財務部門，防止未結科研項目越來越多。項目負責人應積極配合財務部門及時辦理科研項目結賬手續(xù)，避免結余經費長期掛賬。

挖掘潛能，鼓勵內部合作

在項目立項初期，科研部門可主動邀請財務人員參加經費預算的編制，讓財務人員熟悉項目內容和經費的組成情況，便于今后做好相應的管理工作。科研部門接到下達的項目合同書后，要及時通知財務部門關注經費到賬情況，并送達一份合同書復印件到財務部門，以便于做好經費與項目的對接和經費上賬管理工作。財務部門預先收到經費的，要及時與科研部門取得聯(lián)系，落實項目合同與經費的對應關系，以便于科研部門人員按項目做好合同進度管理工作。

因投資方對于不同的科研項目有不同的管理要求，科研部門要配合財務部門弄清楚項目經費的來源渠道和經費組成結構。財務部門要配合科研部門做好項目合同管理工作，一起分析和完善該項目的具體管理辦法，明確經費允許開支的范圍和額度。

創(chuàng)新機制，引入外部監(jiān)管

在科研經費監(jiān)管問題上，內部監(jiān)管固然重要，外部監(jiān)管同樣必不可少。更進一步說，外部監(jiān)管制度的建立可以促進內部監(jiān)管制度充分發(fā)揮作用。目前已有的外部監(jiān)管制度極不完善，在現(xiàn)階段應創(chuàng)新機制，著力建設以外部審計、誠信檔案與信息公開三項制度為主體的高校科研經費外部監(jiān)管制度體系。

首先，建立外部審計制度。要引入“內審外部化”機制，從校外聘請專業(yè)人員履行內部審計職能，形成以校內審計部門、注冊會計師審計機構、國家審計機關三種力量組合的審計主體，提高校內審計的獨立性，提升審計質量。

其次，建立誠信檔案制度。要借鑒國外經驗引入承諾與信用管理機制，從制度上強化科研人員合規(guī)自律意識。在申報過程中項目承擔單位分管領導、項目負責人簽署承諾書，承諾其預算和支出的科學性、合理性和完整性；主管部門對項目承擔單位、項目負責人等在經費管理方面的信譽度建立具有一定獎懲性質的信用記錄，長期執(zhí)行培養(yǎng)科研人員誠信自律的行為取向。

最后，建立信息公開制度。在外部監(jiān)管方面應當調動可靠的第三方力量來參與這項工作，探討建立高?？蒲薪涃M信息公開制度。同時必須結合各高校實際，可考慮先在高校內部試行，然后逐步推廣到整個系統(tǒng)，最終面向全社會公開。

細化規(guī)定，推行分類監(jiān)管

高?？蒲薪涃M的來源主要有三方面：一是行政主管部門及各行業(yè)主管部門下?lián)艿目v向科研經費，主要來自國家財政撥款，各主管部門都制定了科研經費的專門管理辦法；二是學校與相關企事業(yè)單位進行科研合作、科技咨詢或科研成果轉讓所獲得的橫向科研經費；三是高校自籌科研經費。其中前兩種在整個高?？蒲薪涃M中占主體地位?？v向科研經費主要來自國家財政撥款，因此其支出過程必須受到嚴格監(jiān)管，而橫向科研經費則與此不同。

橫向科研經費主要來自企事業(yè)單位，高校與企事業(yè)單位本著平等自愿的原則簽訂委托協(xié)議，前者提供科研成果，后者提供經費報酬。只要前者提供的科研成果符合后者要求，后者一般不會過問科研經費的使用情況。由此，部分高校及高校科研人員就存在一種困惑，即橫向科研經費是否應該監(jiān)管以及該如何監(jiān)管。我們認為，應當肯定對高校橫向科研經費進行監(jiān)管的必要性，因為這種橫向科研委托合同的性質并非純粹的民事合同，高校不僅是課題依托單位，更是合同中的乙方，要切實履行相應的監(jiān)管職責。同時對高校橫向科研經費的監(jiān)管應在一定程度上區(qū)別縱向科研經費，在預算的編制和執(zhí)行方面可以嘗試探索更靈活的機制。

除了以上主要措施外，還有其他一些改進措施值得注意。比如建立事前的防范預警機制，建立事后的責任追究機制。對于前者，上海檢察機關已著手開始深入研究；對于后者，除了一般的民事、行政追責制度外，刑事追責制度所獨有的強大震懾力也是必不可少的。

（上海市人民檢察院、上海市教衛(wèi)紀工委聯(lián)合課題組，《高?？蒲薪涃M管理和監(jiān)督中存在的若干問題及對策研究》節(jié)選，2013年）