王星星 丁國(guó)武 楊敬科

◆醫(yī)藥衛(wèi)生立法研究

論衛(wèi)生基本法立法的基本問(wèn)題

王星星 丁國(guó)武 楊敬科

本文以法學(xué)基本理論為指導(dǎo)，利用《中國(guó)法律法規(guī)信息檢索系統(tǒng)》等檢索工具，客觀地回顧我國(guó)衛(wèi)生立法的發(fā)展歷程，對(duì)現(xiàn)有的衛(wèi)生法律、法規(guī)和條例體系進(jìn)行系統(tǒng)收集與梳理，研究分析我國(guó)衛(wèi)生立法存在的問(wèn)題，探討衛(wèi)生基本法立法的幾個(gè)基本問(wèn)題和對(duì)衛(wèi)生立法的框架構(gòu)建。

新醫(yī)改；衛(wèi)生立法；衛(wèi)生基本法；基本問(wèn)題；衛(wèi)生立法框架構(gòu)建

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建設(shè)和形成，衛(wèi)生法制作為其中一個(gè)重要組成部分也取得了顯著的成績(jī)。然而，現(xiàn)行的衛(wèi)生法多以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方條例的形式出現(xiàn)；刑法、民法、訴訟法等部門法中也大量地出現(xiàn)關(guān)于衛(wèi)生的法律規(guī)定與規(guī)范；[1]涉及政府和公民健康權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的立法分散于各個(gè)衛(wèi)生單行法中，缺乏系統(tǒng)性，甚至個(gè)別存在沖突；地方衛(wèi)生立法也不容樂(lè)觀；[2]加之我國(guó)的衛(wèi)生法律、法規(guī)和條例是在不同時(shí)期、不同背景下制定的，有許多交叉、重疊，體系不完善，各法規(guī)之間內(nèi)容相互沖突，部分健康保健領(lǐng)域甚至出現(xiàn)立法空白的地方。[3]這使得我國(guó)衛(wèi)生法律體系在更高層面上缺乏一部母法來(lái)明確衛(wèi)生活動(dòng)中的基本原則、方針、立法目的、法定的責(zé)任和義務(wù)等問(wèn)題，這顯然不利于我國(guó)衛(wèi)生法律關(guān)系的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，也不利于對(duì)單行法律原則、制度、規(guī)則的統(tǒng)一理解，更不利于對(duì)單行衛(wèi)生法律的貫徹實(shí)施。鑒此，制訂一部保障公民從生到死與健康相關(guān)的《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生基本法》，并將之作為我國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域的基本母法與我國(guó)憲法相銜接，從立法上完成與其相關(guān)法律法規(guī)的配套，在功能上去協(xié)調(diào)和統(tǒng)率我國(guó)現(xiàn)行的各個(gè)衛(wèi)生單行法，對(duì)確保我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的合法與合理、提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與公共衛(wèi)生服務(wù)的公平與效率以及維護(hù)公民健康意義重大。

一、國(guó)內(nèi)外的衛(wèi)生立法背景

新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義民主與法制的發(fā)展和改革，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《傳染病防治法》《母嬰保健法》等衛(wèi)生相關(guān)法律10部；國(guó)務(wù)院發(fā)布或批準(zhǔn)發(fā)布的衛(wèi)生行政法規(guī)有41部；由衛(wèi)生部制定發(fā)布的部門規(guī)章有400余件，此外、衛(wèi)生部還制定了約1500余個(gè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；各省、自治區(qū)、直轄市人大和政府也制定了大量的地方性衛(wèi)生條例或規(guī)章，形成了我國(guó)衛(wèi)生法律規(guī)范體系的大體構(gòu)架，為推動(dòng)我國(guó)衛(wèi)生改革與發(fā)展、保障公民健康權(quán)益、提高全民健康意識(shí)和國(guó)民健康水平發(fā)揮了重要的作用。但是，從總體上講，這些法律法規(guī)繁雜而重疊，所涵蓋的領(lǐng)域多，有些法律法規(guī)滯后，有些法律法規(guī)之間還相互矛盾，而且現(xiàn)行的法律規(guī)范的內(nèi)容和體系也都比較零散，因此還沒(méi)有一部系統(tǒng)全面、涵蓋從生到死、規(guī)范統(tǒng)一的衛(wèi)生法律法規(guī)，即缺少一部統(tǒng)一的具有普遍意義的《衛(wèi)生基本法》作為母法去改變當(dāng)前衛(wèi)生法規(guī)之間相互脫節(jié)、甚至相互矛盾的狀況。早在1995年我國(guó)在教育方面就有了《中華人民共和國(guó)教育法》；體育方面也制定了《中華人民共和國(guó)體育法》；環(huán)境方面在制定了大量環(huán)境保護(hù)單行法律的同時(shí)，還制定了其母法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。然而，衛(wèi)生領(lǐng)域卻遲遲沒(méi)有自己的母法——《衛(wèi)生基本法》。

健康權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，在國(guó)際上早已達(dá)成共識(shí)。英國(guó)、日本、墨西哥等一些國(guó)家都將公民健康權(quán)寫(xiě)入其憲法。在涉及衛(wèi)生基本法的立法實(shí)踐中，英國(guó)于1946年制定了《國(guó)民健康服務(wù)法》，澳大利亞于1984年制定《全民醫(yī)療保險(xiǎn)法》,[4]日本在2000年制定了《醫(yī)療法》，墨西哥在2003年制定了《衛(wèi)生基本法》，美國(guó)也在2010年制定新醫(yī)改法案（ACA）。[5]以上有關(guān)衛(wèi)生基本法的立法實(shí)踐涵蓋了衛(wèi)生籌資、服務(wù)、保險(xiǎn)、人才培養(yǎng)等的程序設(shè)計(jì)與規(guī)劃，其中籌資模式、管理機(jī)制、支付方式、醫(yī)保設(shè)計(jì)是立法重點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家偏重于對(duì)醫(yī)療資源配置、供方平等地位、醫(yī)藥法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)劃，而發(fā)展中國(guó)家則著重在對(duì)醫(yī)療資源、基本服務(wù)和救助方面加強(qiáng)管理。

我國(guó)在衛(wèi)生基本法立法方面必須要以我國(guó)基本國(guó)情為基礎(chǔ)，[6]以深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革為行動(dòng)指南，遵循黨的新時(shí)期衛(wèi)生工作基本方針，總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外衛(wèi)生立法經(jīng)驗(yàn)，以此來(lái)制定一部一般化、統(tǒng)領(lǐng)性的衛(wèi)生基本法已成為我國(guó)衛(wèi)生法律制度體系化、科學(xué)化的理性和必然選擇。

二、立法目的

公民健康權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，在一些發(fā)達(dá)的國(guó)家，如日本、意大利、英國(guó)等都將公民的健康權(quán)寫(xiě)入其憲法。我國(guó)雖在《民法通則》中明確規(guī)定了公民的健康權(quán)，但過(guò)去我們的一些單項(xiàng)衛(wèi)生法律較側(cè)重于對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的行政管理與行政職權(quán)，對(duì)公民健康保健的權(quán)利規(guī)定得卻不夠細(xì)、不明確、不具體。例如，《食品安全法》主要規(guī)定了食品安全的各項(xiàng)管理制度，而對(duì)公民在飲食衛(wèi)生方面的權(quán)力規(guī)定不夠，以致當(dāng)公民在醫(yī)療保健服務(wù)方面的權(quán)益受到侵害時(shí)，在現(xiàn)有的衛(wèi)生法律體系中卻很難找到具體依據(jù)，甚至要去參考《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)，從而沖淡了立法的目的。所以在立法的目的上，不能只突出側(cè)重于以對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的行政管理和職權(quán)的規(guī)定為目的，而更應(yīng)以保障人民群眾的身體健康為最高目標(biāo)，并將此作為立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也就是說(shuō)，該法應(yīng)該圍繞保護(hù)公民的健康權(quán)而制定。

三、立法原則

衛(wèi)生立法原則應(yīng)是貫穿整個(gè)《衛(wèi)生基本法》立法工作的價(jià)值取向，這主要有兩層含義:一是制定《衛(wèi)生基本法》所要達(dá)到的目標(biāo)；二是所要達(dá)到的目標(biāo)出現(xiàn)矛盾時(shí)，應(yīng)選擇最終的價(jià)值目標(biāo)。[7]立法的原則也應(yīng)是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或者法律部門的中樞神經(jīng)；[8]任何部門法的制定都需要立法的原則，衛(wèi)生法作為一個(gè)新興的部門法，也不例外。衛(wèi)生法立法的基本原則，是作為衛(wèi)生法律規(guī)范基礎(chǔ)的原則和準(zhǔn)則，是衛(wèi)生法的指導(dǎo)思想，具體來(lái)說(shuō)，它是貫穿于各種衛(wèi)生法律規(guī)范中，是對(duì)調(diào)整保護(hù)人體健康而發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系具有普遍指導(dǎo)意義的準(zhǔn)則。[9]本文認(rèn)為，衛(wèi)生立法的原則應(yīng)包括:

（一）保護(hù)公民生命健康權(quán)益的原則

生命健康權(quán)益應(yīng)是其他一切基本人權(quán)的基礎(chǔ)。衛(wèi)生立法的初衷就是要很好地保護(hù)和調(diào)整與生命健康權(quán)利相關(guān)的各種醫(yī)療關(guān)系，具體說(shuō)來(lái)，就是要在衛(wèi)生立法、衛(wèi)生執(zhí)法、衛(wèi)生服務(wù)的過(guò)程中都必須要保護(hù)公民的生命健康權(quán)利。

（二）系統(tǒng)性原則

系統(tǒng)性原則是指衛(wèi)生基本法應(yīng)囊括現(xiàn)行的衛(wèi)生法律規(guī)范的全部?jī)?nèi)容，并在具體的規(guī)范中有所體現(xiàn)，不同類別的法律規(guī)范要相對(duì)均衡。

（三）辯證的原則

辯證原則是指衛(wèi)生基本法自身應(yīng)該是相對(duì)穩(wěn)定不變的，但從發(fā)展的觀點(diǎn)看它又是可變的。要正確把握當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、現(xiàn)實(shí)與需求、人與自然、人與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的辯證關(guān)系，以現(xiàn)行衛(wèi)生法規(guī)為主，兼顧即將制定的衛(wèi)生法規(guī)，亦即在做好宏觀制度機(jī)制體系建設(shè)的同時(shí)，做好微觀自身體系結(jié)構(gòu)性建設(shè)，為法律體系的完善留有余地。

（四）統(tǒng)一性原則

在構(gòu)建衛(wèi)生法律體系的過(guò)程中，要充分考慮各單行衛(wèi)生法律規(guī)范的特點(diǎn)、法律機(jī)制、作用以及法律調(diào)整方式的不同，按照衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章等形式，形成有機(jī)聯(lián)系的、具有不同效力等級(jí)層次的序列。

四、立法依據(jù)

（一）依據(jù)《憲法》《立法法》，符合黨的依法治國(guó)的執(zhí)政理念

探討我國(guó)衛(wèi)生立法，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略，以憲法為依據(jù)；同時(shí)，在制定衛(wèi)生基本法時(shí)，應(yīng)注意與《民法》《刑法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律相銜接。不能以現(xiàn)有的衛(wèi)生法規(guī)為依據(jù)，而應(yīng)該是將《衛(wèi)生基本法》作為修改其他衛(wèi)生法律、法規(guī)的依據(jù)，以此建立與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相適應(yīng)的衛(wèi)生立法框架結(jié)構(gòu)。

黨的十七大、十八大明確提出，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。其具體內(nèi)容包括建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系。黨中央從戰(zhàn)略高度作出的衛(wèi)生決策，為我國(guó)醫(yī)改指明了方向。將黨中央作出的一系列重大衛(wèi)生決策交由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)——通過(guò)制定衛(wèi)生基本法將這些重大衛(wèi)生決策自動(dòng)上升為基本國(guó)策，讓黨的意志與國(guó)家意志達(dá)到高度統(tǒng)一，以確保醫(yī)改在有法可依的前提下順利推進(jìn)，也符合黨依法執(zhí)政的理念。

（二）立法應(yīng)參照新醫(yī)改等國(guó)家衛(wèi)生改革政策，符合國(guó)家“十二五”規(guī)劃“?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制”的方針

2009年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》（新醫(yī)改方案）中明確要“加快推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生立法”，“逐步建立健全與基本醫(yī)療衛(wèi)生制度相適應(yīng)、比較完整的衛(wèi)生法律制度”。這不但為醫(yī)改指明了方向，而且也為制定《衛(wèi)生基本法》搭好了框架。該意見(jiàn)還指出，要“加快推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生立法，明確政府、社會(huì)和居民在促進(jìn)健康方面的權(quán)利和義務(wù)”。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出“保基本、強(qiáng)基層、建機(jī)制”，必須要有財(cái)政保障。我國(guó)GDP總量已經(jīng)成為世界第二，已經(jīng)有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，其他的一些法律，如食品和傳染病方面的法律，都已有了實(shí)踐基礎(chǔ)，其可為《衛(wèi)生基本法》的制定提供借鑒。目前進(jìn)行我國(guó)衛(wèi)生基本法的制定，不僅必要而且時(shí)機(jī)也已成熟。

（三）立法應(yīng)從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)律為依據(jù)來(lái)制定

在國(guó)際上，全民基本醫(yī)療保障體系的建立和完善，都是通過(guò)國(guó)家立法的形式得以實(shí)現(xiàn)的，也符合國(guó)際通行做法。就目前我國(guó)新醫(yī)改的實(shí)施中，衛(wèi)生改革與發(fā)展需要衛(wèi)生法律體系作支撐。這衛(wèi)生體制改革涉及社會(huì)各個(gè)階層及全體民眾利益，這勢(shì)必需要對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系作出有效調(diào)整，從而需要完備又科學(xué)的衛(wèi)生法律體系——衛(wèi)生基本法——來(lái)統(tǒng)領(lǐng)全局。同時(shí)，在衛(wèi)生改革與發(fā)展中也需要以法律治理為手段，在處于建設(shè)法治國(guó)家和衛(wèi)生改革與發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期，衛(wèi)生立法必須以我國(guó)基本國(guó)情為基礎(chǔ)，通過(guò)法律來(lái)賦予政府衛(wèi)生行政管理權(quán)力，通過(guò)法律來(lái)完善監(jiān)督、制約機(jī)制，通過(guò)法律來(lái)確保公民的健康需求及獲得健康服務(wù)的權(quán)力與義務(wù)，通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)的科學(xué)管理，來(lái)保證衛(wèi)生改革與發(fā)展走向成功。

五、政府的職責(zé)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》明確規(guī)定了“我國(guó)的衛(wèi)生事業(yè)是政府實(shí)行一定福利的社會(huì)公益事業(yè)”。[10]新醫(yī)改方案已明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生為公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品或公共服務(wù)必須由政府的公共財(cái)政和公共權(quán)力加以法律的保障和規(guī)范，才能保證其效率和公正性。由于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)牽涉社會(huì)公共產(chǎn)品的供給，不可能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，需要政府引導(dǎo)和行政干預(yù)，因此政府在社會(huì)公共衛(wèi)生服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。世界衛(wèi)生組織《2000年世界衛(wèi)生報(bào)告》也指出，“政府對(duì)一個(gè)國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)的總體效能負(fù)有根本責(zé)任，對(duì)人民健康福利謹(jǐn)慎而負(fù)責(zé)的管理是一個(gè)有為政府的根本素質(zhì)”。政府責(zé)任是指政府在制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和制裁。[11]雖然衛(wèi)生立法在我國(guó)已經(jīng)推行多年，并且取得很大的成就，但還存在許多問(wèn)題，需不斷改進(jìn)和完善；同時(shí)，也更需要政府不斷加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生立法工作的重視力度，在立法方面也應(yīng)明確規(guī)定政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生中的監(jiān)管作用，否則將難以保證衛(wèi)生立法工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。各職能部門之間的協(xié)調(diào)如果沒(méi)有法律支持，衛(wèi)生部門的主導(dǎo)地位將得不到保障，基本醫(yī)療衛(wèi)生保健的綜合作用也將得不到體現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：梅達(dá)成）

On the Fundamental Problems of the Legislation of Basic Health Law

Wang Xingxing Ding Guowu Yang Jingke

In this paper,guided by the basic legal theories,using China's Laws and Regulations on Information Retrieval System,the author reviewed the development of health legislation in China objectively, combed and collected the existing health laws,regulations,and rules systematically,analyzed the problems of health legislation in our country,and discussed several basic issues on legislation of the health law and the construction of health legislation framework.

new health care reform；health legislation;basic issue;the construction of health legislation framework

王星星，蘭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院2012級(jí)在讀碩士，主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生政策與經(jīng)濟(jì)。丁國(guó)武，本文通訊作者，蘭州大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境衛(wèi)生與衛(wèi)生管理。楊敬科，甘肅省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)綜合監(jiān)督處處長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生法律與監(jiān)督管理。