影響和制約邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新的若干突出問題

田華

影響和制約邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新的若干突出問題

田華

（中共云南省委黨校公共管理教研部，云南昆明，650111）

基于特殊的地理、民族因素及在政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府職能、管理工具等方面差異性、民族性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新面臨一系列突出問題：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、發(fā)展與穩(wěn)定”的兼顧、各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會(huì)管理價(jià)值體系的區(qū)隔，造成理念創(chuàng)新困難；三大領(lǐng)域固有結(jié)構(gòu)格局下的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制與社會(huì)管理新格局調(diào)整間的沖突，造成體制創(chuàng)新困難；各民族原有的傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行模式所具有的慣性對現(xiàn)行社會(huì)運(yùn)行所起作用，造成機(jī)制創(chuàng)新困難；各民族自身協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系工具與現(xiàn)代社會(huì)管理政策工具兼容度不足，造成方法技術(shù)創(chuàng)新困難。

邊疆民族地方；社會(huì)管理創(chuàng)新

當(dāng)前，在中央加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的總體部署下，邊疆民族地方和全國其它地方一樣，充分發(fā)揮地方政府在社會(huì)管理中的主動(dòng)性和獨(dú)立性作用，在完善現(xiàn)有的社會(huì)資源和管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極引入新的社會(huì)管理理念和方法，對傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行改造，社會(huì)管理體制逐步完善，社會(huì)管理體系更加健全。

隨著社會(huì)管理創(chuàng)新與服務(wù)工作從理念到行動(dòng)、從試點(diǎn)到常態(tài)、從局部到全面的推開，邊疆民族地方的社會(huì)管理創(chuàng)新取得了一定的成效：社會(huì)管理理念正在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變；社會(huì)管理參與主體具有了從一元主體向多元主體合作協(xié)同發(fā)展的雛形和趨勢?；鶎由鐓^(qū)建設(shè)有序推進(jìn)，活躍于邊疆民族地方的社會(huì)組織數(shù)量大幅增加，種類更加齊全，服務(wù)能力明顯提高，在教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善事業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用；大力完善了社會(huì)管理機(jī)制，基本建立了糾紛預(yù)防和化解機(jī)制，社會(huì)治安防控體系得到了完善，建立了多渠道、多形式的社會(huì)維穩(wěn)管理投入機(jī)制和穩(wěn)定增長機(jī)制；社會(huì)管理方式從自上而下的單向、垂直式趨于多向度、多層次的民主平等協(xié)商；封閉、剛性的傳統(tǒng)管理模式正在轉(zhuǎn)化為具有能動(dòng)性、互動(dòng)性和公開性的新型管理模式。特別值得一提的是，結(jié)合地方實(shí)際、突出文化特色，成為邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)共同的亮點(diǎn)。

但是，當(dāng)前邊疆民族地方社會(huì)管理水平相對來說還比較低，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)制度相適應(yīng)的社會(huì)管理體制還沒有完全建立起來，社會(huì)管理創(chuàng)新面臨著一系列突出問題。尤其值得注意的是，社會(huì)管理創(chuàng)新是一般性與特殊性的統(tǒng)一，在統(tǒng)一的政治體制下，邊疆民族地方社會(huì)管理體現(xiàn)了我國社會(huì)管理的一般性規(guī)律，但更由于民族地方獨(dú)特的行政環(huán)境，在政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政府職能以及管理工具等方面的諸多差異，而使其社會(huì)管理呈現(xiàn)出特殊性的一面，這是在邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新中進(jìn)行制度設(shè)置和實(shí)踐推進(jìn)必須充分考慮的。

一、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、發(fā)展與穩(wěn)定”的兼顧、各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會(huì)管理價(jià)值體系的區(qū)隔，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會(huì)管理理念創(chuàng)新困難

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展難以齊頭并進(jìn)的現(xiàn)實(shí)困難，使邊疆民族地方政府對社會(huì)管理的獨(dú)立地位及價(jià)值的認(rèn)同、重視難度更大

改革開放以來，我國邊疆民族地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有了很大的進(jìn)步，但其經(jīng)濟(jì)增長更多的是由投資尤其是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后國家大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動(dòng)的，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)得到一定發(fā)展的背后，是邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較內(nèi)陸地區(qū)滯后、與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距有進(jìn)一步拉大之勢的事實(shí)。從當(dāng)前來看，邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的局面不但需要長期的努力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的態(tài)勢在短期內(nèi)也難以逆轉(zhuǎn)。由是，依然貧困和落后的事實(shí)使得邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展渴求格外強(qiáng)烈。與此同時(shí)，受國際國內(nèi)多種因素影響，邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的各種新舊矛盾相互交織，不僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中長期積累的各種社會(huì)矛盾，還有伴隨社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新的熱點(diǎn)問題，其社會(huì)管理的困難程度相對于我國其它地區(qū)更顯尖銳和復(fù)雜。而地廣人稀、居住分散，交通不便、信息不靈的環(huán)境條件，更使得邊疆民族地方社會(huì)管理和服務(wù)成本較高，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的任務(wù)更為繁重而復(fù)雜，社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)難以在短期內(nèi)見效。在現(xiàn)有條件下，是千方百計(jì)調(diào)動(dòng)各種資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還是將有限資源的一部分投入到社會(huì)發(fā)展與管理中？在邊疆民族地方普遍存在“吃飯財(cái)政”的情況下，所有地方政府幾乎都存在強(qiáng)烈的“經(jīng)濟(jì)政績”沖動(dòng)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”甚而“經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯一”的行政理念成為地方政府的共識，社會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)附屬取向盛行，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好了，社會(huì)管理才有可能搞好”，對社會(huì)管理獨(dú)立地位和價(jià)值的理解、認(rèn)同難度大。

（二）邊疆民族地方政府擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定與發(fā)展兼顧的任務(wù)，使得社會(huì)管理創(chuàng)新在實(shí)踐中易被矮化為強(qiáng)化社會(huì)穩(wěn)定

作為中國眾多少數(shù)民族的發(fā)源地和世居地，邊疆民族地方宗教派系完整，民族習(xí)俗復(fù)雜，社會(huì)發(fā)展類型多樣，歷史上民族之間極為復(fù)雜的族際關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距，極易引發(fā)文化沖突和民族矛盾。此外，處于轉(zhuǎn)型期的邊疆民族地方還面臨著由城鄉(xiāng)差距、貧富差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距等產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，且常常會(huì)以民族糾紛的形式出現(xiàn)，普通的社會(huì)矛盾與民族間的糾紛交織在一起，使社會(huì)問題和社會(huì)矛盾具有了更大的復(fù)雜性。從邊疆治理角度看，在碰到一些社會(huì)問題尤其是性質(zhì)較為嚴(yán)重、影響面較大的問題時(shí)，“民族”作為問題的表達(dá)符號多被提升到一定的高度甚至是政治性的高度來看待。在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、邊防鞏固成為地方政府頭等大事，現(xiàn)實(shí)中不得不以犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)為代價(jià)。由此，在邊疆民族地方的社會(huì)管理理念中，社會(huì)發(fā)展中的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定并沒有得到重視，相反被狹隘地理解為靜態(tài)穩(wěn)定，在基層官員的思維里就是“能擺平就是有水平，不出事就是真本事”的邏輯。在這樣的理念指導(dǎo)下，創(chuàng)新社會(huì)管理易被等同于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。很多邊疆民族地方政府進(jìn)行的社會(huì)管理創(chuàng)新模式都以全面管制的思路來推進(jìn)，以行政控制為主要特點(diǎn)，其出發(fā)點(diǎn)往往是為了社會(huì)穩(wěn)定。如云南的很多縣在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中都提出“以平安建設(shè)為抓手，突出解決社會(huì)治安綜合治理的突出問題”或“以摸排社會(huì)治安難點(diǎn)為社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口”的口號，社會(huì)管理成為司法部門、政法部門、綜治委的事情。同時(shí)，在維穩(wěn)的理念下，邊疆民族地方對社會(huì)管理的內(nèi)容和范圍的界定多局限在解決好流動(dòng)人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)建設(shè)管理等幾項(xiàng)內(nèi)容上。

（三）各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會(huì)管理價(jià)值體系存在區(qū)隔

邊疆各少數(shù)民族在長期的游牧生活、粗放的生產(chǎn)方式、封閉的自然環(huán)境中，逐漸形成和積淀了本民族的認(rèn)知方式、思維方式、文化傳統(tǒng)，形成各具民族自身特點(diǎn)的政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結(jié)構(gòu)，并成為各民族行政價(jià)值體系的核心組成部分，滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)實(shí)踐層面。雖然各民族在長期歷史發(fā)展中形成的這些行政價(jià)值體系在價(jià)值取向上同我國主導(dǎo)型的施政價(jià)值體系基本一致，但由于其特殊的地理區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、宗教信仰、民族語言和風(fēng)俗習(xí)慣等因素，邊疆民族地方的行政價(jià)值體系又含有當(dāng)?shù)孛褡遄晕艺J(rèn)同的非主流價(jià)值觀，這些價(jià)值體系滲入到社會(huì)管理的機(jī)理，造成“制度化”的管理障礙和慣性。如公眾普遍缺乏參與公共事務(wù)的熱情，在一般情況下不會(huì)主動(dòng)發(fā)生政治參與行為。再如宗教活動(dòng)已經(jīng)民俗化，民族群眾的“教民”意識往往重于“公民”意識，在調(diào)研中筆者就遇到宗教聚會(huì)比村委會(huì)組織召開的村民大會(huì)還要積極整齊的情況。

二、邊疆民族地方三大領(lǐng)域固有結(jié)構(gòu)格局下的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制與社會(huì)管理新格局調(diào)整間的沖突，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新困難

中國具有典型的“強(qiáng)國家——弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，在邊疆民族地方表現(xiàn)為政府、市場、公民社會(huì)三大領(lǐng)域發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)出從政府到市場再到社會(huì)力量逐次減少的固有結(jié)構(gòu)格局。首先，從政府力量來看，在邊疆民族地方，政府一直以權(quán)力過度壟斷的運(yùn)作在傳統(tǒng)權(quán)威格局中占據(jù)主要地位，慣于否定多元權(quán)威的存在，排斥非國家治理主體的力量。雖然歷經(jīng)幾次行政體制改革，但由于政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，作為政治或公共權(quán)力領(lǐng)域的政府較之其它地方仍然擁有更強(qiáng)大的權(quán)力、占據(jù)更重要的地位，無限政府、全能政府的特征更為突出；其次，從市場力量來看，邊疆民族地方社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)雖然得以初步建立，但在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，并沒有做好接軌工作，致使當(dāng)前邊疆民族地方的市場經(jīng)濟(jì)體制仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的巨大影響，甚至在一些地方自然經(jīng)濟(jì)仍然占據(jù)重要地位。在部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府部門的行政干預(yù)仍然過多，政企不分現(xiàn)象仍然普遍存在，國有企業(yè)對部分行業(yè)的壟斷現(xiàn)象比較嚴(yán)重；再次，從社會(huì)力量來看，作為公共領(lǐng)域的社會(huì)組織剛剛開始發(fā)育，數(shù)量偏少，扶持其成長的相關(guān)的配套機(jī)制不健全，且基本是由政府主導(dǎo)建立，對政府依賴性較強(qiáng)。筆者在云南某市的調(diào)研中看到，當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村理事會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會(huì)、種植業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織，因?yàn)橘Y金的缺乏、政府的不作為、人員分散等原因，基本形同虛設(shè)，很難發(fā)揮好維護(hù)少數(shù)民族群眾利益的功能，社會(huì)力量并沒有在社會(huì)管理創(chuàng)新中發(fā)揮應(yīng)有的作用。與此同時(shí)，邊疆民族地方各種資源相對匱乏、社會(huì)發(fā)展滯后、多元民族文化共存、城鄉(xiāng)差距明顯、城市化發(fā)展進(jìn)程緩慢等現(xiàn)實(shí)壓力和挑戰(zhàn)，使其社區(qū)建設(shè)和管理更為復(fù)雜、艱難。社區(qū)建設(shè)目前還存在著組織體系不健全、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系落后、民眾參與積極性不高等問題。

由是，邊疆民族地方政府、市場、公民社會(huì)三大領(lǐng)域的固有結(jié)構(gòu)格局造就了政府單邊管控社會(huì)的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制：作為社會(huì)管理唯一主體的全能政府，既是社會(huì)管理的第一負(fù)責(zé)人，又是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，政府資源、組織和服務(wù)處于窘迫應(yīng)付的境況。公民社會(huì)組織和公民參與社會(huì)管理的空間很小，市場力量對政府的依賴性極強(qiáng)。在從傳統(tǒng)社會(huì)管理體制向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的新的社會(huì)管理格局轉(zhuǎn)變的過程中，邊疆民族地方除了和其它地方一樣要經(jīng)過政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)力量培育的艱難過程外，還存在一個(gè)特殊影響因素，即邊疆民族地方在實(shí)現(xiàn)追趕型、跨越式發(fā)展過程中，在今后相當(dāng)一段時(shí)間里，還必須進(jìn)一步發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化有限社會(huì)資源的集中和分配，從而進(jìn)一步強(qiáng)化市場和社會(huì)對政府的依賴性。因此，在新的社會(huì)管理格局形成過程中，邊疆民族地方傳統(tǒng)管理體制與新體制“交接”、“轉(zhuǎn)軌”的調(diào)整期會(huì)比非民族地方更長，其新舊體制各要素“共生并存”及“此消彼長”的沖突在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)會(huì)顯著存在。在實(shí)踐層面表現(xiàn)為地方政府經(jīng)?！霸轿弧焙汀板e(cuò)位”管理，本應(yīng)該由事業(yè)單位和社會(huì)組織管理的領(lǐng)域，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，導(dǎo)致了群眾與政府之間的矛盾加深。

三、各民族原有的傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制模式所具有的慣性對現(xiàn)行社會(huì)運(yùn)行所起作用，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的困難

邊疆民族地方分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、邊境地區(qū)、高原地帶，遠(yuǎn)離政治文化中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然在新中國成立后經(jīng)歷了大跨度的社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變，但并未從根本上動(dòng)搖以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。在兩千余年自然經(jīng)濟(jì)文化和農(nóng)耕文化的歷史積淀上形成的以濃厚的血緣宗法為代表的非現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，在今天仍然以其特有的慣性力量影響著現(xiàn)行的社會(huì)運(yùn)行。

如邊疆民族地方歷史上就形成了以民族規(guī)則習(xí)慣為主導(dǎo)，輔之以國家法調(diào)整刑事案件為基礎(chǔ)的公共事務(wù)與社會(huì)糾紛的解決機(jī)制。即：不是靠法律或權(quán)力，而是靠長幼有序的長者經(jīng)驗(yàn)和威望來將社會(huì)糾紛解決于民間，社會(huì)秩序也是依據(jù)民族生活遺留下來的歷史習(xí)慣和俗尚來維持。由是，在邊疆民族地方實(shí)際上存在兩種運(yùn)行機(jī)制：“一是國家或法律確認(rèn)、維持的現(xiàn)代型的法理機(jī)制；二是鄉(xiāng)土村落和民族維持的習(xí)慣機(jī)制?！比缭谧诮淌⑿械脑颇鲜「Ｘ暱h，當(dāng)社區(qū)中出現(xiàn)家庭糾紛或土地糾紛等時(shí)，第一調(diào)解人往往是教會(huì)執(zhí)事。通常情況下，教會(huì)執(zhí)事會(huì)根據(jù)來源于規(guī)范、教義、知識所產(chǎn)生的權(quán)威對雙方進(jìn)行調(diào)解，如果雙方接受，糾紛就到此結(jié)束。如果有一方不接受教會(huì)的調(diào)解，才轉(zhuǎn)向村小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)政府乃至縣政府，通過強(qiáng)制性的行政力量進(jìn)行解決。再如在云南省孟連縣民間普遍存在的“賓弄賽嗨”式族際團(tuán)結(jié)互助機(jī)制（“賓弄賽嗨”為傣語，“賓弄”意為親戚，“賽嗨”意為朋友。特指孟連各民族群眾與群眾之間在日常生活中結(jié)交的“親戚一樣的朋友”，是孟連各民族團(tuán)結(jié)互助傳統(tǒng)的典型代表）。

邊疆民族地方鄉(xiāng)土社會(huì)的非現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和延續(xù)，一方面使得相當(dāng)?shù)幕鶎由鐣?huì)矛盾得以解決在萌芽狀態(tài)，成功地預(yù)防了嚴(yán)重社會(huì)失范行為的發(fā)生。而另一方面，各個(gè)民族原有的傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制模式所具有的慣性會(huì)對現(xiàn)代社會(huì)管理機(jī)制的建立和實(shí)施形成某種排斥和阻擋，嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制的建立，在實(shí)踐中表現(xiàn)為頻頻出現(xiàn)國家層面上的法律法規(guī)在邊疆民族地方水土不服的情況。

此外，目前邊疆民族地方政府社會(huì)管理管理制度的創(chuàng)新力度不夠，習(xí)慣于表層制度修補(bǔ)，缺乏深層的制度變革，導(dǎo)致應(yīng)該健全的社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制無法得到完善。

四、各民族自身協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系工具與現(xiàn)代社會(huì)管理政策工具兼容度不足，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會(huì)管理方法技術(shù)創(chuàng)新的困難

邊疆民族地方有很多基于鄉(xiāng)土、基于草根的傳統(tǒng)的社會(huì)管理工具和方法，如民族規(guī)則習(xí)慣、宗教教義等。這些工具和方法因?yàn)閬碜杂诿褡鍍?nèi)部固有的協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的邏輯和模式，具有民族性、傳統(tǒng)性、封閉性、血緣性和宗族性特點(diǎn)，易于為民族共同體內(nèi)的成員所認(rèn)同和接受，往往具有良好的管理效果。如作為民族傳統(tǒng)法文化的民族習(xí)慣法的云南傣族的《孟連宣撫司法規(guī)》，以一種傳統(tǒng)規(guī)范制度形式根植于民間社會(huì)，具有強(qiáng)烈的地域性和民族認(rèn)同感等特征，在邊疆民族地方具有特殊的社會(huì)調(diào)控作用，它對相應(yīng)的社會(huì)集群的所有成員都起著或大或小的約束作用，人們總是自覺或不自覺地遵守它的規(guī)范。

在現(xiàn)實(shí)中，類似于民族習(xí)慣法這樣的邊疆民族自身協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系工具與現(xiàn)代政府社會(huì)管理政策工具兼容度顯然不足：首先，“民族規(guī)則習(xí)慣除一部分通過民族區(qū)域自治制度，以自治條例和單行條例上升為國家法，成為國家意志外，絕大部分處于國家法認(rèn)可之外，沒有國家法的效力。少數(shù)民族公民產(chǎn)生社會(huì)糾紛在進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)解決時(shí)，民族規(guī)則習(xí)慣被禁止適用，不能成為解決糾紛的依據(jù)，這就使民族規(guī)則習(xí)慣在國家制度層面上被否定。但是，另一方面，國家法的作用和基層政權(quán)的力量明顯不足，往往又要借民間的力量來控制和管理最基層的社會(huì)?！逼浯?，社會(huì)政策作為政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本工具，它決定了政府的其他社會(huì)管理手段。政府社會(huì)管理政策工具具有社會(huì)性、綜合性、福利性特點(diǎn)，其使用時(shí)遵從的是全社會(huì)共有的社會(huì)價(jià)值，基本內(nèi)容是提供社會(huì)服務(wù)。作為一種社會(huì)性行動(dòng)，社會(huì)政策的制定和實(shí)施勢必?zé)o法處處反映和顧及到民族傳統(tǒng)、民族習(xí)慣、民族文化。實(shí)踐中，習(xí)慣于本民族傳統(tǒng)管理工具并感到有效、“順手”的管理者常常處于一種堅(jiān)持傳統(tǒng)管理工具還是順從現(xiàn)代社會(huì)管理政策工具的困惑之中，在行為上難免會(huì)出現(xiàn)沖突。

與此同時(shí)，由特殊的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所決定，邊疆民族地方形成了以政府行政手段為主、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為輔的社會(huì)管理方式。當(dāng)前的邊疆民族地方的社會(huì)管理無論巨細(xì)，基本上都是由政府直接實(shí)施并采用行政管理的方式實(shí)施，方法上還是政府負(fù)責(zé)，依靠各級行政組織，通過行政手段全力推動(dòng)，方法相對單一，剛性的行政手段在社會(huì)管理中還占據(jù)著相當(dāng)?shù)目臻g。這樣的管理方式導(dǎo)致民族地方政府社會(huì)管理過程“管”字當(dāng)頭，政府權(quán)力凌駕于社會(huì)之上、政府侵犯公民權(quán)利事件頻繁上演。同時(shí)，在“維穩(wěn)”理念或思維的指導(dǎo)下，消解社會(huì)糾紛問題的管理方式與手段往往簡化成或異化為“暴力手段”和“經(jīng)濟(jì)方式”，即或延續(xù)著權(quán)力打壓和依靠暴力威懾的傳統(tǒng)手段，或采用“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的短平快方式，這些社會(huì)管理手段或方式的使用雖然取得了一定的即時(shí)效果，但卻是不可持續(xù)的。

綜上，邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新是國家社會(huì)治理創(chuàng)新體系中的重要內(nèi)容，也是薄弱環(huán)節(jié)。它不僅是一個(gè)管理問題，更是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、解決發(fā)展不協(xié)調(diào)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與邊疆社會(huì)穩(wěn)定的政治戰(zhàn)略問題。在理念創(chuàng)新層面，如何按照社會(huì)管理的內(nèi)在本質(zhì)與目標(biāo)價(jià)值去發(fā)展、更新民族自身的行政價(jià)值體系，以盡量消除和縮小各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會(huì)管理價(jià)值體系的區(qū)隔；在體制創(chuàng)新層面，邊疆民族地區(qū)政府如何在加強(qiáng)自身社會(huì)管理職能的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)基層自治建設(shè)為重點(diǎn)，培植各類社會(huì)管理主體，逐步建立健全社會(huì)自我治理機(jī)制，以盡量減少邊疆民族地區(qū)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制與社會(huì)管理新格局調(diào)整間的沖突；在機(jī)制創(chuàng)新層面，如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)管理機(jī)制與民族傳統(tǒng)管理機(jī)制的互補(bǔ)、并用和對接進(jìn)行研究，以消除各民族原有的傳統(tǒng)社會(huì)運(yùn)行模式所具有的慣性對現(xiàn)行社會(huì)運(yùn)行所起的負(fù)面作用；在方法技術(shù)創(chuàng)新層面，如何采取一種多元的、正式與非正式工具相結(jié)合的現(xiàn)代社會(huì)管理政策方法進(jìn)行研究，以加強(qiáng)各民族自身協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系工具與現(xiàn)代社會(huì)管理政策工具的兼容度等等。這些，成為邊疆民族地方社會(huì)管理創(chuàng)新過程中必須解決的突出問題。

［1］方盛舉.中國民族自治地方政府發(fā)展論綱［M］.北京：人民出版社，2007．

［2］王彥斌，等.西南邊疆多民族地區(qū)政府的社會(huì)管理及手段——基于云南、貴州和廣西的調(diào)查［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2013，（4）.

［3］孫玉剛.邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)管理分析研究的理論視角［J］.學(xué)術(shù)探索，2011，（2）.

（責(zé)任編輯 劉強(qiáng)）

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1671-0681（2014）06-0028-04

田華（1971-），女，重慶人，管理學(xué)碩士，云南省委黨校公共管理教研部副教授。

2014-06-12