牟麗平

協(xié)商民主與國(guó)家治理：中國(guó)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

牟麗平

（吉林體育學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)概念，治理具有比較豐富的理論內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)啟示。在中國(guó)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，協(xié)商民主的發(fā)展發(fā)揮了重要的功能，有利于國(guó)家良好治理的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主發(fā)展所蘊(yùn)含的理論精神，對(duì)于中國(guó)治理現(xiàn)代化具有重要的參考價(jià)值。

國(guó)家治理；協(xié)商民主；中國(guó)道路

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，隨著改革的推進(jìn)，我國(guó)的改革也隨之進(jìn)入攻堅(jiān)階段。改革所面臨的挑戰(zhàn)將日益嚴(yán)峻，所遭遇的阻力也將大大增加，為此，我國(guó)需要進(jìn)一步深化改革，突破在現(xiàn)階段所面臨的困難，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的快速發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大改革任務(wù)，［1］（P18）這無(wú)疑反映了我國(guó)在改革攻堅(jiān)階段新一屆領(lǐng)導(dǎo)人所采取的改革方略。從理論上講，國(guó)家治理的現(xiàn)代化是保證一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)善治的前提，更是實(shí)現(xiàn)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的政治基礎(chǔ)。回顧改革開(kāi)放的歷史，我國(guó)始終在推動(dòng)著國(guó)家治理的改革進(jìn)程，形成了諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，這其中協(xié)商民主的發(fā)展成為重要的組成部分。

一、國(guó)家治理：背景與理論

作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)概念，國(guó)家治理的興起是多重因素推動(dòng)的結(jié)果。這些因素既包括了學(xué)術(shù)界自身知識(shí)生產(chǎn)的演進(jìn)，也包括了外在的環(huán)境對(duì)于知識(shí)發(fā)展的刺激。綜合考慮這兩個(gè)方面的因素，我們才能夠更加清楚的廓清國(guó)家治理概念的發(fā)展歷程。從總體上看，國(guó)家治理概念的興起是如下兩個(gè)方面因素共同推動(dòng)的結(jié)果：一方面，冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極國(guó)家格局的階梯和多元化世界格局的興起，為國(guó)家治理概念的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際政治進(jìn)入到冷戰(zhàn)的狀態(tài)。冷戰(zhàn)格局的形成不僅僅體現(xiàn)在國(guó)家關(guān)系方面，對(duì)于人類(lèi)的知識(shí)生產(chǎn)同樣也產(chǎn)生了深刻的影響。在這個(gè)過(guò)程中，美國(guó)和蘇聯(lián)作為兩大集團(tuán)的首領(lǐng)，同樣也將自己標(biāo)榜為世界的榜樣。作為其結(jié)果，美國(guó)將自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加以神話，并向第三世界國(guó)家推銷(xiāo)；蘇聯(lián)則將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為理想的經(jīng)濟(jì)模式，加以發(fā)展。由于這種情況的出現(xiàn)，社會(huì)科學(xué)知識(shí)的生產(chǎn)也籠罩了濃厚的意識(shí)形態(tài)的色彩。面對(duì)這種情況，不少學(xué)者試圖超越上述知識(shí)上的局限，力圖提出更為中性化和具有指導(dǎo)性的概念。治理概念的提出無(wú)疑就反映了上述智識(shí)的努力。［2］治理概念的提出超越了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的兩極化理解，力圖從一個(gè)更加中立和客觀的角度來(lái)分析人類(lèi)社會(huì)所面臨的治理難題。

另一方面，隨著全球化趨勢(shì)的加強(qiáng)，人類(lèi)社會(huì)面臨著越來(lái)越復(fù)雜和艱巨的挑戰(zhàn)，如何更加有效的應(yīng)對(duì)和處理這些問(wèn)題，是治理概念提出的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著世界經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)分工的深化，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)以前所未有的勢(shì)頭得以發(fā)展。但是與此同時(shí)，我們也需要清醒的看到，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的加快，一系列的全球性問(wèn)題凸顯了出來(lái)，比如全球氣候問(wèn)題，國(guó)際恐怖主義問(wèn)題，核武器和生化武器的擴(kuò)散問(wèn)題，環(huán)境污染等問(wèn)題；從更深層次看，人類(lèi)如何保持可持續(xù)發(fā)展和確立全球化背景下的各個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則是艱巨的問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決需要我們采取新的理念和方式。治理理論的興起相當(dāng)程度上就是為了更好地的應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。［3］

從知識(shí)社會(huì)學(xué)的角度看，國(guó)家治理理論的提出是人類(lèi)進(jìn)入新的歷史條件下面臨著一系列挑戰(zhàn)的智識(shí)性產(chǎn)物。這個(gè)概念力圖突破傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)框架對(duì)于人們思想的束縛，反映了人類(lèi)追求良善公共生活的愿望。作為一種新的政治理念，治理的內(nèi)涵還在逐步的形成過(guò)程之中。不同的學(xué)者對(duì)于它的理解也不盡相同。羅伯特·羅茲指出，治理這個(gè)概念可以從六個(gè)相對(duì)獨(dú)立的角度方面來(lái)理解：第一，最小國(guó)家的角度，強(qiáng)調(diào)減少?lài)?guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的干預(yù)，主張小政府；第二，公司治理的角度，強(qiáng)調(diào)服務(wù)的公共性和責(zé)任性；第三，公共管理模式的角度，強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理績(jī)效；第四，善治的角度，強(qiáng)調(diào)民主授權(quán)和過(guò)程的透明開(kāi)放；第五，社會(huì)系統(tǒng)的角度，強(qiáng)調(diào)社會(huì)互動(dòng)中行為主體的平等參與和相互影響；第六，自組織網(wǎng)絡(luò)的角度，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治和公民自我管理。［4］（P87-96）斯托克梳理了治理的五個(gè)特征：第一，治理的主體不僅僅是政府本身；第二，治理的過(guò)程中，多個(gè)行為主體共同承擔(dān)和參與；第三，治理參與者之間存在著相互依賴(lài)關(guān)系；第四治理強(qiáng)調(diào)各行為體自我管理；第五，治理的實(shí)現(xiàn)要求在政府與社會(huì)之間存在著廣泛的聯(lián)系。［5］P35）薩拉蒙突出了治理與傳統(tǒng)政府管理的不同：從單一性依靠政府向多樣化的治理主體改革；從依靠縱向的官僚體系向依靠橫向的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)改革；從公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的對(duì)立向二者的合作關(guān)系改革；從官僚體系的自上而下的行政命令向依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)商和說(shuō)服改革和強(qiáng)調(diào)授權(quán)幾個(gè)方面。［6］

俞可平教授認(rèn)為，治理作為一個(gè)新興的概念，它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念具有兩個(gè)方面的基本區(qū)別：第一，治理所需要的權(quán)威不一定是政府機(jī)構(gòu)；而統(tǒng)治所需要的權(quán)威是政府機(jī)構(gòu)；治理的主體既可以是公共部門(mén)，也可以是私人部門(mén)，還可以是公共部門(mén)和私人部門(mén)的結(jié)合；第二，二者的過(guò)程不同，政府統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)自上而下的命令，對(duì)社會(huì)事務(wù)施行單向的管理；治理強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，通過(guò)協(xié)商，合作的方式來(lái)管理公共事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，俞可平認(rèn)為，“善治就是使得公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)于社會(huì)事務(wù)的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是二者的最佳狀態(tài)?！鄙浦蔚膶?shí)現(xiàn)包含合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效六大基本要素。［7］

何增科從國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理兩個(gè)概念的對(duì)比性分析，剖析國(guó)家治理的獨(dú)特性。他認(rèn)為，“國(guó)家治理是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序?！本推涮卣鞫裕瑖?guó)家治理概念凸顯如下三個(gè)方面的內(nèi)容?！笆紫龋癸@了國(guó)家政權(quán)的管理者向國(guó)家政權(quán)的所有者負(fù)責(zé)并可以被后者問(wèn)責(zé)這一問(wèn)題的重要性。其次，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多種治理機(jī)制合作管理的重要性。最后，它把增進(jìn)公共利益同維護(hù)公共秩序放在了同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的的能力是國(guó)家治理能力最重要的體現(xiàn)?！保?］

從國(guó)外學(xué)者和國(guó)內(nèi)學(xué)者的已有的研究來(lái)看，國(guó)家治理理念具有如下幾個(gè)方面的新思想要素。首先，治理強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中主體的多中心和多主體。在傳統(tǒng)國(guó)家的統(tǒng)治活動(dòng)中，國(guó)家或者政府是統(tǒng)治活動(dòng)的唯一主體。在前工業(yè)文明時(shí)期，這種統(tǒng)治的方式能夠比較好的適應(yīng)當(dāng)時(shí)歷史條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)比較簡(jiǎn)單的境況。隨著人類(lèi)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會(huì)利益格局的多元化，社會(huì)成員價(jià)值觀念的多元化，在現(xiàn)代條件下僅僅依靠國(guó)家或政府的單一中心，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)需求。一方面，隨著治理事務(wù)的復(fù)雜化，國(guó)家在治理過(guò)程中需要滿足日趨多樣化的需求，這必將對(duì)于國(guó)家的信息處理能力和對(duì)于社會(huì)需求的回應(yīng)能力產(chǎn)生巨大的壓力。從這個(gè)意義上講，依靠單一的國(guó)家機(jī)構(gòu)將難以應(yīng)對(duì)上述的挑戰(zhàn)。另一方面，把國(guó)家作為唯一的治理主體也必將對(duì)于國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生巨大的負(fù)擔(dān)。從不少?lài)?guó)家的實(shí)際情況看，普遍存在著機(jī)構(gòu)膨脹，人員超編，效率低下和財(cái)政超支的難題。有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化是有效的方式。結(jié)合上述兩個(gè)方面的討論，我們不難理解，治理概念強(qiáng)調(diào)主體的多中心的原因所在。在更深的理論層次上，有學(xué)者指出，從政治哲學(xué)的層面來(lái)看，多中心的正當(dāng)性還在于當(dāng)代政治生活中“承認(rèn)政治”的要求。［9］

其次，治理理念強(qiáng)調(diào)在國(guó)家的統(tǒng)治活動(dòng)中激發(fā)市場(chǎng)的作用，克服大政府所產(chǎn)生政府失敗問(wèn)題。隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)開(kāi)始頻繁出現(xiàn)，人們開(kāi)始注意到市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身所存在的這個(gè)根本缺陷，學(xué)者們改變了工業(yè)化早期階段的小政府理念，將加強(qiáng)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)作為了解決市場(chǎng)失靈的藥方。在上世紀(jì)三十年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條發(fā)生后，凱恩斯主義被作為了重要的解決問(wèn)題的方法。在凱恩斯主義指導(dǎo)下，各個(gè)國(guó)家紛紛擴(kuò)張了政府的職能，加強(qiáng)了政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)程度，避免了類(lèi)似經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的再次發(fā)生。但是還需要清醒的看到，國(guó)家職能的擴(kuò)張同樣引發(fā)了政府失靈的問(wèn)題。進(jìn)入上世紀(jì)七十年代，諸多國(guó)家面臨著政府失靈的困境。面對(duì)這種情況，治理理念的提出反映了學(xué)者們?cè)噲D超越市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重困境。在當(dāng)時(shí)的歷史語(yǔ)境下，治理理念在確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的前提下，削減國(guó)家的支出，降低政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的管控程度，讓市場(chǎng)的活力更加充分的發(fā)揮出來(lái)。以此為指導(dǎo)，國(guó)家將市場(chǎng)服務(wù)的理念引入到國(guó)家管理過(guò)程中，引入公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，推行服務(wù)外包改革，最終實(shí)現(xiàn)善治。

最后，治理強(qiáng)調(diào)管理方式的創(chuàng)新，突出上下互動(dòng)的管理模式，重視協(xié)商，討論與合作的價(jià)值。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式中，國(guó)家更多的依靠自上而下的行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)管理。傳統(tǒng)的這種管理模式存在著如下三個(gè)方面的不足：首先，命令服從式的管理模式不利于社會(huì)成員利益訴求的表達(dá)和能動(dòng)性的發(fā)揮，管理的過(guò)程仍舊是單一的，管理主體與客體之間的互動(dòng)關(guān)系沒(méi)有充分發(fā)展起來(lái)。其次，自上而下的管理模式缺乏現(xiàn)代管理理念所要求的多樣化，管理對(duì)象被整齊劃一的進(jìn)行管理，而缺乏對(duì)于管理客體之間差異性的尊重。在這種情況下，對(duì)于人的管理被降低到了物的層面上。再次，隨著現(xiàn)代社會(huì)的高速發(fā)展，管理對(duì)象和管理環(huán)境的變化速度也越來(lái)越快，傳統(tǒng)的自上而下的命令式管理難以應(yīng)對(duì)日新月異的變化，這導(dǎo)致了管理的效率大打折扣。治理所強(qiáng)調(diào)的管理方式上的創(chuàng)新，從一定意義上講就是克服傳統(tǒng)管理模式的弊端，在新的歷史條件下重新找回現(xiàn)代生活的公共性特征。［10］

國(guó)家治理理論所蘊(yùn)含的新的思想要素和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家的政治發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重要的推進(jìn)作用。從分析層次上看，治理理論比較偏重于宏觀的國(guó)家層面，其理論的取向具有較強(qiáng)的國(guó)家中心論的特點(diǎn)。本文認(rèn)為，善治的實(shí)現(xiàn)不僅需要從宏觀層次上來(lái)分析和考察，微觀層次的分析同樣不可或缺。在這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界興起的協(xié)商民主理論對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理具有重要的啟示。協(xié)商民主理論是近年來(lái)有影響的學(xué)術(shù)流派。從起源上看，協(xié)商民主興起于對(duì)于傳統(tǒng)代議制民主的反思和批判，后者將民主政治理解為民眾通過(guò)票決的方式選擇政治領(lǐng)導(dǎo)人和進(jìn)行決策的政治游戲規(guī)則。［11］（P337）正如有學(xué)者所指出的：“代議民主一般采用選舉的方法來(lái)聚合民眾的偏好，它強(qiáng)調(diào)公民享有平等的民主權(quán)利，強(qiáng)調(diào)聚合之后所達(dá)成的最后結(jié)果，但很少去關(guān)注聚合的具體過(guò)程?！保?2］在協(xié)商民主理論看來(lái)，復(fù)雜的社會(huì)與政治問(wèn)題單純依靠投票表決的方式將產(chǎn)生一系列復(fù)雜的問(wèn)題，而只有構(gòu)建以公共協(xié)商為核心的政治過(guò)程，才能夠比較好的實(shí)現(xiàn)民主的理想。哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)：“法制國(guó)家制度，尤其是富有生命力的公眾社會(huì)是重要的，因?yàn)閲?guó)家制度化的協(xié)商能夠從公眾社會(huì)中汲取自身的動(dòng)力?！保?3］協(xié)商民主蘊(yùn)含著有助于善治的諸多理念。首先，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)主體間的平等和自主，從而保障協(xié)商過(guò)程的參與主體能夠基于理性的判斷。其次，協(xié)商民主重視政治過(guò)程的公開(kāi)和透明，確保相關(guān)利益主體的知情權(quán)，以此來(lái)保障決策的公共性。再次，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與方式的互動(dòng)，在這種互動(dòng)中形成理性的共識(shí)。最后，協(xié)商民主重視協(xié)商的制度建設(shè)。［14］從國(guó)家治理的方面來(lái)看，協(xié)商民主所蘊(yùn)含的上述價(jià)值將進(jìn)一步推進(jìn)和改善國(guó)家治理。

二、協(xié)商民主：中國(guó)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)在加入社會(huì)主義陣營(yíng)的基礎(chǔ)上，在國(guó)家的發(fā)展模式上也采取了蘇聯(lián)模式。在經(jīng)濟(jì)上，我國(guó)通過(guò)社會(huì)主義公有制改造，廢除了生產(chǎn)資料的私人所有制；同時(shí)逐步加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，建立了高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制的重塑為社會(huì)改造打下了基礎(chǔ)，為了適應(yīng)國(guó)家快速工業(yè)化發(fā)展的需要，國(guó)家建立了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理體制，并形成了以戶口制度和單位制為核心的社會(huì)成員管理制度。從歷史的角度看，上述體制的確立有利于在短期內(nèi)進(jìn)行國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)。［15］（P229-254）但是從長(zhǎng)期的實(shí)踐來(lái)看，改革開(kāi)放之前我國(guó)發(fā)展模式所存在的問(wèn)題也是明顯的：一方面，由于徹底廢除了市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用，經(jīng)濟(jì)主體之間的活力沒(méi)有被充分的調(diào)動(dòng)起來(lái)；經(jīng)濟(jì)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有形成；而平均主義的分配體制則難以激發(fā)起勞動(dòng)者的積極性。另一方面，嚴(yán)格而僵化的社會(huì)管理模式導(dǎo)致了社會(huì)的活力降低。社會(huì)成員在地區(qū)之間，階層之間，行業(yè)之間的流動(dòng)性大大下降，導(dǎo)致社會(huì)缺乏活力。從總體上看，隨著國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，成為了國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化。這些深刻的變化對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)家治理也提出了一系列的挑戰(zhàn)。具體而言，這些挑戰(zhàn)集中在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、外部環(huán)境三個(gè)層面。首先，從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型對(duì)于傳統(tǒng)的治理方式提出了挑戰(zhàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家的科層體制承擔(dān)起了從生產(chǎn)到分配的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是國(guó)家控制的產(chǎn)物。［16］（P14-16）國(guó)家既負(fù)責(zé)宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)還承擔(dān)著微觀層面的日常管理活動(dòng)。從這個(gè)意義上講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家治理具有濃厚的全能主義色彩。隨著我國(guó)實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角色也發(fā)生了深刻的變化。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的廢除，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐漸脫離了國(guó)家的直接干預(yù)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體開(kāi)始以利益最大化作為自己的行動(dòng)原則。如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體以國(guó)家的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃作為行動(dòng)的準(zhǔn)則，到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得生存和發(fā)展則成為了新的行動(dòng)準(zhǔn)則。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的這種深刻巨變，傳統(tǒng)的國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)的模式也必然面臨著改革的任務(wù)。具體而言，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步形成了公有制為主題，多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)所有制的上述變化同樣對(duì)于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)管理模式提出了艱巨的挑戰(zhàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公有制是唯一的經(jīng)濟(jì)所有制形式，作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者，國(guó)家通過(guò)行政命令的方式進(jìn)行管理。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家管理非公有制經(jīng)濟(jì)也面臨著改革的任務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家只能在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，通過(guò)法律和政策引導(dǎo)的方式來(lái)管理非公有經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)意義上講，管理環(huán)境和管理對(duì)象的變化將導(dǎo)致國(guó)家尋求新的方式來(lái)管理一個(gè)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。

其次，從社會(huì)層面來(lái)看，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和格局的復(fù)雜化對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)家治理同樣提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和多種分配方式的出現(xiàn)，社會(huì)利益格局逐漸多元化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)高效的資源配置的方式，一方面能夠極大的提高資源配置的效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面其內(nèi)在缺陷也值得重視，即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)優(yōu)勝劣汰的過(guò)程，作為其結(jié)果，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者之間的利益會(huì)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而擴(kuò)大。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，地區(qū)之間，行業(yè)之間和社會(huì)成員之間，由于機(jī)會(huì)的差異，稟賦的不同，國(guó)家政策的傾斜等因素的作用，社會(huì)利益格局快速拉大。同樣需要關(guān)注的是，多種分配制度的存在導(dǎo)致了社會(huì)成員利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，具有平均主義傾向的按勞分配制度是當(dāng)時(shí)唯一的分配方式。在這種分配制度下，社會(huì)利益格局從根本上看是國(guó)家政策的產(chǎn)物。改革開(kāi)放之后，多種分配方式的興起也極大的推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)利益格局的多元化。社會(huì)利益格局的多元化對(duì)于國(guó)家治理也產(chǎn)生了重要的影響。多元化的利益格局增加了國(guó)家進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的難度。在單一化的利益格局條件下，國(guó)家能夠比較容易的通過(guò)政策和法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)不同群體間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。但是在利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的背景下，利益協(xié)調(diào)的難度將大大增加。［17］隨著我國(guó)改革進(jìn)入到深水區(qū)，利益固化的趨勢(shì)在一定程度上得到了體現(xiàn)。近年來(lái)國(guó)家一些進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的政策難以推行，無(wú)疑都是典型的體現(xiàn)，比如房地產(chǎn)調(diào)控政策，壟斷行業(yè)的改革政策。從一定意義上講，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)利益博弈的時(shí)代。在這種情況下，推進(jìn)治理現(xiàn)代化具有重大的意義。

再次，從國(guó)內(nèi)外的環(huán)境看，中國(guó)的發(fā)展越來(lái)越深入的融入到全球化的進(jìn)程之中。在享受全球化的同時(shí)，也面臨著全球化所帶來(lái)的一系列風(fēng)險(xiǎn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，人類(lèi)社會(huì)的全球化進(jìn)程大大加快。我國(guó)在發(fā)展的過(guò)程中充分的利用了全球化帶來(lái)的機(jī)遇，發(fā)揮自身的全球體系中的比較優(yōu)勢(shì)，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是隨著我國(guó)越來(lái)越深入的進(jìn)入到全球化進(jìn)程之中，國(guó)家的發(fā)展也面臨著全球化所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，全球化的進(jìn)程加劇了我國(guó)利益結(jié)構(gòu)的多元化趨勢(shì)，各個(gè)地區(qū)和不同行業(yè)在全球化進(jìn)程中所獲得的收益存在著顯著的差別；另一方面，隨著全球化進(jìn)入中國(guó)的各種思潮同樣對(duì)于國(guó)家的治理產(chǎn)生了不容忽視的影響。在全球競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際格局中，思想文化這種軟實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)不容忽視。西方發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家輸出的思想觀念成為其控制和操縱發(fā)展中國(guó)家的新方式。［18］改革開(kāi)放以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家同樣向中國(guó)輸出了自我中心主義，歷史虛無(wú)主義等等消極思潮，對(duì)于一些社會(huì)成員產(chǎn)生了不良的影響。

綜合上述三個(gè)方面的因素來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，在一個(gè)日趨開(kāi)放的世界體系中，我國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家管理面臨著一系列的挑戰(zhàn)。有效的應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，推進(jìn)治理現(xiàn)代化成為國(guó)家改革與發(fā)展的政治基礎(chǔ)。面對(duì)著上述的一系列挑戰(zhàn)，中國(guó)積極的進(jìn)行著治理的改革，并在這個(gè)過(guò)程中形成了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐。［19］回顧改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的治理現(xiàn)代化，推動(dòng)以協(xié)商為特色的民主建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。具體而言，中國(guó)的協(xié)商民主建設(shè)對(duì)于國(guó)家治理產(chǎn)生了如下幾個(gè)方面的促進(jìn)作用。

首先，從國(guó)家治理過(guò)程看，協(xié)商民主推進(jìn)了國(guó)家決策的民主化和透明化。協(xié)商民主的實(shí)踐已經(jīng)成為了國(guó)家重大決策過(guò)程的重要步驟，這有力的促進(jìn)了決策的民主化與科學(xué)化。改革開(kāi)放以來(lái)，推動(dòng)國(guó)家決策的民主化與科學(xué)化是國(guó)家政治體制改革的重要目標(biāo)。決策的民主化意味著國(guó)家的決策需要經(jīng)過(guò)人民群眾的討論和同意，遵守民主的程序，避免決策過(guò)程中的一言堂和長(zhǎng)官意志；決策的科學(xué)化意味著決策需要從國(guó)情出發(fā)，充分考慮到利益相關(guān)者的訴求，能夠最大限度的確保決策績(jī)效。決策的民主化和決策的科學(xué)化是辯證統(tǒng)一關(guān)系。從一定意義上講，實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化是復(fù)雜的過(guò)程。而在這個(gè)過(guò)程中，協(xié)商民主能夠發(fā)揮著重要的功能。在國(guó)家重大決策的過(guò)程中，注重與民眾的協(xié)商已經(jīng)成為了重要的慣例。比如在國(guó)家五年發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，國(guó)家公開(kāi)向社會(huì)征集意見(jiàn)，對(duì)于社會(huì)的意見(jiàn)和建議進(jìn)行了積極的反饋，從而增強(qiáng)了決策的民主化水平和科學(xué)化程度。在中國(guó)政治實(shí)踐中，群眾路線蘊(yùn)含著協(xié)商民主的重要思想資源。貫徹群眾路線要求決策者不能從理念出發(fā)進(jìn)行決策，而是要深入到群眾之中，收集民意，集中民智，從而實(shí)現(xiàn)決策的民主化與科學(xué)化。從這個(gè)意義上講，協(xié)商民主是提升我國(guó)決策民主化與科學(xué)化的有力切入點(diǎn)。

其次，從國(guó)家治理的模式看，協(xié)商民主有助于改變傳統(tǒng)自上而下的命令式管理方式，國(guó)家重視與不同主體之間的互動(dòng)過(guò)程，從而形成新的治理模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于國(guó)家完全控制著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的分配，國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)依靠自上而下的命令管理。但是這種治理模式所存在的缺陷也是明顯的：一方面，由于國(guó)家徹底主宰了資源的配置，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的積極性難以充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，國(guó)家治理的激勵(lì)機(jī)制被大大弱化；另一方面，由于缺乏互動(dòng)所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)，國(guó)家治理過(guò)程中難以最大限度發(fā)揮管理過(guò)程的效果?，F(xiàn)代國(guó)家的治理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，期間需要各個(gè)不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信心溝通和行為協(xié)調(diào)。如果僅僅依靠自上而下的命令方式，勢(shì)必難以適應(yīng)復(fù)雜的治理任務(wù)。對(duì)于這種困難，協(xié)商民主能夠相當(dāng)程度上給予克服和化解。一方面，協(xié)商過(guò)程所蘊(yùn)含的各治理主體之間的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)了信息的溝通和交流，將社會(huì)的需求有效的傳達(dá)到國(guó)家機(jī)構(gòu)，從而為治理的實(shí)現(xiàn)打下基礎(chǔ)。換言之，各治理主體之間實(shí)現(xiàn)的協(xié)商，能夠極大的促進(jìn)彼此間的共識(shí)。另一方面，協(xié)商的過(guò)程同時(shí)也促進(jìn)了公共精神的發(fā)展，為各主體之間良性的互動(dòng)確立了規(guī)范。協(xié)商民主注重公民在協(xié)商過(guò)程中個(gè)人理性的發(fā)展，責(zé)任感的提升，參與意識(shí)的增強(qiáng)和政治德性的培養(yǎng)。［20］在傳統(tǒng)的民主理論中，個(gè)人的偏好是確定不變的，個(gè)人在政治生活中遵循著利益最大化的行為準(zhǔn)則。但是這種傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)存在著相當(dāng)?shù)膯?wèn)題，即以一種極其僵化的目光來(lái)審視和考察人類(lèi)的政治生活。相比之下，協(xié)商民主倡導(dǎo)高質(zhì)量的民主生活。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大的解放了社會(huì)成員的積極性，公民的個(gè)人理性得到了解放，自主意識(shí)獲得了發(fā)展，這些都為國(guó)家民主政治的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。近年來(lái)，各個(gè)地方在推進(jìn)協(xié)商民主政治的過(guò)程中進(jìn)行了不少制度層面的創(chuàng)新，比如聽(tīng)證會(huì)制度，民主懇談會(huì)等制度。在協(xié)商民主的實(shí)踐中，公民的個(gè)人理性得到了進(jìn)一步的彰顯，責(zé)任意識(shí)也得到了培育。

最后，對(duì)于中國(guó)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型而言，協(xié)商民主所倡導(dǎo)的理性協(xié)商，成為改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的重要思想工具，它能夠最大限度的凝聚改革共識(shí)，保障改革的動(dòng)力。隨著改革的深入，中國(guó)所面臨的觀念沖突和利益矛盾也越加突顯，這極大的增加了國(guó)家治理的難度。這些矛盾包括了地區(qū)矛盾、階層矛盾、行業(yè)矛盾等等方面。近年來(lái)，我國(guó)在不少重大的決策方面存在著的爭(zhēng)論就是典型的體現(xiàn)。因此在這種情況下，尋求一種更加科學(xué)合理的方式來(lái)化解這些矛盾就迫在眉睫。協(xié)商民主所倡導(dǎo)的理性協(xié)商精神對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)矛盾的解決具有重要的指導(dǎo)意義。在人類(lèi)的政治生活中，偏好對(duì)于選擇具有重要的作用。政治生活的沖突在很大程度上根源于偏好的矛盾，從這個(gè)意義上講，實(shí)現(xiàn)偏好的交疊或共識(shí)是避免政治沖突的有力方式。在這方面，協(xié)商民主理論提供給我們重要的思想啟示。就此而言，協(xié)商民主的過(guò)程就是各相關(guān)利益群體在彼此適應(yīng)偏好，最大限度的尋求共識(shí)的過(guò)程。正如江澤民所總結(jié)的：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)力與人民內(nèi)部各方面在選舉、投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無(wú)法比擬的，也是他們所無(wú)法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實(shí)地體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。”［21］（P547）今天的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到改革的攻堅(jiān)階段，各種社會(huì)矛盾頻發(fā)的重要根源在于不同群體間價(jià)值偏好的沖突。在解決上述矛盾的過(guò)程中，我國(guó)將民主協(xié)商作為了一項(xiàng)重要的國(guó)家治理方式，積極進(jìn)行著改革。比如在我國(guó)大量的勞資矛盾中，各級(jí)工會(huì)組織開(kāi)始在管理方和勞動(dòng)者之間積極進(jìn)行著協(xié)商，為勞資矛盾的化解起到了推動(dòng)作用。

通過(guò)上述三個(gè)方面的討論，我們不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主作為一種制度創(chuàng)新能夠在我國(guó)國(guó)家治理的改革進(jìn)程中發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。因此更加積極的推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展將會(huì)在三個(gè)方面發(fā)揮提升治理水平的作用：就治理過(guò)程而言，協(xié)商民主有助于提升決策的科學(xué)化和民主化；就治理模式而言，協(xié)商民主促進(jìn)了自上而下和自下而上兩種方式的融合，實(shí)現(xiàn)了信息的充分溝通和參與主體間的協(xié)作；就治理的前景而言，協(xié)商民主是改革攻堅(jiān)階段進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)，化解偏好沖突的重要制度舉措。

三、協(xié)商民主與國(guó)家治理的展望

改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的巨大變遷，中國(guó)在積極的推進(jìn)著治理的改革。學(xué)術(shù)界在分析中國(guó)治理的改革時(shí)，常常將進(jìn)一步擴(kuò)大民主作為了實(shí)現(xiàn)治理的核心內(nèi)容。［22］需要指出的是，中國(guó)以民主為導(dǎo)向的治理改革一方面包括了選舉民主的發(fā)展，另一方面則包括了協(xié)商民主的發(fā)展。對(duì)于我國(guó)而言，通過(guò)協(xié)商民主來(lái)完善選舉民主，通過(guò)選舉民主來(lái)推動(dòng)協(xié)商民主，這二者相互促進(jìn)，共同發(fā)展。［23］從一定意義上講，選舉民主是存量民主，協(xié)商民主是增量民主。通過(guò)推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展，我國(guó)深化了國(guó)家治理改革的成果。

考慮到我國(guó)的國(guó)情，中國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展也必將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的民主政治建設(shè)取得了顯著的成就，從宏觀上看，我國(guó)確立了人民代表大會(huì)和多黨合作的政治協(xié)商會(huì)議的民主制度，這體現(xiàn)著我國(guó)人民民主的政治性質(zhì)。從微觀上看，我國(guó)確立了村民自治、社區(qū)自治和企業(yè)職工代表大會(huì)制度，這三個(gè)基層民主制度為廣大人民群眾的政治參與提供了渠道。從總體上看，我國(guó)已經(jīng)形成了從宏觀到微觀的民主參與體系，確立了比較好的滿足人民群眾參政議政需求的條件。在此基礎(chǔ)上，協(xié)商民主的發(fā)展能夠進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)民主政治的發(fā)展，提升公民的參政能力。民主不僅僅是資格，高質(zhì)量的民主政治還需要政治參與者具備理性、寬容、責(zé)任感的能力。從這個(gè)角度來(lái)看，協(xié)商民主的發(fā)展具有提升公民政治能力的作用。對(duì)于中國(guó)的治理而言，民眾積極的政治參與，通過(guò)理性化方式表達(dá)訴求，將政策奠定在共識(shí)的基礎(chǔ)上，這些都是國(guó)家治理改革的前景。

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（責(zé)任編輯 高云）

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1671-0681（2014）06-0050-05

牟麗平（1974-），女，吉林省德惠人，博士，吉林體育學(xué)院講師。

2014-06-07