玄玉姬

(中共延邊州委黨校，吉林 延吉 133002)

黨的十八屆三中全會(huì)指出，“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”這就為建設(shè)法治中國(guó)提供了方向。

1 依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的內(nèi)涵及三者關(guān)系

1.1 依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的內(nèi)涵

依法治國(guó)就是依照法律治理國(guó)家，具體包括國(guó)家的權(quán)力來源于法律，因此國(guó)家權(quán)力受到法律的監(jiān)督，最終目的是保障人民的權(quán)利。依法執(zhí)政就是指中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家和社會(huì)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)把黨的意志上升為國(guó)家的意志，最后上升為法律，通過推薦領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在制度上、法律上保證黨的路線方針政策的實(shí)施。依法行政就是指行政權(quán)來源于法律，行政機(jī)關(guān)就按照法律行使行政權(quán)力，最終要承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果。

1.2 依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的關(guān)系

首先，依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分。這是因?yàn)榉蔀樾姓?quán)提供了很多優(yōu)先權(quán)，比如自由裁量權(quán)、單方意志權(quán)、效力優(yōu)先權(quán);、強(qiáng)制權(quán)等。因此，行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最需要自由空間、最容易泛濫的權(quán)力，況且在我國(guó)法律中80%以上的法律、100%的行政法規(guī)、90%以上的地方性法規(guī)都屬于行政法，由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的。如果行政機(jī)關(guān)做到了依法行政，那么我國(guó)依法治國(guó)的任務(wù)就完成了80%以上。

其次，依法執(zhí)政是通過依法治國(guó)來保證黨的路線方針政策的實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，通過對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)作用來把黨的意志提升為國(guó)家的意志即法律；二是，通過推薦領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，黨組織對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督它是否依照法律履行職責(zé)，也就是監(jiān)督它是否做到了依法行政和司法公正。而依法治國(guó)的目標(biāo)就是將國(guó)家的權(quán)力納入到法治的軌道。從這一點(diǎn)上說，依法執(zhí)政和依法治國(guó)的目標(biāo)是相一致的。

2 堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，建設(shè)法治中國(guó)應(yīng)解決的問題

2.1 缺乏依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)建設(shè)法治中國(guó)的理念

首先，缺乏依法治國(guó)的理念。往往認(rèn)為，依法治國(guó)是針對(duì)老百姓提出來的。黨的十五大提出依法治國(guó)后，地方就提出了依法治山、依法治校等口號(hào)，認(rèn)為制定一些規(guī)定之后公民、法人以及其他組織違反了就按照這個(gè)規(guī)定處罰。法律本身并不是現(xiàn)在才有的，自從有了國(guó)家就有了法律。但是，有了法律并不說明這個(gè)國(guó)家就是法治國(guó)家，一個(gè)國(guó)家是不是法治國(guó)家主要看這個(gè)國(guó)家有什么樣的法律，這個(gè)國(guó)家的法律所處的地位如何？權(quán)力是否受到法律的監(jiān)督。依法治國(guó)不是針對(duì)老百姓提出來的，它是針對(duì)國(guó)家的權(quán)力而提出來的。國(guó)家的權(quán)力在哪里呢？就在國(guó)家機(jī)關(guān)。國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力在哪里呢？就在行使這個(gè)權(quán)力的工作人員身上。所以，依法治國(guó)直接落實(shí)到國(guó)家工作人員身上。依法治國(guó)就是要解決國(guó)家的權(quán)力如何依法運(yùn)作的問題。這是依法治國(guó)的理念也是我們黨執(zhí)政的理念。

其次，缺乏堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相統(tǒng)一的理念。依法執(zhí)政的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨。我們所說的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅指黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)，還指黨在社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨就是通過依法治國(guó)來實(shí)施它的領(lǐng)導(dǎo)。所以如果不依法治國(guó)就等于否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，兩者是相一致的。當(dāng)然，我們提出依法執(zhí)政并不等于說我們黨的所有的活動(dòng)都受到法律的約束，黨的內(nèi)部活動(dòng)是由黨章和黨紀(jì)來約束的。但是，黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨組織和其他政黨之間的關(guān)系以及和公民、法人以及其他組織的關(guān)系，都是由黨組織來進(jìn)行規(guī)范的。

再次，缺乏法律優(yōu)先于權(quán)力的理念。權(quán)力來源于法律，因此所有的國(guó)家權(quán)力包括行政權(quán)、司法權(quán)都受到法律的監(jiān)督。但是，我們的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部往往認(rèn)為行政權(quán)優(yōu)先于法律，往往把法律置于權(quán)力之下，作出有悖于法律的行為。

2.2 缺乏依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)的相關(guān)法及機(jī)制，法制建設(shè)有待加強(qiáng)

2011年3月10日，吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布切合我國(guó)實(shí)際的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成。但我國(guó)的立法發(fā)展不平衡，往往傾向于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法律，從而導(dǎo)致社會(huì)管理和民生方面的法律缺乏。具體而言，我國(guó)部分地區(qū)發(fā)生的群體性事件如何以法律來進(jìn)行規(guī)范，大量的信訪行為如何規(guī)范，都缺乏明確而又具體的法律。此外，法律不統(tǒng)一，有的地方和部門越權(quán)出臺(tái)規(guī)章制度和政策性文件，制定法律缺乏公正性等。同時(shí)，制定法律的機(jī)制有待健全，從而立法質(zhì)量不高，地方保護(hù)和部門利益法制化的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度有待健全。缺乏完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制等。

2.3 行政機(jī)關(guān)行為不規(guī)范，阻礙加快建設(shè)法治政府、建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程

黨的十八大報(bào)告中有明確提出，到2020年全面建成。法治政府應(yīng)該具備四大要素：

第一，必須是有限有為政府。法無明文規(guī)定不得為之，公權(quán)力和私權(quán)利是有區(qū)別的。私權(quán)利除了法律賦予的之外法律沒有禁止的可以做，當(dāng)然受到道德的約束。但公權(quán)力法律禁止的當(dāng)然不能做，法律沒有禁止的也不能做，只有在法律所賦予的權(quán)限范圍內(nèi)作出，而且應(yīng)該正確擔(dān)負(fù)起應(yīng)該履行的職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中政府不是扮演有限有為角色，而扮演無限政府的角色，比如：行政權(quán)時(shí)不時(shí)地進(jìn)入工程領(lǐng)域等，作出越權(quán)的行為。

第二，必須是公開透明的政府，或者透明廉潔政府。政府所有的信息，除了國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私之外，一律要公開。行政權(quán)是人民通過法律賦予的公權(quán)力，理應(yīng)為人民服務(wù)，因此政府的行為必須是透明的、廉潔的。但地方政府作出重大決策有時(shí)并不是公開的，往往是事后的監(jiān)督。

第三，必須是誠(chéng)信負(fù)責(zé)政府。政府為公民、法人以及其他組織所做出的決定不能朝令夕改，如果做出的行為侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，政府應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中政府朝令夕改或者承諾不兌現(xiàn)等不守信的表現(xiàn)時(shí)有發(fā)生，特別是土地征收、征用時(shí)往往不按照法律的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

第四，必須是便民高效的服務(wù)型政府。法律為行政權(quán)提供了很多優(yōu)先權(quán)，因此政府的行為必須高效便民地為人民服務(wù)。但在實(shí)際工作中政府效率不高的現(xiàn)象還是存在的。具體表現(xiàn)在一是人力上。一些行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)多，層次多，人員多。二是經(jīng)費(fèi)上。許多行政機(jī)關(guān)不算經(jīng)濟(jì)賬，浪費(fèi)了大量的財(cái)力。三是在處理公務(wù)上。有的行政機(jī)關(guān)官僚主義嚴(yán)重，門難進(jìn)、臉難看、話難講、事難辦。

2.4 司法機(jī)關(guān)行為不規(guī)范

司法權(quán)是中立的、被動(dòng)的，不告不理。就像等邊三角形，不能偏，一旦偏就變成不等邊三角形，也就存在司法不公正，甚至腐敗的問題。司法腐敗存在的根源在于體制的矛盾，即一是司法權(quán)力地方化。司法的人財(cái)物歸屬于地方，和地方政府有千絲萬縷的關(guān)系。二是司法管理行政化。比如：法院的院長(zhǎng)以及檢察院的檢察長(zhǎng)管的事太多了，分房、高福利等都由這些長(zhǎng)官來管，當(dāng)然遇到一些事情和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，反過來行政機(jī)關(guān)一遇到司法案件往往通過這些司法長(zhǎng)官來進(jìn)行溝通，這樣所辦的案件就不公正，司法腐敗是不可避免的。原最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有受賄案件和原重慶市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)張弢受賄、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織一案，就說明司法腐敗的嚴(yán)重性。由此導(dǎo)致我國(guó)司法公信力不足，群眾“信訪不信法”或打官司變成了“打關(guān)系”現(xiàn)象較普遍。就2010年的行政審判工作而言，盡管相當(dāng)比例的一審行政案件是以協(xié)調(diào)和解的其他方式結(jié)案的，但以判決方式結(jié)案的一審案件上訴率仍然高達(dá)78.8%；法院立案再審的數(shù)量占當(dāng)年全部一審行政案件的11%，占全部二審案件的41%。2011年，延邊州基層法院案件結(jié)案總數(shù)21424件，其中上訴案件數(shù)為1456件，上訴率、一審服判息訴率為9.32%，申訴案件數(shù)為110件，申訴率為0.51%。由此可見，司法公信力的不足。

2.5 法律監(jiān)督不到位

我國(guó)規(guī)范國(guó)家權(quán)力的法律陸續(xù)出臺(tái)，為權(quán)力的監(jiān)督提供了制度上的保證。但是軟監(jiān)督，或者弱監(jiān)督現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)在：一是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，往往是事后監(jiān)督。比如：政府所做出的決策開始實(shí)施，出現(xiàn)問題了，權(quán)力機(jī)關(guān)才插手。二是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督偏弱。主要原因在于司法監(jiān)督的范圍狹窄。比如：沒有把抽象行政行為和內(nèi)部行政行為納入到司法審查的范圍，使行政相對(duì)人的權(quán)益受到一定損害。因?yàn)榫唧w行政行為，按照一事不再罰的原則，處罰一次就了結(jié)。而抽象行政行為如果不及時(shí)糾正或者不廢除，就反復(fù)地起作用，損害相對(duì)人的合法權(quán)益。三是行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督也還未建立高效而相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督。四是社會(huì)監(jiān)督還缺乏公開透明等。

3 堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，建設(shè)法治中國(guó)應(yīng)采取的措施

3.1 牢固樹立依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政理念，切實(shí)彰顯法律權(quán)威

第一，明確權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系。權(quán)利是法律上的概念，權(quán)力則屬政治上的概念。兩者存在密切的聯(lián)系，權(quán)利是本源，權(quán)力來源于權(quán)利，因此權(quán)力受權(quán)利的監(jiān)督，權(quán)力以法律上的權(quán)利為基礎(chǔ)以實(shí)現(xiàn)，法律權(quán)利為目的，權(quán)利作為一種法律上的資格又制約著權(quán)力的形式、程序、內(nèi)容及過程各個(gè)方面。因此，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的最終目的就是保護(hù)公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益。

第二，樹立全心全意為人民服務(wù)的理念。我們要建設(shè)的法治中國(guó)，是憲法具有最高地位和最大權(quán)威的中國(guó)，是全體公民依法享有廣泛權(quán)利和自由的中國(guó)，是政治清明、經(jīng)濟(jì)富強(qiáng)、文化繁榮、社會(huì)和諧、生態(tài)文明的中國(guó)。因此，建設(shè)法治中國(guó)必須把全心全意為人民服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，想問題、做事情首先要考慮人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，樹立立黨為公、執(zhí)政為民執(zhí)政理念。要做到全心全意為人民服務(wù)，國(guó)家工作人員的行為納入到法律的軌道。只要依法履行職責(zé)，就是做到了為人民服務(wù)。

為此，應(yīng)提高國(guó)家工作人員的法律素質(zhì)。要重視提拔法律意識(shí)強(qiáng)、善于用法律手段解決問題、推動(dòng)發(fā)展的優(yōu)秀干部。地方領(lǐng)導(dǎo)干部任職前要考察其掌握相關(guān)法律知識(shí)和依法履職情況。

3.2 完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

第一，重視制定社會(huì)管理和民生方面的法律，包括保障社會(huì)弱勢(shì)群體的法律、社會(huì)組織促進(jìn)法、建立特殊人群的法律保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)制度等，從而把社會(huì)管理納入到法治的軌道。

第二，及時(shí)地修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大司法審查的范圍，把行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為都納入到司法審查的范圍。《行政訴訟法》的頒行是“人治時(shí)代的終結(jié)，法治時(shí)代的開始”。我們應(yīng)實(shí)施行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，充分體現(xiàn)“訴權(quán)平等”、“程序公正”的訴訟理念。

第三，修改《信訪條例》，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

第四，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制。健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。

3.3 規(guī)范執(zhí)法行為，改革行政執(zhí)法體制，建設(shè)法治政府

第一，合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任。加強(qiáng)執(zhí)法評(píng)議考核，要把評(píng)議考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)、晉職的重要依據(jù)。

第二，應(yīng)解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散，力量配置不均、機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)三個(gè)方面的問題。一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量分散、多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉，在執(zhí)法過程中甚至?xí)霈F(xiàn)執(zhí)法推諉塞責(zé)、沖突打架等問題。二是執(zhí)法力量配置不均勻，使很多執(zhí)法力量沒有下沉到基層，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級(jí)一級(jí)的執(zhí)法力量、執(zhí)法水平、執(zhí)法能力存在較大差距。三是整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。

第三，正確處理黨組織和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。在理論上說，黨組織和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不存在矛盾的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是黨組織推薦的。黨組織對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督是否做到了依法行政。行政職權(quán)和行政職責(zé)是相統(tǒng)一的，行政機(jī)關(guān)是行政主體，它做出的行為承擔(dān)法律責(zé)任。但是，黨組織和行政機(jī)關(guān)共同做出的決策如果違法侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，涉及到由誰來承擔(dān)的問題。根據(jù)我國(guó)的法律，行政主體來承擔(dān)責(zé)任的，黨組織不承擔(dān)責(zé)任。這就存在行政職權(quán)和行政職責(zé)相脫節(jié)的問題。因此，必須明確行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。各級(jí)黨組織不具有行政主體資格，不應(yīng)該包辦代替憲法法律規(guī)定應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)處理的具體行政事務(wù)，黨必須在遵守憲法和法律的前提下，推行自己的政策。

3.4 改革司法體制，從制度上保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)

第一，改革司法管理體制，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。為此，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。

第二，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。

第三，全面推進(jìn)司法公開,暢通民意溝通渠道,使司法權(quán)自覺接受社會(huì)監(jiān)督,走向司法公開之路。

第四，正確處理黨組織和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨通過法律對(duì)司法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)依照法律行使審判權(quán)和檢察權(quán)體現(xiàn)了黨的意志。因此，黨組織不要干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

3.5 把權(quán)力納入制度籠子里

第一，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況設(shè)立人大監(jiān)察專員制度，設(shè)立行政監(jiān)督委員會(huì)，從而加強(qiáng)人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督，

第二，加強(qiáng)人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為此擴(kuò)大監(jiān)督范圍，使抽象行政行為、內(nèi)部行政行為納入到司法審查的范圍。

第三，完善行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督在實(shí)踐中缺乏獨(dú)立性，影響對(duì)政府的監(jiān)督，因此提高行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督的地位。

第四，建立渠道暢通的社會(huì)監(jiān)督方式，公民的信訪、舉報(bào)、檢舉等制度應(yīng)及時(shí)完善，使憲法規(guī)定的公民的監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)得以切實(shí)行使。

【參考文獻(xiàn)】

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