王 俊

“散居民族”是相對(duì)于“聚居民族”而言的。敖俊德提出散居少數(shù)民族包括：一是居住在民族自治地方以外的少數(shù)民族；二是居住在民族自治地方以內(nèi)，但不是實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族。所稱散居民族包括建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族。[1]散居民族有三種主要分布形式:城市散居民族、民族鄉(xiāng)的散居民族和農(nóng)村星散的散居民族，其中農(nóng)村星散的散居民族相對(duì)聚居在相當(dāng)于村或村民小組這樣的范圍內(nèi)。本文所稱“民族村”，是指非自治地方少數(shù)民族人口占30%以上的村委會(huì)。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，對(duì)散居民族已進(jìn)行的理論探索，為進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)的研究奠定了基礎(chǔ)。但與其重要性相比，散居民族是國(guó)內(nèi)外民族學(xué)、民族理論和民族政策研究相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。云南作為一個(gè)典型的多民族省份，在“大雜居、小聚居”的民族地域分布格局中，基于民族區(qū)域自治的體制背景，有關(guān)散居民族地區(qū)農(nóng)村的學(xué)術(shù)研究和工作實(shí)踐都相對(duì)遲滯。在民族散居化進(jìn)程不斷加深的背景下，針對(duì)云南實(shí)際，將散居理論創(chuàng)新的聚焦點(diǎn)在原有民族鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，下移到更具有散居民族地域聚居特征的“民族村”，探索散居民族理論創(chuàng)新發(fā)展的思路，對(duì)加快散居民族整體發(fā)展具有十分重要的理論指導(dǎo)意義。

一、現(xiàn)有散居民族理論體系覆蓋不到“民族村”

散居民族理論是在中國(guó)革命、建設(shè)以及改革開(kāi)放中逐步形成與發(fā)展起來(lái)的具有中國(guó)特色的民族理論，主要經(jīng)歷了孕育、形成、發(fā)展等階段。

早期的中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命實(shí)踐中形成了散居民族理論的思想基礎(chǔ)。如建立以區(qū)鄉(xiāng)村為單位的自治政府、在民族雜居區(qū)組織兩個(gè)民族為主體的鄉(xiāng)或區(qū)混合政府等，對(duì)散居民族理論的確立起著開(kāi)創(chuàng)性和奠基性的作用。

在進(jìn)行社會(huì)主義改造和建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索解決散居民族問(wèn)題的道路，提出了“散居”、“雜居”等概念*“雜居”與“聚居”較早見(jiàn)諸的法律文件是《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》?！吧⒕印痹浴吧⑻帯币辉~較早出現(xiàn)于1947年《中共中央東北局關(guān)于回民問(wèn)題的通知》；最早提到“散居”的國(guó)家部門規(guī)范性文件是1952年《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》；《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》對(duì)保障散居少數(shù)民族政治生活、平等權(quán)利、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、語(yǔ)言文字等權(quán)益作了具體規(guī)定，是我國(guó)第一個(gè)專門針對(duì)散居民族的行政法規(guī)，是散居民族理論確立的重要標(biāo)志。，將民族鄉(xiāng)、民族區(qū)從民族區(qū)域自治中分離出來(lái)，確立了民族鄉(xiāng)(區(qū)、鎮(zhèn))制度。這一時(shí)期，在堅(jiān)持民族平等、民族團(tuán)結(jié)原則的基礎(chǔ)上，逐步形成了散居民族理論思想體系*這一時(shí)期散居民族理論思想體系主要包括：民族作為客觀實(shí)體，有“散居”、“雜居”、“聚居”等分布方式、居住形式與基本類型。提出散居民族的基本特征，分布地域主要是城市和集鎮(zhèn)，進(jìn)行了民族識(shí)別，明確了散居民族身份，頒布了關(guān)于散居民族的第一個(gè)行政法規(guī)。，并將民族鄉(xiāng)、城市民族區(qū)從民族區(qū)域自治制度中分離出來(lái)，建立民族鄉(xiāng)政權(quán)組織形式。這些內(nèi)容為散居民族理論的跨越發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

1978年十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)確立和發(fā)展了民族鄉(xiāng)建制。自1984年起，全國(guó)各地開(kāi)始把恢復(fù)和建立民族鄉(xiāng)的工作作為民族工作的一個(gè)重要任務(wù)。至2000年，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中已有48個(gè)民族建立了民族鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)人口約占散居民族人口的1/3。[2]這一時(shí)期明確了散居民族的范圍與民族工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是提出重視城市民族工作。至此，散居民族的范圍包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個(gè)部分。《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》對(duì)民族鄉(xiāng)和城市民族工作進(jìn)行了全面規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)民族鄉(xiāng)和城市民族工作邁入了法制化、規(guī)范化的軌道，改變了長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法可依、無(wú)章可循的狀況。至此，散居民族理論的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)展得較為系統(tǒng)。

建黨90周年以來(lái)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門將民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、區(qū))從民族區(qū)域自治制度中分離出來(lái)，確立和發(fā)展了民族鄉(xiāng)和城市民族工作制度，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義民族理論發(fā)展的新突破，制定散居民族政策法規(guī)，保障散居少數(shù)民族的平等權(quán)利。中國(guó)特色的散居民族理論的確立和發(fā)展，是馬克思民族理論中國(guó)化的創(chuàng)新與發(fā)展。

但是，散居民族除了在民族鄉(xiāng)和城市這兩種主要的分布和居住方式之外，由于歷史的原因和經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)的需要，特別是民族間通婚的作用，還形成了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村星散分布的散居民族。這種類型的散居民族主要是分散在漢族或其他民族聚居的地區(qū)，在人數(shù)上占絕對(duì)的少數(shù)，但他們也有相對(duì)聚居的情況，但一般聚居的地區(qū)也只有相當(dāng)于“村”或“村民小組”這樣的范圍。在我國(guó)，農(nóng)村星散分布的散居民族是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為弱勢(shì)的群體，也是一個(gè)易發(fā)生沖突的群體，在社會(huì)生活中他們?nèi)狈Α叭硕鄤?shì)眾”的優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)心理上他們有較強(qiáng)的民族意識(shí)和敏感性。

我國(guó)農(nóng)村星散分布的散居民族總體數(shù)量大約有1000萬(wàn)，占散居民族人口總數(shù)的1/3。其中，以云南為例，2008年末，未列入其他專項(xiàng)扶持規(guī)劃的散居少數(shù)民族人口有754.19萬(wàn)人，占全省少數(shù)民族人口的53%，少數(shù)民族人口占30%以上的村委會(huì)共4437個(gè)，轄42453個(gè)自然村，分布于全省16個(gè)州(市)、109個(gè)縣(市)、840個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。農(nóng)村星散分布的散居民族約為300萬(wàn)人，除了相對(duì)集中于民族鄉(xiāng)外，還有相當(dāng)數(shù)量的零星分散在農(nóng)村各民族村*所稱民族村是指民族自治地方以外少數(shù)民族人口占30%以上的村委會(huì)。范圍內(nèi)，即使在民族鄉(xiāng)內(nèi)，也是相對(duì)集中分布在民族村之內(nèi)。因此，“民族村”是散居少數(shù)民族在農(nóng)村相對(duì)聚居的區(qū)域，但現(xiàn)有散居民族理論還缺乏對(duì)這一群體系統(tǒng)的理論研究。我國(guó)散居民族地區(qū)農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，發(fā)展最為滯后，缺乏翔實(shí)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)資料，因此一直以來(lái)，理論上的突破較為困難。

二、“民族村”的工作實(shí)踐是散居民族理論體系創(chuàng)新發(fā)展的客觀基礎(chǔ)

近年來(lái)，通過(guò)不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和資源整合力度，集中力量實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，云南散居民族地區(qū)農(nóng)村呈現(xiàn)出整體實(shí)力提升的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。但受自然、歷史、地理等客觀條件的限制，受人口素質(zhì)、資金項(xiàng)目投入、體制機(jī)制的制約，也受理論研究滯后的影響，散居民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然十分落后。

在云南，基層民族工作部門創(chuàng)造性地將散居民族工作的重心逐漸下移到“民族村”，不斷加強(qiáng)最基層、最滯后農(nóng)村地區(qū)的民族工作，并取得了實(shí)效，積累了經(jīng)驗(yàn)。例如，曲靖市創(chuàng)造性地依托民族村，率先實(shí)施民族團(tuán)結(jié)目標(biāo)責(zé)任制簽訂到村、民族團(tuán)結(jié)示范村創(chuàng)建。在開(kāi)展“三村四化”建設(shè)、“千村扶貧、百村整村”推進(jìn)、866工程、小康示范村、四新工程等過(guò)程中，也重點(diǎn)對(duì)民族村進(jìn)行傾斜并分批覆蓋。昭通市民委建議將民族村(原民族小鄉(xiāng))列入?yún)⒄铡对颇鲜∶褡遴l(xiāng)工作條例》執(zhí)行的范圍。2010年又提出重視民族村政權(quán)建設(shè)，各級(jí)黨委、政府要把民族村政權(quán)建設(shè)納入重要議事日程，研究解決工作中存在的困難和問(wèn)題。*依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)為中國(guó)大陸地區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會(huì)既不是一級(jí)政權(quán)組織，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，在《中共昭通市委、人民政府<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)加快少數(shù)民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展的決定>》(昭發(fā)[2010]3號(hào))中提到：重視“民族村政權(quán)建設(shè)”，各級(jí)黨委、政府要把“民族村政權(quán)建設(shè)”納入重要議事日程的提法應(yīng)該再做商榷。但為了尊重原文將民族工作下移到民族村委會(huì)的意思，此處保留，特此說(shuō)明。在民族村兩委班子主要成員中選配有該村主體民族公民擔(dān)任的干部，建立隸屬村委會(huì)的民族工作委員會(huì)。到2015年實(shí)現(xiàn)60%的民族村達(dá)到“六好”，即“自治好、管理好、服務(wù)號(hào)、治安好、環(huán)境好、風(fēng)尚好”的目標(biāo)。*見(jiàn)《中共昭通市委、人民政府<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)加快少數(shù)民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展的決定>》(昭發(fā)[2010]3號(hào))。繼昭通市《昭通市扶持民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(2011～2013年)》出臺(tái)后，昭通市還將出臺(tái)關(guān)于民族鄉(xiāng)外的72個(gè)民族村的《民族村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》。同時(shí)，昭通市堅(jiān)持“因地制宜”、“因族舉措”、“分類指導(dǎo)”的原則，把全市126個(gè)民族村列入扶貧掛鉤村，安排市級(jí)22個(gè)單位掛鉤22個(gè)民族村，110個(gè)縣鄉(xiāng)單位掛鉤104個(gè)民族村，推進(jìn)民族村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

2009年，云南省委、省政府提出：制定和實(shí)施扶持散居民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，以民族鄉(xiāng)和少數(shù)民族人口30%以上的行政村、自然村為重點(diǎn)，整合各類資金，加大扶貧開(kāi)發(fā)整鄉(xiāng)、整村推進(jìn)力度。對(duì)民族鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整鄉(xiāng)推進(jìn)給予優(yōu)先安排，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目給予重點(diǎn)扶持。力爭(zhēng)到“十二五”末，使散居民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到當(dāng)?shù)刂械纫陨纤健?《中共云南省委 云南省人民政府〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作 促進(jìn)民族團(tuán)結(jié) 加快少數(shù)民族和民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展的決定〉》(云發(fā)[2009]13號(hào))。為充分發(fā)揮少數(shù)民族發(fā)展資金促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的積極作用，云南省民委按照“省做規(guī)劃、州(市)負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)、項(xiàng)目到村、扶持到戶”的原則，結(jié)合實(shí)際，把目標(biāo)任務(wù)細(xì)化到村、落實(shí)到戶，以推動(dòng)和保證各個(gè)扶持發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)范有序進(jìn)行。

通過(guò)在散居民族地區(qū)農(nóng)村依托“民族村”創(chuàng)造性地開(kāi)展民族工作，散居民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件逐步得到改善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，群眾收入水平不斷提高，基層組織和制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，基層干部執(zhí)政能力不斷增強(qiáng)，散居民族地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和快速發(fā)展的良好局面?；鶎用褡骞ぷ鞑块T依托“民族村”開(kāi)展的一系列創(chuàng)新實(shí)踐所取得的顯著成效，是散居民族理論體系創(chuàng)新發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。但由于帶動(dòng)散居民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目，在較短的時(shí)間內(nèi)難以全面覆蓋所有的民族村，加之項(xiàng)目實(shí)施的持續(xù)性、覆蓋面和選擇點(diǎn)受主觀因素的影響，與少數(shù)民族群眾盼望加快發(fā)展的意愿形成了突出矛盾，已成為散居民族工作的主要重點(diǎn)與難點(diǎn)。因此，要加快散居民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，必須發(fā)展和完善散居民族理論體系，才能對(duì)實(shí)踐工作提供指導(dǎo)。

三、“民族村”對(duì)散居民族理論體系創(chuàng)新發(fā)展的重要意義

當(dāng)前，散居民族理論體系對(duì)分布廣泛且亟需扶持發(fā)展的“民族村”還不能提供理論指導(dǎo)，而云南多地依托“民族村”開(kāi)展的散居民族工作實(shí)踐取得了實(shí)效。因此，將“民族村”納入散居民族理論體系是必要的，也是可行的，具有創(chuàng)造性和重要意義。

(一)將“民族村”納入散居民族理論體系的必要性

1.民族村發(fā)展的滯后性和不平衡性需要不斷創(chuàng)新散居民族理論體系

由于歷史等原因，民族村多分布于云南地理位置偏僻、生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平要相對(duì)滯后于民族自治地區(qū)，其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面，雖不排除個(gè)別民族村發(fā)展較好的情況，但大都面臨著諸多的困難和問(wèn)題。較為突出的問(wèn)題表現(xiàn)在水、電、路和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，農(nóng)田水利設(shè)施不健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，貧困面大，貧困程度深，而且貧困點(diǎn)較為分散；民族教育整體發(fā)展水平不高；生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展面臨著不少的問(wèn)題，資源的優(yōu)勢(shì)加上貧困的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要，往往容易陷入人與環(huán)境關(guān)系惡性循環(huán)的泥沼；民族文化的傳承與保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)；少數(shù)民族干部的民族結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、分布結(jié)構(gòu)不盡合理，總量不足；醫(yī)療水平和條件有限，因病致貧、返貧的情況仍較為普遍。同時(shí)，散居民族地區(qū)分布不平衡，地區(qū)間、民族間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展不平衡是民族村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的普遍性問(wèn)題之一。造成民族村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的原因很多，但是，缺乏理論、政策和法律體系的保障，也是其中的重要原因之一。

2.《云南民族鄉(xiāng)工作條例》面臨調(diào)整和民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)要求完善散居民族理論體系

第一，《云南民族鄉(xiāng)工作條例》中規(guī)定的一些政策難以落實(shí)

《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》條例自1992年頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)于促進(jìn)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的發(fā)展和少數(shù)民族干部隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)揮了積極作用；對(duì)于規(guī)范地州市和縣市區(qū)政府對(duì)民族鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，對(duì)民族鄉(xiāng)的扶持起到了較大的督促、推動(dòng)作用。但是，這個(gè)針對(duì)云南散居民族地區(qū)農(nóng)村唯一的地方性法規(guī)，剛性內(nèi)容不多，也不便于操作。近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，條例的實(shí)施面臨較為嚴(yán)峻的形勢(shì)，一些政策甚至無(wú)法落實(shí)，出現(xiàn)如下問(wèn)題：

一是部分民族鄉(xiāng)中，少數(shù)民族干部比例仍然偏低，與其人口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。二是對(duì)于在邊遠(yuǎn)貧困民族鄉(xiāng)、民族村工作的干部和各種專業(yè)技術(shù)人員的工資、福利待遇，有的縣市沒(méi)有給予特殊照顧。三是條例第三章“民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)”規(guī)定的一些稅收減免、稅利返還、財(cái)政超收部分全留、投入傾斜等政策沒(méi)有得到兌現(xiàn)或完全兌現(xiàn)。四是部分民族鄉(xiāng)還沒(méi)有建立初級(jí)中學(xué)，有的鄉(xiāng)還是兩三萬(wàn)人口的大鄉(xiāng)。

條例規(guī)定的這些傾斜政策和優(yōu)惠措施之所以難以落實(shí)，其原因主要有以下幾點(diǎn)。

一是認(rèn)識(shí)不到位。近年來(lái)，對(duì)散居民族地區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，分類指導(dǎo)的原則往往被忽視，許多地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于用“一刀切”的簡(jiǎn)單的思維方式和工作方法來(lái)對(duì)待散居民族地區(qū)的工作。

二是民族鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍都較困難，而財(cái)政狀況較好的鄉(xiāng)又由于縣市人民政府在財(cái)政政策上沒(méi)有給予其應(yīng)有的照顧。

三是條例本身的有關(guān)規(guī)定不盡合理，也過(guò)于籠統(tǒng)而不好操作。如對(duì)各級(jí)部門的職責(zé)規(guī)定得不明確，把應(yīng)由省、地、縣三級(jí)人民政府共同承擔(dān)的一些責(zé)任全部壓到縣市一級(jí)人民政府身上，增加了各縣市貫徹行條例的難度。

四是由于財(cái)稅體制改革和國(guó)家有關(guān)政策的調(diào)整，條例的某些規(guī)定已變得沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，如有關(guān)對(duì)企業(yè)免稅的規(guī)定。

最后，民族鄉(xiāng)少數(shù)民族干部配備不足、成長(zhǎng)緩慢，除受民族地區(qū)教育落后所制約外，干部來(lái)源渠道狹窄及平時(shí)不注意培養(yǎng)也是重要原因之一。

第二，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)使得原屬于民族鄉(xiāng)的民族村面臨政策真空

民族鄉(xiāng)行政制度是我國(guó)最具中國(guó)特色的解決民族問(wèn)題的方式，近50年來(lái)，在保障散雜居少數(shù)民族的平等權(quán)利、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)文化等方面，都起到了十分重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些發(fā)展較快的民族鄉(xiāng)提出了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的要求，這是發(fā)展的必然，也是發(fā)展的需要。但是由于種種原因，我國(guó)憲法中沒(méi)有“民族鎮(zhèn)”的建制，1992年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》。20世紀(jì)90年代是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的時(shí)期，但是，因?yàn)槊褡遴l(xiāng)是一種較特殊的鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)，又不能建立“民族鎮(zhèn)”，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)又會(huì)失去民族鄉(xiāng)的特殊性，因此在將近20年的時(shí)間里民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的問(wèn)題受到了阻礙，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到了一定的影響。2000年6月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，新一輪的撤(并)鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作將會(huì)加快，特別是對(duì)于西部及民族地區(qū)將產(chǎn)生深刻的影響。在這樣的情況下，民族鄉(xiāng)的“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”是一個(gè)民族問(wèn)題，也是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題[3](P144)。

目前很多民族鄉(xiāng)紛紛要求撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，不僅是因?yàn)槌鞘谢l(fā)展進(jìn)程的加快，同時(shí)也是因?yàn)閷?duì)民族鄉(xiāng)的實(shí)際優(yōu)惠太少，有的還不如建鎮(zhèn)后的各種優(yōu)惠多。很多是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題要求撤并的。民族鄉(xiāng)的散居少數(shù)民族約占我國(guó)散居少數(shù)民族人數(shù)的1/3，其重要性是不言而喻的。隨著民族鄉(xiāng)的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，一些原來(lái)隸屬于民族鄉(xiāng)的民族村，也不再享受《云南民族鄉(xiāng)工作條例》中的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，變?yōu)槠胀ńㄖ奇?zhèn)中的民族村，從而面臨著政策真空。一些民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、并鎮(zhèn)、改辦后，由于“民族鎮(zhèn)”或者“民族街道辦事處”不具有合法地位，雖說(shuō)民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后可以繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠待遇，但是實(shí)際上很多鄉(xiāng)長(zhǎng)都改成了由漢族擔(dān)任，主體少數(shù)民族的各種待遇更是很難兌現(xiàn)和落實(shí)。原來(lái)的少數(shù)民族村民的生產(chǎn)生活方式短時(shí)間內(nèi)并未發(fā)生較大的改變，但身份甚至經(jīng)歷了從村民到市民的轉(zhuǎn)變，他們有的戲稱自己是“挑著糞桶的市民”，其思想觀念、生產(chǎn)生活方式、社會(huì)保障、身心健康等各個(gè)方面都面臨著新的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

3.將“民族村”納入散居民族理論體系是民族平等和維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的需要

民族平等是指各民族不論人口多少、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度高低、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰異同，都是中華民族的一部分，具有同等的地位，在國(guó)家和社會(huì)生活的一切方面，依法享有相同的權(quán)利，履行相同的義務(wù)，反對(duì)一切形式的民族壓迫和民族歧視。散居民族和散居民族地區(qū)的一大特點(diǎn)是發(fā)展不平衡，因此從全國(guó)范圍各民族整體而言，各民族都實(shí)現(xiàn)了民族平等(從質(zhì)上講)，但是各地區(qū)之間的民族平等實(shí)現(xiàn)程度是有差別的(從量上講)，民族平等的實(shí)現(xiàn)程度出現(xiàn)差別的趨勢(shì)。[4]一些基層民族干部把在自治地方的少數(shù)民族和散居民族地區(qū)的少數(shù)民族比喻成“親生”和“后養(yǎng)”的關(guān)系，對(duì)同樣是少數(shù)民族卻沒(méi)有享受到一樣的民族政策和待遇的事實(shí)表示不解。例如，在散居民族地區(qū)基本沒(méi)有文化保護(hù)經(jīng)費(fèi)，從上到下的安排都是針對(duì)自治地方的，自治地方還可以有立法權(quán)。散居民族地區(qū)的文化保護(hù)幾乎成了“被遺忘的角落”，同一個(gè)民族在不同的地方享受的政策完全不同。例如民族節(jié)日放假，散居民族不能享受，他們的意見(jiàn)就比較大。

沒(méi)有剛性的理論、政策和法律作為依據(jù)，也給開(kāi)展散居民族工作帶來(lái)了困難。絕大多數(shù)的散居民族群眾耳聞目睹了近年周邊地區(qū)的發(fā)展成就，盼發(fā)展、思發(fā)展的愿望變得強(qiáng)烈，大部分群眾也有艱苦奮斗的精神。由于地區(qū)差異使得同一個(gè)民族不能享受同樣政策，散居民族和其他自治地方的民族的待遇不同，容易導(dǎo)致民族心理的不平衡。地域分布、自然環(huán)境、歷史原因、發(fā)展基礎(chǔ)等的差異，造成了各民族間事實(shí)上的發(fā)展不平等，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這種事實(shí)上的發(fā)展不平等還在呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，有的已經(jīng)成為影響民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。因此，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，消除歷史遺留的發(fā)展差異，縮小現(xiàn)實(shí)的發(fā)展差距，就是對(duì)各民族、各地區(qū)共同發(fā)展要求的統(tǒng)籌兼顧，也是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族全面平等、社會(huì)公正的必由之路。只有從根本上重視散居民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題，按照分類指導(dǎo)原則，切實(shí)保障散居民族的權(quán)益，才能突破民族地區(qū)問(wèn)題“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的僵局。

4.基層對(duì)于“民族村”理論的認(rèn)同是其基本訴求，但面臨理論界不能對(duì)接的矛盾

很多基層在上報(bào)省民委的材料中，都使用了“民族村”的字眼和概念，并且大多數(shù)以少數(shù)民族占30%以上這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。可見(jiàn)，實(shí)際上基層對(duì)于“民族村”理論的認(rèn)同是其基本訴求。但在現(xiàn)有的理論體系中，“民族村”的概念仍屬于不準(zhǔn)確、非正式的提法，在現(xiàn)有的理論體系中尚未確定“民族村”的概念。還有一些自治地方的自治民族在報(bào)送材料中使用民族村的概念時(shí)，也存在著混淆的情況，例如，大理白族自治州某某白族村。以白族為主體民族的民族區(qū)域自治地方的白族村，要不要使用“白族”二字？非自治地方或自治地方的非自治民族使用“民族村”概念時(shí)主要是用于與自治地方或自治民族相區(qū)別。如，迪慶藏族自治州的興隆白族村，或者元江哈尼族自治縣的因遠(yuǎn)鎮(zhèn)(原來(lái)的因遠(yuǎn)白族鄉(xiāng))安仁白族村。這種現(xiàn)象說(shuō)明，基層有將“民族村”納入散居民族理論體系的訴求，還有使用不規(guī)范(因?yàn)槔碚摻缥醋饕?guī)范)的情況，而在理論體系中又面臨沒(méi)有可以對(duì)接的矛盾。

另外，現(xiàn)行的一些民族政策針對(duì)某一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的少數(shù)民族進(jìn)行扶持，但是和這些少數(shù)民族居住在同一地的漢族或者其他少數(shù)民族就沒(méi)有扶持，少數(shù)的情況，漢族和非主體少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還更為滯后。在實(shí)際工作中，有人就提出應(yīng)該就這個(gè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的對(duì)象進(jìn)行扶持，而不僅僅進(jìn)行民族的區(qū)分?？傮w而言，邊遠(yuǎn)散居少數(shù)民族村寨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后性是無(wú)可爭(zhēng)議的，若“民族村”的理論能夠成立，對(duì)“民族村”進(jìn)行扶持的政策也能惠及到同一區(qū)域基本處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的非主體少數(shù)民族或者漢族。在政策的實(shí)施效果上，可能會(huì)更為公平。

(二)將“民族村”納入散居民族理論體系的創(chuàng)造性和可行性

1.依托“民族村”開(kāi)展散居民族地區(qū)民族工作是實(shí)踐工作的創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)

云南散居民族地區(qū)民族工作分為城市、民族鄉(xiāng)和農(nóng)村三種類型。在云南散居民族地區(qū)農(nóng)村，基層民族工作部門創(chuàng)造性地將散居民族工作的重心逐漸下移到民族村，不斷加強(qiáng)最基層、最滯后農(nóng)村地區(qū)的民族工作，創(chuàng)造了實(shí)施民族團(tuán)結(jié)目標(biāo)管理責(zé)任制、民族團(tuán)結(jié)示范村建設(shè)、民族地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)等民族團(tuán)結(jié)工作的典型經(jīng)驗(yàn)，并取得了一定的實(shí)效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。這不僅促進(jìn)了散居民族地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)了各民族之間的交往、交流、交融。這些經(jīng)驗(yàn)為將民族村納入中國(guó)特色散居民族理論體系提供了實(shí)證支持。散居民族理論、政策和法律的不斷完善將有助于彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施持續(xù)性、覆蓋面和選擇項(xiàng)目的主觀因素的不足。

2.依托“民族村”開(kāi)展散居民族地區(qū)民族工作符合現(xiàn)實(shí)需求

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》是關(guān)于農(nóng)村村民自治的法律，是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的基本法律。*于1987年11月24日經(jīng)第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議形式通過(guò)并公布，于1988年6月1日起試行。1998年11月4日中華人民共和國(guó)主席令第9號(hào)公布，自公布之日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議于2010年10月28日修訂通過(guò)，自公布之日起施行。其規(guī)定過(guò)村民委員會(huì)的性質(zhì)是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，是我國(guó)農(nóng)村政權(quán)的基礎(chǔ)。行政村群眾自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展、穩(wěn)定，影響黨在農(nóng)村政權(quán)的鞏固。目前在各種項(xiàng)目的申報(bào)中，大多是以村委會(huì)為申報(bào)單位進(jìn)行，因此，以民族村為依托開(kāi)展散居民族地區(qū)農(nóng)村工作符合現(xiàn)實(shí)需求。加強(qiáng)散居民族地區(qū)村委會(huì)的組織建設(shè)和制度建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.依托“民族村”開(kāi)展民族工作符合分類指導(dǎo)原則，具有可行性

在民族工作的分類指導(dǎo)原則中，有一類是散居民族工作，但是長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。在所開(kāi)展的工作中，以貫徹執(zhí)行《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》和《云南省城市民族工作條例》為主，而分布最廣、人口眾多、民族成分復(fù)雜的民族村工作一直被忽視。因此，開(kāi)展民族村工作是進(jìn)一步細(xì)化散居民族工作，符合分類指導(dǎo)的原則，具有可行性。

4.“民族村”可作為民族區(qū)域自治和民族鄉(xiāng)制度的補(bǔ)充形式

新世紀(jì)新階段，在國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下，我國(guó)民族問(wèn)題面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是國(guó)內(nèi)外分裂勢(shì)力和國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力極力利用民族問(wèn)題破壞我國(guó)民族團(tuán)結(jié)和祖國(guó)統(tǒng)一，反分裂斗爭(zhēng)依然是長(zhǎng)期、復(fù)雜、尖銳的。在這種情況下，民族政策需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷充實(shí)完善，民族工作需要不斷改進(jìn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論和政策，是馬克思主義民族理論與中國(guó)國(guó)情正確結(jié)合的產(chǎn)物。民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧；民族區(qū)域自治；各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展是黨的民族政策的靈魂。這已為實(shí)踐證明是正確的，是符合中國(guó)國(guó)情和各民族利益的，是有利于民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一，有利于不斷增強(qiáng)中華民族凝聚力的。因此，堅(jiān)持上述基本理論和政策不動(dòng)搖，過(guò)去、現(xiàn)在是這樣，今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期還應(yīng)該是這樣?？蓪⒚褡宕遄鳛槊褡鍏^(qū)域自治和民族鄉(xiāng)制度的補(bǔ)充形式，而不是制度安排。

5.在鄉(xiāng)村一級(jí)先試先行民族理論、政策、法規(guī)的合理適度調(diào)整有助于積累經(jīng)驗(yàn)

云南由于民族自治地方多，民族多，因而很容易忽視散居民族地區(qū)。民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦事處后能不能改變?yōu)槊褡彐?zhèn)或者民族街道辦事處？這種改變尚未觸及憲法和《民族區(qū)域自治法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建制的變更可以在省一級(jí)進(jìn)行審批，不涉及違憲，在省級(jí)的層面上可以做一些嘗試，并且是有可操作性的。在沒(méi)有任何政策法規(guī)體系所覆蓋的廣大散居民族地區(qū)農(nóng)村，在理論上論述“民族村”的合法性，促使出臺(tái)惠及民族村的政策，進(jìn)而促成民族村的法律法規(guī)出臺(tái)，都是結(jié)合當(dāng)前急需調(diào)整和完善的民族理論和政策法規(guī)體系進(jìn)行的。在民族村的審批程序上也是具有可操作性的。在鄉(xiāng)村一級(jí)嘗試民族政策和法規(guī)的調(diào)整和補(bǔ)充，有助于進(jìn)一步研究其他相似的問(wèn)題。城市化的進(jìn)程還會(huì)遇到民族自治縣撤縣建市的問(wèn)題，這是發(fā)展的大勢(shì)所趨，但是由于“民族市”目前不存在合法性，因此大大制約了民族自治縣的城市化進(jìn)程。鄉(xiāng)村一級(jí)先試先行民族理論、政策、法規(guī)的合理適度調(diào)整有助于積累經(jīng)驗(yàn)。

總之，由于現(xiàn)有散居民族政策覆蓋不到散居民族地區(qū)農(nóng)村，而民族村是非自治地方散居少數(shù)民族的相對(duì)聚居區(qū)域，應(yīng)將非自治地方少數(shù)民族人口占30%以上的村寨確定為“民族村”，基于民族工作創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將非自治地方“民族村”作為黨和國(guó)家扶持散居民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，在堅(jiān)持民族區(qū)域自治的前提下，以民族村為主要突破口促進(jìn)散居民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展。