完善民族鄉(xiāng)法律法規(guī)建設(shè)的對策建議

趙明張少云

摘要民族鄉(xiāng)制度建設(shè)中仍存在的不足有：民族鄉(xiāng)的性質(zhì)“模糊”；民族鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)保障還有待完善；民族鄉(xiāng)變“民族鎮(zhèn)”法制建設(shè)滯后。完善民族鄉(xiāng)法制建設(shè)的建議有：國家應(yīng)該加大支持民族鄉(xiāng)法制建設(shè)的力度；不斷完善民族鄉(xiāng)的地方法規(guī)；為民族鄉(xiāng)變“民族鎮(zhèn)”提供便利條件。

關(guān)鍵詞民族鄉(xiāng)法律法規(guī)建設(shè)建議

文章編號中國圖書分類號D921.8

文獻標識碼A1671-4741(2015)05-0082-04

基金項目：本文系校級課題《新疆少數(shù)民族農(nóng)村現(xiàn)代化適應(yīng)與沖突》(1076513119)的階段性研究成果。

作者簡介：( 趙明和田師范?？茖W校政工師

改革開放初期，我國開始重建、新建民族鄉(xiāng)。這一舉措的初衷就是更加有效地保護雜散居地區(qū)少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進人口較少的民族在國家各項優(yōu)惠政策的幫助下，提升經(jīng)濟、文化的發(fā)展速度，不斷改善當?shù)厣贁?shù)民族的物質(zhì)文化生活水平，實現(xiàn)各族人民大團結(jié)。這一政策的實施以來，得到了廣大各族群眾特別是少數(shù)民族群眾的支持和擁護。黨的十八屆四中全會之后，我國全面推進依法治國，在法治國家的理念指導(dǎo)下，重新審視國家正在實施的小城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下民族鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)法制建設(shè)方面顯然滯后，跟不上與時俱進的時代步伐。如何實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)特別是雜散居少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化與全國經(jīng)濟文化發(fā)展同步，必須在法制建設(shè)方面保障民族鄉(xiāng)各項工作順利進行，才能實現(xiàn)共同富裕，實現(xiàn)中華民族偉大的中國夢。

一、當前我國民族鄉(xiāng)建設(shè)的基本現(xiàn)狀

民族鄉(xiāng)最早建立于抗日戰(zhàn)爭時期。“依據(jù)民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治經(jīng)濟文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)”①，在這一政策的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨于1941年在陜甘寧邊區(qū)相繼建立了城川蒙民自治區(qū)，新正縣一鄉(xiāng)回民自治鄉(xiāng)、九鄉(xiāng)回民自治鄉(xiāng)，定邊縣城關(guān)區(qū)新華街回民自治鄉(xiāng)，隴東三岔回民自治鄉(xiāng)，鹽池縣回六莊回民自治鄉(xiāng)，這些民族鄉(xiāng)的建立標志著中國國產(chǎn)黨民族區(qū)域自治制度雛形已經(jīng)形成。新中國成立后，地方各級政府本著民族團結(jié)和民族平等，以及各族人民管理本民族內(nèi)部事務(wù)的時代要求，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》有關(guān)民族區(qū)域自治的條款，以及政務(wù)院1952年2月22日頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》的精神，在全國范圍內(nèi)建立了一大批各級別的民族域區(qū)自治政府，其中也包括一批區(qū)級、鄉(xiāng)級民族區(qū)域自治政權(quán)。1955年，第一部《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)頒布，根據(jù)當時的憲法有關(guān)規(guī)定，對各級別的民族區(qū)域自治政權(quán)進行整頓。區(qū)、鄉(xiāng)級民族自治區(qū)全部改為民族鄉(xiāng)。人民公社化時期民族鄉(xiāng)全部被撤銷。直到改革開放之后的1984年，民族鄉(xiāng)才逐步得以恢復(fù)和發(fā)展。

“目前我國有1136個民族鄉(xiāng)，總面積31.5萬平方公里，總?cè)丝?815萬，其中包含47個民族成分的少數(shù)民族人口約935萬，占全國散雜居少數(shù)民族總?cè)丝诘?/3，除山西、寧夏和上海外，其余28個省級行政區(qū)都建有民族鄉(xiāng)?！雹诿褡遴l(xiāng)從分布省份看，貴州有252個民族鄉(xiāng)，云南有152個民族鄉(xiāng)，湖南有99個民族鄉(xiāng)，四川有98個民族鄉(xiāng)。四個民族鄉(xiāng)最多省份合計為601個，幾乎占全國民族鄉(xiāng)總數(shù)的一半；黑龍江省、吉林省、遼寧省三省民族鄉(xiāng)近250個，占全國民族鄉(xiāng)總數(shù)的20%；縣級以上民族區(qū)域自治最多的民族地區(qū)，如新疆、青海、甘肅、西藏、內(nèi)蒙等5個省、自治區(qū)共有140個民族鄉(xiāng)，僅占全國民族鄉(xiāng)的總數(shù)的10%；其余的20%的分散在我國中東部地區(qū)的20多個省市，其中沿海發(fā)達地區(qū)民族鄉(xiāng)不足10%。

民族鄉(xiāng)從民族成份看，我國55個少數(shù)民族中有52個民族建立了民族鄉(xiāng)，只有俄羅斯族、京族、高山族目前還沒有建立民族鄉(xiāng)。建鄉(xiāng)最多的民族是滿族，單獨建鄉(xiāng)181個，合建民族鄉(xiāng)46個；其次，是回族、瑤族、彝族有100個以上的民族鄉(xiāng)；苗族雖然單獨建鄉(xiāng)只有66個，但是與其它民族合建民族鄉(xiāng)多達167個。另外，沒有縣級以上自治地方的少數(shù)民族，阿昌、基諾、德昂、門巴、珞巴、塔塔爾、烏孜別克、赫哲、等8個少數(shù)民族都建立了民族鄉(xiāng)。

從全國民族鄉(xiāng)建鄉(xiāng)情況看，民族鄉(xiāng)有兩種情況:一是民族自治縣內(nèi)有其他少數(shù)民族聚居的地方建立的民族鄉(xiāng)；二是雜散居民族區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族聚居的地方建立的民族鄉(xiāng)。更多的民族鄉(xiāng)主要分布在雜散居少數(shù)民族聚居的地方。民族鄉(xiāng)制度的實施，“特別是對雜散居的、人口較少的少數(shù)民族將起到非常關(guān)鍵的作用?！雹?/p>

二、民族鄉(xiāng)制度建設(shè)中仍存在的不足

我國的民族鄉(xiāng)制度經(jīng)歷了建立、取消、建立的曲折發(fā)展過程。雖然在幾十年的民族鄉(xiāng)工作中積累了許多寶貴的經(jīng)驗，但是在新的發(fā)展機遇中，卻面臨更大的挑戰(zhàn)，仍有諸多問題需要商榷。

1.民族鄉(xiāng)的性質(zhì)“模糊”。

民族理論界對民族鄉(xiāng)的性質(zhì)目前有兩種看法：“一種認為它是具有自治性質(zhì)的鄉(xiāng)級行政區(qū)域；另一種認為它屬于縣以下的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域?！雹苊褡遴l(xiāng)從法學角度看，這兩種看法都有法律依據(jù)。第一種看法的法律依據(jù)是我國現(xiàn)行《憲法》第三十條第三款規(guī)定：“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”；第九十五條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”⑤。 這兩條明確無誤地規(guī)定民族鄉(xiāng)是我國基層政權(quán)形式；而國務(wù)院1993年頒發(fā)的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》第3條規(guī)定：“少數(shù)民族人口占全鄉(xiāng)總?cè)丝?0%以上的鄉(xiāng)，可以按照規(guī)定申請設(shè)立民族鄉(xiāng)；特殊情況的，可以略低于這個比例?！雹迍t規(guī)定了鄉(xiāng)級行政區(qū)域成立條件。第二種看法的法律依據(jù)是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)第二條規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣?！雹哌@一僅次于《憲法》的法典，沒有將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治政府機關(guān)，民族鄉(xiāng)的性質(zhì)仍然與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)一樣是我國基層政權(quán)組織。所以，一方面強調(diào)民族鄉(xiāng)的民族性，另一方面又不承認“區(qū)域自治性”，處在兩難中的民族鄉(xiāng)其性質(zhì)必然是“模糊”的，不明朗。由于民族鄉(xiāng)的性質(zhì)的模糊性，個別地方仍把民族鄉(xiāng)當作普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)看待，特別是在雜散居少數(shù)民族地區(qū)的民族鄉(xiāng)很少被當成自治性質(zhì)的鄉(xiāng)級行政區(qū)域，在這些地方就不可能體現(xiàn)出國家對少數(shù)民族鄉(xiāng)政策傾斜。甚至個別人錯誤地認為，民族鄉(xiāng)就是鄉(xiāng)政府前面多一個民族名稱，和一般鄉(xiāng)沒有什么區(qū)別。因此，在個別地方工作中存在不顧民族鄉(xiāng)的民族性和地方特色，從一律看待、一樣管理的現(xiàn)象。

2．民族鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)保障還有待完善。

從民族鄉(xiāng)分布情況了解到，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)民族鄉(xiāng)不足10%，80%以上的民族鄉(xiāng)分布在邊、遠、山、偏、窮的地區(qū)，由于歷史上就是我國落后地區(qū)，雖然建國后有了長足的發(fā)展，但是與沿海發(fā)達地區(qū)相比，經(jīng)濟、文化，特別是教育發(fā)展仍然相對緩慢，遠遠低于這些地區(qū)。民族鄉(xiāng)的設(shè)立就是為加快民族地區(qū)特別是雜散居地區(qū)少數(shù)民族的經(jīng)濟、文化、教育等各項事業(yè)的長足發(fā)展，體現(xiàn)黨和政府對少數(shù)民族的關(guān)懷和政策扶持。從國家長治久安的視角看，全面促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，有利于實現(xiàn)各民族共同繁榮、共同發(fā)展的大局。但是，從現(xiàn)實工作情況看，個別地方特別是個別縣級機關(guān)存在著國家給予民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策，以財政困難為理由，截留用于民族鄉(xiāng)發(fā)展的政策性補貼資金，不認真落實民族鄉(xiāng)的各種優(yōu)惠政策；追其根本原因就是民族鄉(xiāng)因缺少像《民族區(qū)域自治法》一樣的法典制約。所以，無論是理論上，還是實際工作中，對民族鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的法律制度保障方面還缺乏足夠的重視，出現(xiàn)了民族鄉(xiāng)理論政策和民族鄉(xiāng)實際工作脫節(jié)的現(xiàn)象。

3．民族鄉(xiāng)變“民族鎮(zhèn)”法制建設(shè)滯后。

1984年11月22日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標準的報告的通知》(國發(fā)〔1984〕165號)的公布全國掀起了“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”高潮。部分民族鄉(xiāng)根據(jù)“少數(shù)民族地區(qū)，人口稀少的邊遠地區(qū)，山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口、風景旅游、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口雖不足2000，如確有必要，也可設(shè)鎮(zhèn)?！雹嘁?guī)定，夠條件或不夠條件的民族鄉(xiāng)紛紛申請民族鄉(xiāng)建制為民族鎮(zhèn)，出現(xiàn)很多不正常的亂象。為此，國務(wù)院于1992年7月17日下發(fā)《關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》，嚴禁各地再批準建立民族鎮(zhèn)。據(jù)此通知精神，民族鄉(xiāng)“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”后只能是普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再享受國家給予民族鄉(xiāng)各項政策優(yōu)惠。國務(wù)院《關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》貫徹落實后，部分準備“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的民族鄉(xiāng)停止建鎮(zhèn)工作。隨著我國改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟從內(nèi)向型走向外向型，特別是國家開始實施“一帶一路”戰(zhàn)略，民族鄉(xiāng)特別是西部地區(qū)的民族鄉(xiāng)強烈要求建制為民族鎮(zhèn)，使之更加有力地迎接新的“陸上絲綢之路”和“海上絲綢之路”到來。現(xiàn)今，國家正在農(nóng)村穩(wěn)步推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，民族鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)也在如火如荼地進行著，但是民族鄉(xiāng)不能建立“民族鎮(zhèn)”，政策仍然沒有解凍，民族鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)工作受到嚴重制約?！懊褡遴l(xiāng)建制為民族鎮(zhèn)是發(fā)展的必然，是城鎮(zhèn)化和小康社會建設(shè)的必由之路。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，民族鄉(xiāng)既要發(fā)展社會經(jīng)濟，又要有效保障散雜居少數(shù)民族的特殊權(quán)益，最佳的辦法就是把民族鄉(xiāng)建制為民族鎮(zhèn)?！雹?/p>

三、完善民族鄉(xiāng)法制建設(shè)的建議

我國是多民族、大雜居、小聚居的國情決定了民族關(guān)系調(diào)控需要因地制宜的法律法規(guī)。黨和政府面對人口較少、民族眾多的現(xiàn)實，成功地建立了民族鄉(xiāng)制度，無疑是解決這些民族問題的最佳方式。當前，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民族鄉(xiāng)制度需要不斷完善和發(fā)展，以適應(yīng)現(xiàn)代化的需要。為此，提出三點民族鄉(xiāng)法制建設(shè)的建議對策。

1．國家應(yīng)該加大支持民族鄉(xiāng)法制建設(shè)的力度。

目前，我國有關(guān)民族鄉(xiāng)的法制建設(shè)初具規(guī)模，不管是從國家法律、國務(wù)院法規(guī)或者地方規(guī)章都體現(xiàn)到對民族鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化建設(shè)的政策傾斜，但是，民族鄉(xiāng)經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)非昔日可比，發(fā)展的速度、規(guī)模都是前所未有的。如果我們的法律、政策仍然是20年前的法律、政策就顯得滯后，跟不上民族鄉(xiāng)發(fā)展的步伐，滿足不了民族鄉(xiāng)發(fā)展的需要。如民族鄉(xiāng)建設(shè)的重要文件《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，至今23年，對民族鄉(xiāng)的發(fā)展起到了巨大的作用。這個文本只是個國務(wù)院的法規(guī)，沒有形成規(guī)范性法律文本，民族鄉(xiāng)法律地位不能通過法律確認，不利于民族鄉(xiāng)健康發(fā)展。有鑒于此，為了進一步加快民族鄉(xiāng)的發(fā)展步伐，應(yīng)當盡快制定相關(guān)的民族鄉(xiāng)法?；蛘咧辽僖惨凇稇椃ā贰睹褡鍏^(qū)域自治法》或者相關(guān)法律中明確體現(xiàn)民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的性質(zhì)和地位，彌補有關(guān)民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的法律空白，以便更好地落實黨的民族政策，使之更有利做好雜散居地區(qū)民族鄉(xiāng)的工作。

2．不斷完善民族鄉(xiāng)的地方法規(guī)。

由于我國民族文化多元，民族成分多樣，民族鄉(xiāng)建設(shè)的實際情況，并非千篇一律，差異性很大，這就要求轄有民族鄉(xiāng)的省、自治區(qū)、直轄市人大根據(jù)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的有關(guān)規(guī)定，不斷完善地方法規(guī)，以適應(yīng)不斷發(fā)展的不同的民族鄉(xiāng)發(fā)展的需要。切不可不顧民族鄉(xiāng)發(fā)展的實際情況，削足適履地制定地方性規(guī)章，這樣必然阻礙民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的發(fā)展，甚至影響到民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。進而形成從國家到地方一整套法律、法規(guī)體系，保障民族鄉(xiāng)健康有序的發(fā)展。

實踐證明，認真貫徹落實有關(guān)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟文化發(fā)展的優(yōu)惠政策的地方，民族鄉(xiāng)的工作就開展得有聲有色；民族鄉(xiāng)地方法規(guī)建設(shè)完善的地方，民族鄉(xiāng)工作就有法可依，開展工作時就得心應(yīng)手，民族鄉(xiāng)的社會政治、經(jīng)濟、文化特別是教育就發(fā)展得較快。相反，不認真落實實民族鄉(xiāng)相關(guān)法制建設(shè)的地方，民族鄉(xiāng)的各項工作比較薄弱，且經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，同時出現(xiàn)的民族問題幾率也相對較多。

3．為民族鄉(xiāng)變“民族鎮(zhèn)”提供便利條件。

2001年國家“十五”計劃綱要首次提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同進步”的小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之后，全國各地又一次掀起了“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”浪潮，對進一步加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐具有歷史性意義。面對全面建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的大好時機，民族鄉(xiāng)建設(shè)民族鎮(zhèn)工作日趨具有緊迫性，不管是從少數(shù)民族自身經(jīng)濟發(fā)展的視角，或是從國家支持和發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟文化全局視野，以及當代中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌的廣度，民族鄉(xiāng)建設(shè)民族鎮(zhèn)都符合時代的要求，為此，黨和政府應(yīng)該順應(yīng)時代潮流為民族鄉(xiāng)變民族鎮(zhèn)提供便利條件， 明確民族鎮(zhèn)的法律地位，為促進民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的快速發(fā)展，從法律上賦予民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以相應(yīng)的法律地位，保障民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))小城鎮(zhèn)工作有序發(fā)展，將進一步加大雜散居少數(shù)民族發(fā)展民族鎮(zhèn)的力度。

總之，全面建設(shè)雜散居少數(shù)民族地區(qū)小康社會，必須完善民族鄉(xiāng)法律法規(guī)建設(shè)，加大民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))理論研究的深度。在不斷深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，化解民族鄉(xiāng)在實踐中不斷出現(xiàn)的問題，認真總結(jié)經(jīng)驗，與時俱進，提出和制定解決民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))實際問題的政策與措施， 從而更好地指導(dǎo)民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的實際工作和可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編》[M]，中共中央黨校出版社，1991年，第678頁。

②中央民族干部學院調(diào)研組：《民族鄉(xiāng)發(fā)展，亟待更多政策支持》[N]，《中國民族報》，2012年4月27日。

③金炳鎬：《民族理論通論》[M]，中央民族大學出版社，2007年，第513頁。

④張少云：《河南“中牟事件”后回漢民族關(guān)系調(diào)控研究》[D]，中央民族大學碩士論文，2010年，第60頁。

⑤《中華人民共和國憲法》[DB/OL]，http:// www.law-lib.com/law/la。

⑥《民族鄉(xiāng)行政工作條例》[DB/OL]，http://www.seac.gov.cn/gjmw/z。

⑦《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》[DB/OL]，http://www.gov.cn/test/2005-0。

⑧《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標準的報告的通知》[DB/OL]，http:// www.chinaacc.com/new/6。

⑨朱玉福：《民族鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的幾點思考》[J]，《西北第二民族學院學報》，2005年第2期，第66頁。

張少云和田師范?？茖W校講師，回族)

〔責任編輯：郭嘉〕