高丹桂

內(nèi)容摘要：政府支出不能簡單地劃分成生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性。政府支出都具有生產(chǎn)性，只是不同的支出項目生產(chǎn)性作用直接與否、強弱不同而已。地方融資平臺就是體現(xiàn)政府生產(chǎn)性作用的載體。本文根據(jù)政府支出的生產(chǎn)性，建立政府準生產(chǎn)函數(shù)。通過政府準生產(chǎn)函數(shù)在規(guī)模報酬遞增、不變、遞減三個階段的演繹，可以解釋地方融資平臺演進的興起、發(fā)展和轉型三個階段內(nèi)在邏輯。

關鍵詞：地方融資平臺 政府支出的生產(chǎn)性 準生產(chǎn)函數(shù) 演進

地方融資平臺是隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展歷程應運而生的。實踐證明，它很好地發(fā)揮了“時間換空間”的作用，推動了地方在財力有限前提下加快投建基礎設施，支撐經(jīng)濟社會快速發(fā)展。然而時移勢異，隨著我國發(fā)展進入新的歷史階段，地方融資平臺去向何方已成為各方關注的理論和實踐熱點。

政府支出的生產(chǎn)性

（一）政府生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出

從20世紀70年代阿羅和庫茲（Arrow and Kurz，1970）的開創(chuàng)性研究開始，公共支出對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的作用就開始被廣泛關注。理論界習慣于把政府支出分為生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出。但是，對于生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出的劃分界限卻是眾說紛紜，莫衷一是。鄒恒甫認為：一項公共支出是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的，不能一概而論，它取決于該項支出在總支出中的相對稀缺程度。他認為，政府的生產(chǎn)性支出既可以是基礎設施方面的公共支出形成物質(zhì)資本，也可以是教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、政府治理環(huán)境建設等方面的公共支出可以形成社會資本、文化資本和治理資本。

（二）政府支出的生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性

本文認為，政府的支出雖然可以作會計明細分類，但是要把某一些支出定義為生產(chǎn)性支出，某一些支出定義為非生產(chǎn)性支出，其實是很主觀的：一方面是先驗地界定，另一方面即使不是先驗地界定，也是有選擇性地進行“實證”。因此，在明確政府支出具有生產(chǎn)性的共識上，沒有必要爭論哪些支出是生產(chǎn)性的，那些支出是非生產(chǎn)性的。換言之，每一種支出都具有生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性兩面。比如，通常被認為生產(chǎn)性支出的基礎設施，固然促進了公共基礎設施實物資本增加，具有很強的生產(chǎn)性，但是過度超前的基礎設施，特別是那些形象工程、政績工程在當期和很長一段時間內(nèi)，不但會產(chǎn)生很強的“擠出效應”，同時還會形成純粹的浪費、擺設，毫無生產(chǎn)性可言。相反，公務人員拿工資和福利長久以來被認為僅僅是財富再分配，但是正是這些公務人員在法規(guī)政策等層面維護了市場秩序，才確保了市場經(jīng)濟的正常運行。新制度經(jīng)濟的研究表明，良好的社會治理對經(jīng)濟增長和發(fā)展具有非常重要的作用?！爸卫碣Y本”的高低，很大程度上決定了相同起碼線上的發(fā)展中國家的發(fā)展業(yè)績。因此，從更廣義的角度，公務人員拿工資不但具有消費性，而且同樣具有生產(chǎn)性。

本文認為政府支出同時具有生產(chǎn)性和消費性的二重屬性，這是一種理論上的抽象認識。同時，具體地看，每一項政府支出的生產(chǎn)性和消費性強弱是不同的。通常政府支出投建公共基礎設施，并形成實物資本具有直接的、比較強的生產(chǎn)性；通常政府支出用于經(jīng)濟社會發(fā)展所必須的良好社會環(huán)境，這些支出具有間接的、比較弱的生產(chǎn)性。

政府準生產(chǎn)函數(shù)

政府并非企業(yè)，特別是沒有追求利潤最大化的內(nèi)在動因，因此嚴格地講政府并沒有像企業(yè)那種典型的生產(chǎn)函數(shù)。但是，既然政府支出具有生產(chǎn)性，所以從理論上研究政府支出的生產(chǎn)性，也可以建立起一種類似于生產(chǎn)函數(shù)的分析工具，本文把它叫作政府準生產(chǎn)函數(shù)：

（1）

其中F表示具有直接性、生產(chǎn)性作用比較強的支出形成的實物資本，如基礎設施供給；N表示不具有直接性、生產(chǎn)性作用比較弱的支出形成的公共社會資本，如良好的治理環(huán)境、人才環(huán)境等。α、β分別表示產(chǎn)出系數(shù)。在大多數(shù)發(fā)展中國家發(fā)展的初級階段，因為公共基礎設施更落后，所以都是α>β。a表示不同階段政府公共支出發(fā)揮生產(chǎn)性作用的綜合技術水平。

政府支出的生產(chǎn)性作用總是與一定的發(fā)展水平相適應。時間不同，基礎設施所需規(guī)模就不同，要求社會資本的存量也不盡相同。因此，G、F、N都是時間的函數(shù)。（1）式可以寫成：

（2）

對（2）式兩邊取對數(shù)，可得：

（3）

對（3）式兩邊用時間t求導，可得：

（4）

其中，而分別表示G、F、N的投入增長率。

為了簡化分析，假定都為λ，為π，那么由（4）式可得：

π= （α+β）×λ （5）

地方政府融資平臺演進分析

（一）地方融資平臺發(fā)展歷程

地方融資平臺公司最能體現(xiàn)地方政府支出的生產(chǎn)性。它是指省、地市或者區(qū)縣等不同層級的地方政府，依靠行政劃撥、注入等不同方式設立一個法人實體，在財務上使之具備融資條件，并借助該法人實體向銀行、資本市場等融資，進而將所獲資金為實現(xiàn)地方政府的某一目的而使用。融資平臺具體表現(xiàn)為各類資產(chǎn)經(jīng)營公司或城投公司，一般被稱為地方政府除財政之外的另一個“錢袋子”。地方融資平臺從興起到目前，經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段是從20世紀80年代中后期到亞洲金融危機前。一般的研究認為，上海市人民政府為組織實施國務院國函（1986）94號文件而于1987年批準組建的上海久事公司是最早的地方融資平臺。它是政府投融資體制改革和創(chuàng)新的產(chǎn)物。久事公司通過多渠道籌集外資，建設了多批重大項目，有效地緩解了地方政府的資金壓力。然而，地方融資平臺的真正興起是在1994年分稅制改革之后。分稅制使得財權不斷上收，事權下放，地方政府肩負發(fā)展的重擔很“差錢”，政府性融資成為一項重要工作。一些直轄市、副省級城市開始出現(xiàn)投資公司、城投公司之類的融資平臺。

第二階段是從亞洲金融危機到國際金融危機。兩次金融危機成了推動地方融資平臺發(fā)展的重要外力。1998年，亞洲金融危機之后，各地成立了大量的城投公司、開投公司，突破《預算法》要求地方政府不能夠發(fā)行債券并且需要保持財政平衡的限制，借助地方政府的擔保或者行政劃撥資源作抵押，向銀行貸款建設基礎設施，刺激經(jīng)濟增長。2008年，國際金融危機之后，特別隨著中央4萬億的刺激，地方政府融資平臺快速發(fā)展，進入“爆發(fā)期”。2008年上半年融資平臺約為3000家，貸款余額約為1.7萬億。2010年末，融資平臺數(shù)量約為1萬家，同比增長233%以上；融資平臺的貸款余額約為10萬億左右，同比增長約500%。endprint

第三階段是進入后危機時代到現(xiàn)在。隨著巨量的銀行信貸資金涌入地方融資平臺，融資平臺存在種種問題開始引起人們的關注。2010年6月10日，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》要求按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則全面清理平臺債務。從國家審計署公布的《2013年第24號公告》來看，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，其中融資平臺公司舉借的占45.67%，比2010年增加3227.34億元，增長22.50%。地方融資平臺的發(fā)展不可持續(xù)，已成為各界共識。在此共識之下，分類退出、市場化等已成為各地融資平臺的轉型之路。2011年以來，上述36個地方，經(jīng)地方政府相關部門、融資平臺公司和債權銀行三方簽字，共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉為“退出類平臺”。同時，一些融資平臺在結束歷史使命之后，開始轉戰(zhàn)工商實體經(jīng)濟，或者從事房地產(chǎn)開發(fā)。

（二）地方融資平臺演進邏輯

1.政府準生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報酬遞增促進地方融資平臺興起。這一時期，基礎設施十分匱乏，同樣公共社會資本也比較緊缺，政府支出的生產(chǎn)性作用十分顯著，政府準生產(chǎn)函數(shù)呈現(xiàn)出規(guī)模報酬遞增。此時，α、β、的投入產(chǎn)出系數(shù)都比較大，α+β>1，所以（5）式可知π>λ。這一結論的意思就是，政府準生產(chǎn)函數(shù)如果處于規(guī)模報酬遞增階段，不變的投入增速，但公共資本產(chǎn)出會加速遞增。或者說，要使公共資本達到一定的增長速度，F(xiàn)、N需要更高的投入增長率。這時，地方融資平臺處于起步階段。

2.政府準生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報酬不變使得地方融資平臺保持規(guī)模。當投資拉動為主的快速增長期過后，經(jīng)濟社會發(fā)展對基礎設施的需求明顯減弱，相比之下公共社會資本仍然比較緊缺。政府支出的生產(chǎn)性作用沒有之前那么明顯，政府準生產(chǎn)函數(shù)到達規(guī)模報酬不變的拐點。此時，α變小，β仍然較大，但總體上α+β=1，所以（5）式可知π=λ。這一結論的意思就是，政府準生產(chǎn)函數(shù)如果處在規(guī)模報酬不變階段，投入增速是多少，公共資本產(chǎn)出的增速就是多少。簡言之，地方融資平臺無需像從前一樣大規(guī)模投建基礎設施，政府支出的生產(chǎn)性作用保持在一定程度。

3.政府準生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報酬遞減使得地方融資平臺逐漸退出。在經(jīng)濟發(fā)展后期，各類基礎設施都比較完善了，制度、社保都比較健全了，社會文明程度也不斷提高。這時，大規(guī)模的公共支出只會擠出民間資本，造成比較明顯的擠出效應。此時，政府支出的生產(chǎn)性作用明顯減弱，政府準生產(chǎn)函數(shù)出現(xiàn)規(guī)模報酬遞減的情況。此時，α、β都比較小，α+β<1，所以（5）式可知π<λ。這一結論的意思就是，政府準生產(chǎn)函數(shù)如果處在規(guī)模報酬遞減階段，投入減速，公共資本產(chǎn)出的減速更快。換言之，在此階段，地方融資平臺已基本完成歷史任務，政府的生產(chǎn)性作用更多地體現(xiàn)在間接作用上。

結論

政府支出的生產(chǎn)性作用在地方融資平臺身上體現(xiàn)無疑。因為，在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同歷史階段，對政府支出的生產(chǎn)性作用的要求不同，因此在不同歷史階段，地方融資平臺的作用是不一樣的。地方融資平臺的興起、發(fā)展、轉型都是一個歷史過程。正如它們的興起是發(fā)展的內(nèi)在要求，它們的轉型也是必然要求。并且，它們的轉型方向是逐步與政府劃清邊界，朝真正的市場主體方向演進。

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