政府知識協(xié)作層次及機制

王軍霞 徐佳舒

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

一、引言

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和社會需求的日益多元化，各種社會問題層出不窮，協(xié)作成為政府處理復(fù)雜公共事務(wù)時的必然選擇。政府在面對紛繁復(fù)雜的社會問題時，不同地區(qū)及不同職能的政府之間、政府和非政府組織之間以及政府和盈利組織之間通過知識協(xié)作進行知識交流與共享，可以提高政府解決社會問題的能力，進而提高政府的執(zhí)政能力和競爭力[1]。建立有效的政府知識協(xié)作機制有利于政府對社會問題快速做出反應(yīng)，既可以實現(xiàn)政府政策決策的科學(xué)化，也能夠提高公共服務(wù)與社會管理的質(zhì)量和效率。

二、政府知識協(xié)作的層次

在實踐中，可以將政府知識協(xié)作分為三個層次，即宏觀層面、中觀層面和微觀層面。

(一)宏觀層面

宏觀層面的政府知識協(xié)作所關(guān)注的焦點是政府的總體戰(zhàn)略，其目標(biāo)是確保具體政策和解決社會問題的方式與國家宏觀戰(zhàn)略保持一致，其往往涉及的是宏觀社會問題的解決。例如整個國家區(qū)域發(fā)展不平衡和貧富差距過大等問題，僅依靠單個層級政府很難解決，因為通常解決這些社會問題所需要的知識并不是以整體形式存在的，而是以分散的、不完全的甚至是矛盾的形式存在于不同的組織和個人之間[2]，中央決策層通常不可能擁有處理這些問題所需要的所有智力資源，只有通過各種知識擁有主體之間的相互協(xié)作和資源信息共享才可以使問題得到解決。在制定國家宏觀規(guī)劃的過程中引入知識協(xié)作，其所制定的政策不僅僅有利于解決宏觀社會問題，而且可以兼顧區(qū)域內(nèi)不同層次的發(fā)展需要。

宏觀層面政府知識協(xié)作的產(chǎn)出是制定具體領(lǐng)域政策的依據(jù)或行動指南。

(二)中觀層面

中觀層面的政府知識協(xié)作包括不同區(qū)域的相似職能部門之間的知識協(xié)作、同一區(qū)域的不同部門之間的知識協(xié)作以及不同區(qū)域的不同部門之間的知識協(xié)作。不同區(qū)域的相似職能部門之間的知識協(xié)作所涉及的領(lǐng)域有食品安全管理、反恐等；而同一區(qū)域跨部門的知識協(xié)作著重解決同一地區(qū)單個部門無法解決的政策議題，如青少年犯罪的預(yù)防與管理、城市交通擁堵的治理等；不同區(qū)域的不同部門的知識協(xié)作所涉及的主要是跨區(qū)域性問題，需要這些區(qū)域里所有的相關(guān)政府部門及企業(yè)、非營利組織等積極貢獻智力，共同探索能夠促進各區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)有效且易于執(zhí)行和實施的政策、規(guī)劃、辦法等。例如京津冀地區(qū)的環(huán)境治理問題，需要分析京津冀各區(qū)域的環(huán)境現(xiàn)狀和造成環(huán)境污染的原因，制定適合各區(qū)域的政策，共同解決跨區(qū)域的環(huán)境治理問題。

中觀層面上政府知識協(xié)作的產(chǎn)出是相關(guān)領(lǐng)域政策決策機制或體制的建立，或是解決相關(guān)問題所采用的具體政策方案。

(三)微觀層面

微觀層面的政府知識協(xié)作所關(guān)注的焦點是同一區(qū)域內(nèi)的同一部門中不同業(yè)務(wù)單位之間的知識協(xié)作，其目標(biāo)是確保通過知識協(xié)作實現(xiàn)政策之間的內(nèi)在一致性和政策具體執(zhí)行的有效性，或是優(yōu)化公共服務(wù)流程，提高公共服務(wù)效率。

功能類似的公共服務(wù)機構(gòu)之間采用研討會、經(jīng)驗交流會等形式，圍繞公共服務(wù)經(jīng)驗及難點進行交流，實現(xiàn)隱性知識的傳遞和共享，在此基礎(chǔ)之上的合作會使公共部門的服務(wù)越來越接近于最佳實踐，同時也能夠消除政府內(nèi)部和部門之間的壁壘，以一種整體的方式對組織進行重構(gòu)，從而形成一種整合式的知識體系。通過這種跨部門的知識協(xié)作，單個組織所掌握的信息資源得以擴充，決策的準(zhǔn)確性會得以提高，組織將會具有更大的彈性和適應(yīng)性，能夠靈活地回應(yīng)社會公共需求。在這種知識協(xié)作中，知識的共享和協(xié)作有助于組織內(nèi)成員進行學(xué)習(xí)，補己之短，從而使組織成員的職業(yè)技能得到提升，能夠更好地勝任服務(wù)工作。微觀層面的政府知識協(xié)作還包括公共服務(wù)的經(jīng)驗交流、最佳實踐的共享等隱性知識的傳遞和顯性知識的共享。政府通過系統(tǒng)內(nèi)的知識資源整合，以積極的姿態(tài)面向公眾提供服務(wù)，從而使微觀層面的政府組織更具活力和創(chuàng)造力。

微觀層面知識協(xié)作的目標(biāo)是提高政策的執(zhí)行效率，通過最佳實踐的共享提高公共服務(wù)效率。

三、政府知識協(xié)作的方式、程度和機制

(一)協(xié)作方式:跨界合作

根據(jù)政府知識協(xié)作過程中知識流動的方向和范圍，可將政府知識協(xié)作方式分為橫向協(xié)作、縱向協(xié)作和內(nèi)外協(xié)作。橫向協(xié)作指同一層級政府組織之間的協(xié)作，縱向協(xié)作指不同層級政府組織之間的協(xié)作，內(nèi)外協(xié)作則是指政府與非政府組織或者個人之間的協(xié)作。

(二)協(xié)作程度：由低到高依次為合作、協(xié)調(diào)和整合

梅吉爾斯等把政策制定中組織之間的跨界合作與協(xié)同由低到高劃分為三個層次，即政策合作、政策協(xié)調(diào)和政策整合[3]。據(jù)此，我們也可將知識協(xié)作分為三個層次：知識合作、知識協(xié)調(diào)和知識整合。知識合作是指針對有關(guān)同一主題下同一問題的多種知識進行合并，這里的多種知識之間不存在矛盾和沖突，最后形成的知識只是原有知識的疊加或匯總，更多地表現(xiàn)為個人之間和組織之間的信息互通及知識共享。知識協(xié)調(diào)是指針對不同來源的關(guān)于同一主題下不同問題的知識協(xié)作和配合。在某個目標(biāo)下不同知識主體進行分工，進行多知識協(xié)作能夠檢索顯性知識和隱性知識，讓政府工作人員了解各種知識主體之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題的專家并及時進行溝通。知識整合要處理的則是以分散的、不完全的甚至是矛盾的形式存在于不同組織和個人之間的知識。相對于知識合作和知識協(xié)調(diào)，知識整合的難度最大。

知識合作、知識協(xié)調(diào)和知識整合是知識協(xié)作持續(xù)過程中不同階段的不同產(chǎn)出。知識協(xié)作按照程度不同劃分為三個層次，僅僅取決于環(huán)境需求和共同目標(biāo)的特性，三個層次并不存在價值上的優(yōu)劣，適合需求的協(xié)作方式才是最佳的協(xié)作方式。

(三)協(xié)作機制：結(jié)構(gòu)性和程序性

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織按協(xié)作的不同手段和措施將協(xié)作機制分為結(jié)構(gòu)性協(xié)作機制和程序性協(xié)作機制[4]。根據(jù)這一分類原則，政府知識協(xié)作機制也可分為結(jié)構(gòu)性知識協(xié)作機制和程序性知識協(xié)作機制，其中，結(jié)構(gòu)性協(xié)作機制側(cè)重于協(xié)作的組織載體，即為實現(xiàn)協(xié)作而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排，如部際聯(lián)席會議、專項工作小組、跨部門政策小組等；程序性協(xié)作機制則側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)作的程序性安排和技術(shù)手段，如針對“跨界問題”所面臨的制度化的信息交流和溝通協(xié)作程序等。

四、不同層次下政府知識協(xié)作的方式、程度和機制

(一)宏觀層面

1.協(xié)作方式：縱向、橫向和內(nèi)外協(xié)同并存

在宏觀層面，政府知識協(xié)作的目標(biāo)是出臺一體化的戰(zhàn)略規(guī)劃或具體政策的行動指南，因此，政府知識協(xié)作更注重政府部門之間的知識合作、互動以及部門之間協(xié)作的正規(guī)化。另外，由于宏觀戰(zhàn)略決策需要綜合多方面的信息才能保證規(guī)劃的科學(xué)性，因此在宏觀整體上政府知識協(xié)作需要采用縱向、橫向和內(nèi)外協(xié)同并存的方式。

2. 協(xié)作程度：最高(知識整合)

在宏觀層面，政府知識協(xié)作的程度最高，屬于知識整合層次的知識協(xié)作，這意味著要對多源頭、多屬性(包括隱性知識和顯性知識、理論知識和實踐知識以及一般知識和特定知識)及多視角的知識進行加工整合，因此需要參與知識協(xié)作的人數(shù)較多，需要的時間通常也較長。

3.協(xié)作機制：結(jié)構(gòu)性協(xié)作和程序性協(xié)作并存

在宏觀層面，政府知識協(xié)作機制為結(jié)構(gòu)性協(xié)作和程序性協(xié)作并存，協(xié)作難度較大，需要長時間較為穩(wěn)定的知識交換與整合協(xié)作。

宏觀層面的政府知識協(xié)作常常通過結(jié)構(gòu)性機制即增設(shè)特定機構(gòu)的方式來實現(xiàn)。如1998年英國政府在制定區(qū)域規(guī)劃時，分別在北愛爾蘭、威爾士和蘇格蘭設(shè)立了總的區(qū)域辦公室和區(qū)域議院，區(qū)域辦公室在其所轄的每個地方政府都設(shè)立了辦公室，信息知識的收集、上報、匯總體現(xiàn)出一種上下級政府之間的縱向協(xié)同關(guān)系；其次，區(qū)域辦公室、區(qū)域議院及其他利益相關(guān)者共同協(xié)商制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方區(qū)域辦公室相互協(xié)同工作，對統(tǒng)一的平臺數(shù)據(jù)信息進行管理，共同討論所關(guān)注的問題，這些均表現(xiàn)為同級政府之間和同級政府不同職能部門之間的橫向協(xié)同；此外，區(qū)域議院領(lǐng)導(dǎo)建立了核心小組和其他一些針對特定問題的專業(yè)性工作小組，在涉及具體問題時，區(qū)域規(guī)劃編制主體將與這些非政府組織、社會團體代表進行知識交換和研究討論，表現(xiàn)為政府公共部門與非政府組織之間的內(nèi)外協(xié)同[5-6]。

在我國，宏觀層面的知識協(xié)作也曾通過新建機構(gòu)來輔佐實現(xiàn)，例如，我國為了有效推進西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府采取了設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的跨區(qū)域管理模式，分別設(shè)立了“國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”、“國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和“國家促進中部地區(qū)崛起工作辦公室”[7-8]。

(二)中觀層面

1.協(xié)作方式：橫向協(xié)作為主、內(nèi)外協(xié)作為輔

中觀層面的政府知識協(xié)作主要采用橫向協(xié)作方式來實現(xiàn)同級政府部門之間的跨界合作，同時也包含部分政府與其他組織的內(nèi)外協(xié)作，其協(xié)作的具體方式包括信息系統(tǒng)、會議、談判、技術(shù)報告、經(jīng)驗交流等。

2.協(xié)作程度：居中(知識協(xié)調(diào)為主)

中觀層面的政府知識協(xié)作程度居中，表現(xiàn)為中間層次的知識協(xié)調(diào)和最低層次的知識整合。與宏觀層面相比較，中觀層面知識整合的范圍較小，難度也較低。

3.協(xié)作機制：程序性協(xié)作為主、結(jié)構(gòu)性決策為輔

在中觀層面的政府知識協(xié)作中，需要兩個或多個地方政府圍繞共同的目標(biāo)，共享資源，共同承擔(dān)責(zé)任，共同聯(lián)合行動。其協(xié)作機制呈現(xiàn)出程序性協(xié)作為主、結(jié)構(gòu)性決策為輔的特點。在部分協(xié)調(diào)難度大、持續(xù)時間長的協(xié)作中，需要建立臨時機構(gòu)負(fù)責(zé)各協(xié)作主體的信息溝通和知識交流，同時需要出臺一些合作規(guī)范化、制度化的程序性規(guī)定。

20世紀(jì)80年代，北美五大湖地區(qū)環(huán)境遭受傳統(tǒng)制造業(yè)帶來的工業(yè)污染破壞，于是，北美五大湖地區(qū)各政府之間達成了共同治理環(huán)境的協(xié)議，同時開展知識協(xié)作。從合作方式上看，北美五大湖地區(qū)管理跨界合作的方式包括湖區(qū)州、省之間的橫向協(xié)作及湖區(qū)政府與非營利性質(zhì)協(xié)調(diào)組織、大學(xué)科研機構(gòu)之間的內(nèi)外協(xié)作。從知識協(xié)作程度上看，其協(xié)作屬于中間層次的知識協(xié)調(diào)。從具體的協(xié)作方式上看，包括面對面溝通、經(jīng)驗交流會、談判、調(diào)查報告、技術(shù)報告和技術(shù)手冊等。在知識協(xié)作機制方面，同時運用了程序性機制和結(jié)構(gòu)性機制。適時成立的五大湖委員會旨在協(xié)調(diào)湖區(qū)各州或省的利益關(guān)系，并成為信息共享和知識經(jīng)驗交流的中心。經(jīng)過談判和協(xié)商，美國方面的成員與加拿大兩省成員于1985年簽署了《五大湖憲章》，共同管理五大湖水資源，確保各區(qū)保持一定的水位和流量。2001年，五大湖委員會的10個成員追加簽署了補充條例。五大湖州長委員會由8個州的州長組成，州長們大致每年開兩次大會，其余則圍繞特定協(xié)議或項目由各方代表展開定期或不定期會晤。在五大湖州長委員會下還設(shè)有各種獨立運作的機構(gòu)。各州都在五大湖委員會常駐地設(shè)有辦公室，由各州州長派出的代表直接對州長負(fù)責(zé)，代表們可以向州長直接匯報工作。與地方政府最高行政長官建立最直接的信息溝通能夠保證五大湖委員會在實際運行過程中表現(xiàn)出獨樹一幟的管理效能。根據(jù)美國法律，各州之間簽署的協(xié)議受到法律保護，其實施具有一定的連續(xù)性，不會因為州長的更替而有所改變。

(三)微觀層面

1.協(xié)作方式：網(wǎng)絡(luò)化

微觀層面的政府知識協(xié)作呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化特點，即各種跨界合作方式同時使用且互相交錯。

2.協(xié)作程度：較低(知識合作為主)

微觀層面的政府知識協(xié)作程度相對較低，以知識合作(交流經(jīng)驗)為主，知識協(xié)調(diào)和知識整合占據(jù)較低比例。

3.協(xié)作機制：注重程序性協(xié)作

從協(xié)作機制上來看，微觀層面上的政府知識協(xié)作多為程序性協(xié)作并呈現(xiàn)多樣化的特點，與企業(yè)內(nèi)部知識協(xié)作機制相似。微觀層面政府知識協(xié)作機制的建立主要采用整體性方法，如運用聯(lián)合協(xié)調(diào)的方法促使公共服務(wù)主體協(xié)同工作，為民眾提供“無縫隙”的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化樣式。這種機制致力于組織整合和工作協(xié)同，力求實現(xiàn)內(nèi)部和外部公共服務(wù)的有機結(jié)合，從而極大地深化和提升公共服務(wù)改革的理論內(nèi)涵和實踐意義。

如國土資源、氣象和環(huán)境保護等部門在非協(xié)作的狀態(tài)下，收集與環(huán)境有關(guān)的一些數(shù)據(jù)往往需要重復(fù)消耗人力和物力，而通過知識協(xié)作，各部門機構(gòu)分派人力，通過一定的技術(shù)途徑將所需要的信息數(shù)據(jù)資源進行整合，然后各部門利用統(tǒng)一的知識資源分別提取自己所需要的數(shù)據(jù)信息并進行分析、處理，就可以達到同時提高各部門工作效率的效果。

再如，美國陸軍通過知識協(xié)作將“陸軍知識在線”(Army Knowledge Online)建成美國陸軍的企業(yè)級門戶網(wǎng)站，為美國陸軍全體成員(包括預(yù)備役部隊和國民自衛(wèi)隊)提供統(tǒng)一、安全的訪問通道，并將知識協(xié)作和最佳管理實踐融入工作流程，在每項具體工作事務(wù)中實現(xiàn)有效學(xué)習(xí)、總結(jié)提煉、自我優(yōu)化、交流共享，以提升績效表現(xiàn)；另外，美國陸軍還通過分別指定目標(biāo)負(fù)責(zé)人，學(xué)習(xí)和借鑒最佳實踐模式以實現(xiàn)知識協(xié)作的具體任務(wù)目標(biāo)，通過在知識管理實施中引入美國陸軍每一位高級將領(lǐng)參與討論并和各級組織及團隊建立協(xié)作，逐步實現(xiàn)了全局信息及知識資源的橫向整合。

蘇州工業(yè)園區(qū)管委會在其管理過程中也積極實施了知識協(xié)作。在知識協(xié)作機制構(gòu)建過程中，業(yè)務(wù)部門之間橫向合作，協(xié)作方式主要為程序性協(xié)作，具體包括：對員工進行培訓(xùn)；公務(wù)員定期提交個人知識報告和經(jīng)驗總結(jié)；注重開展組織學(xué)習(xí)，經(jīng)常就園區(qū)發(fā)展及特定的管理問題組織討論會，促進知識的有效協(xié)作；建立園區(qū)專有數(shù)據(jù)信息知識庫，在吸納本園區(qū)先進管理方法和知識經(jīng)驗的同時也注重對其他先進園區(qū)知識經(jīng)驗的總結(jié)和借鑒，并由專業(yè)信息管理人員對這些知識進行重新整合和編排，以便于知識的檢索和應(yīng)用。

五、結(jié)語

知識協(xié)作是對政府科層文化的挑戰(zhàn)和對政府人員“知識私有”價值觀的沖擊，同時也是整體政府理論在實踐中實現(xiàn)發(fā)展的重要途徑，因此，對于政府部門來說，知識協(xié)作代表的是一種變革。

在宏觀層面，政府知識協(xié)作的目標(biāo)是出臺一體化的戰(zhàn)略規(guī)劃和具體政策的行動指南，注重政府部門之間的知識合作、互動以及部門之間協(xié)作的正規(guī)化。在宏觀層面進行最高層次的知識整合時，需要充分利用各種知識挖掘和整合工具，將多個知識庫中的顯性知識與參與者的隱性知識整合起來，去偽存真，實現(xiàn)知識向智慧有效轉(zhuǎn)化。

在中觀層面，政府知識協(xié)作需要多個主體共同努力，打破單個部門利益最大化，制定完善、具體的法律法規(guī)約束協(xié)作主體，通過知識分享、思想碰撞、知識運用等知識管理行為實現(xiàn)知識協(xié)作目標(biāo)，使參與協(xié)作各方都能從中得益，實現(xiàn)共贏。

在微觀層面，政府知識協(xié)作需要在構(gòu)建協(xié)作機制的同時注重建立保障機制，需要在組織內(nèi)部設(shè)立完善的信息共享交流平臺，并運用先進技術(shù)改進政務(wù)流程，將知識協(xié)作過程納入到制度化的業(yè)務(wù)流程中。組織內(nèi)部需要設(shè)立專門的部門對各部門共享的知識進行統(tǒng)一管理，同時還應(yīng)該注重組織知識協(xié)作文化氛圍的培養(yǎng)。

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