吳湘玲 劉興鵬

自從1887年威爾遜發(fā)表《行政學研究》以來，公共行政學已經(jīng)走過了100多年的發(fā)展歷程。其間，公共行政學無論是在基礎理論還是在方法與應用上都發(fā)生過重大轉變，這些轉變深刻地影響了政府的管理實踐。然而，學界在公共行政學這些理論及方法與應用的轉變能否稱得上是范式變遷及公共行政學經(jīng)歷過幾次范式變遷等問題上都存在較大分歧，本文試圖給出作者對這一問題的理解。

一、范式及其變遷的標準

(一)范式與科學革命

范式又稱典范，是美國著名科學史家托馬斯·庫恩(Thomas S.Kuhn)于1962年在其著作《科學革命的結構》一書中首次提出的用以闡釋科學革命的概念。庫恩在其著作序言中指出：“所謂的典范通常是指那些公認的科學成就，它們在一段時間里為實踐共同體提供典型的問題和解答”(庫恩，2003：4)。這些成就一般具備兩個基本特征，“一是它們空前地吸引一批堅定的擁護者，使他們脫離科學活動的其他競爭模式；同時，這些成就又足以無限制地為重新組成的一批實踐者留下有待解決的問題(庫恩，2003：9)”?！耙怨餐妒綖榛A進行研究的人，都承諾同樣的規(guī)則和標準從事科學研究。”(庫恩，2003：10)從庫恩的論述中可以看出，范式本質上就是科學共同體所共同接受、認同的基本理論和研究方法，這些理論和方法奠定了其后續(xù)研究的基礎，也劃定了他們的研究主題和研究范圍。

庫恩提出的“范式”這個概念較合理地揭示了科學革命的過程?？茖W共同體一旦接受了某一范式也就意味著接受了一系列研究假設和基本理論，后續(xù)研究是基于這些假設和理論基礎之上的進一步深化。因此，范式使科學共同體的研究更加聚焦，從而加深了研究的廣度和深度。建立在某一范式基礎上的科學研究就是常規(guī)科學，也即庫恩所說的解謎的過程。然而“自然界總是以某種方法違反支配常規(guī)科學的范式所做的預測。于是，人們繼續(xù)對反常領域進行或多或少的擴展性的探索。這種探索直到調整范式理論使反常變成與預測相符為止”(庫恩，2003：49)。在這一過程中，范式遭遇到了挑戰(zhàn)，但是卻能夠通過自身的調整而應對這種挑戰(zhàn)。然而，“有些反常是如此長久和深刻，以至于它影響所及的領域處于日益增長的危機狀態(tài)之中。這種危機要求大規(guī)模的范式破壞，要求常規(guī)科學的問題和技巧有重大轉變”(庫恩，2003：62)。也就是說，這些重大而長久的反常已經(jīng)觸及到了范式所做出的基本承諾，超出了范式所能容納的范圍，在這種條件下，常規(guī)科學就遭遇到了危機。庫恩認為，結束這種危機的途徑有三種，其中最富有建設性的一種是“危機可能隨著范式的新候補者的突現(xiàn)以及為接受它所做的斗爭而終結”(庫恩，2003：78)，也即危機導致科學共同體被迫做出一種新的承諾，進而建立一種新的研究范式，盡管這一過程是痛苦的，但卻是科學革命的必由之路。因此，科學發(fā)展的過程就是從常規(guī)科學到反常和危機再到新的常規(guī)科學的一個循環(huán)往復的過程，在這一過程中伴隨著舊范式的衰落和新范式的確立。

(二)范式變遷的標準

在庫恩的著作中，并沒有對范式變遷的標準作出明確的表述，但是從他的論述中可以看到，所謂的新范式其實就是一種新的理論體系，這種理論體系產(chǎn)生于常規(guī)科學危機之時，對于那些反?，F(xiàn)象更具解釋力。這種理論體系不是對舊理論體系的進一步發(fā)展，而是建立在完全不同的基礎之上，也即新舊范式之間具有不可通約性。正如庫恩所言：“從一個處于危機的范式，轉變到一個常規(guī)科學的新傳統(tǒng)能從其中產(chǎn)生出來的新范式，遠不是一個積累過程，即遠不是一個可以經(jīng)由對舊范式的修改或擴展所能達到的過程。寧可說，它是一個在新的基礎上重建該研究領域的過程，這種重建改變了研究領域中某些最基本的理論概括，也改變了該研究領域中許多范式的方法和應用”(庫恩，2003：78)。這里，庫恩隱含地提出了判斷范式變遷的標準。

據(jù)此，本文認為范式變遷的判斷標準主要包括兩個：一是基本理論的重建，二是方法與應用的改變。其中，基本理論的重建是主要標準，其重建也決定了方法與應用改變的基本方向。本文對公共行政學是否發(fā)生范式變遷的判定也是基于這兩個標準。

二、公共行政學范式變遷的主要觀點及評析

(一)國外學者對公共行政學范式變遷的主要觀點及評析

美國公共行政學家奧斯特羅姆認為公共行政學有兩種基本范式，即官僚行政理論和民主行政理論。官僚行政理論以威爾遜和韋伯的理論為基礎，強調集權的、等級的行政體制；而民主行政理論則根源于漢密爾頓、麥迪遜、托克維爾等人的思想，強調分權的、有限的、民主的行政體制。這兩種行政理論確實存在根本的不同，但是這兩種理論均著眼于行政體制問題，而行政體制僅僅是公共行政學研究的一個方面，公共行政學更涉及到宏觀的政府與市場、政府與社會的關系問題。因此，用官僚行政理論和民主行政理論來概括公共行政學的范式變遷似乎縮小了公共行政學的研究范圍。

同樣持兩階段論的還有著名行政學家歐文·休斯，他認為公共行政學的發(fā)展經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理兩個范式。前者源自韋伯、威爾遜和泰勒等人的理論，而后者主要是基于經(jīng)濟學理論與私營部門管理理論。從范式變遷的標準來看，休斯的分析抓住了問題的關鍵，但是他似乎忽略了那些基于對新公共管理理論批判而興起的新的理論思潮，如新公共服務理論、治理理論等，這些理論建立在與新公共管理理論完全不同的基礎之上，它們代表了一種正在興起的理論范式。

美國著名行政學家尼古拉斯·亨利以“定向”和“焦點”為坐標，認為公共行政學經(jīng)過了5次范式轉化：范式1是政治與行政的二分法，范式2是公共行政原則，范式3是作為政治學的公共行政，范式4是作為管理學的公共行政，范式5是作為公共行政的公共行政(亨利，2002：49-77)。事實上，此處亨利對范式的使用并不規(guī)范，亨利“所謂的五個范式階段實際上都是以公共行政學的學科地位作為立論基礎的，這五個階段之間并不存在相互的推翻和替代，而只是公共行政范式內研究重心的變化”(王靈珊，2009：50)。如范式2公共行政原則是以范式1政治與行政二分法為基礎而發(fā)展起來的，因此范式2實際上是范式1的進一步發(fā)展而非替代。因此，亨利對公共行政學范式變遷的劃分并不準確。

(二)國內學者對公共行政學范式變遷的觀點及評析

國內學界比較認同的觀點是陳振明教授提出的公共行政學三階段范式論。他認為公共行政學在百余年的發(fā)展歷史中經(jīng)歷了三次大的范式變遷，即從傳統(tǒng)公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學(陳振明，1999：79)。本文認為，從范式變遷的標準來看，公共行政學和(新)公共管理確實可以稱之為范式變遷，而新公共行政學是否能稱之為范式變遷還有待商榷。新公共行政學對傳統(tǒng)公共行政學的效率觀和政治—行政二分法進行了批判和否定，并積極倡導社會公平的價值觀念，這種社會關懷精神固然可貴，但是新公共行政學對傳統(tǒng)公共行政學批判有余而建構不足，它并沒有像傳統(tǒng)公共行政學那樣建立一套完整的、為其成員共同接受的理論體系。正如《布萊克維爾政治學百科全書》所說：“新公共行政學缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎，沒能生根立足，容易被反對者當作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬”(米勒、波格丹諾，1992：613)。因此，本文認為新公共行政學不足以構成傳統(tǒng)公共行政學的替代范式。

國內還有一種比較流行的觀點是將政策科學視為公共行政學研究的新范式，如楊宏山就認為政策科學開拓了公共行政研究的新范式(楊宏山，2004：35)。政策科學以公共政策作為研究對象，以政策系統(tǒng)和政策過程作為研究核心，其興起是行為主義研究方法在公共行政領域應用的體現(xiàn)，它進一步拓寬了公共行政學的研究范圍。但是政策科學的研究范圍過于狹窄，過于注重對公共政策的研究而相對忽視了公共行政學的其他方面。因此，政策科學的興起只能算是公共行政學研究領域和研究范圍的擴展和深化，而不能將之視為一個獨立的公共行政學范式。

國內也有部分學者將新公共服務理論、治理理論、網(wǎng)絡治理理論等基于對新公共管理理論批判而發(fā)展起來的理論視為公共行政學研究的新范式。從范式變遷的標準來看，這些理論確實建立在不同于新公共管理理論的基礎之上，可以將之視為公共行政學的范式變遷。然而，細細探究這些理論可以發(fā)現(xiàn)它們提出了相似的命題或主張，這些理論之間是何種關系，是否具有可通約性，它們在公共行政學的范式變遷中處于何種位置，這些都是有待進一步探討的問題。

對國內外學者關于公共行政學范式變遷觀點的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學者們在該問題上還存在較大分歧，這一方面源于學者們對范式及范式變遷的標準存在不同理解，另一方面也源于公共行政學本身的復雜性。本文認為，在使用范式一詞時應該嚴格遵照庫恩對范式的界定，不能將范式這一詞擴大化，不能將范式等同于發(fā)展階段，這也是在探討公共行政學范式問題時應該特別注意的方面。

三、公共行政學研究的三種基本范式

在借鑒國內外學者觀點的基礎上，結合自己對公共行政學發(fā)展歷史的理解，本文認為在公共行政學發(fā)展歷史上，形成完整的理論體系且不同理論體系之間存在明顯替代關系的理論共有三個，即傳統(tǒng)公共行政理論、新公共管理理論和公共治理理論，這些理論構成了公共行政學發(fā)展的三次范式變遷。

(一)傳統(tǒng)公共行政范式

從時間上來看，傳統(tǒng)公共行政范式基本上可以劃定為從1887年公共行政學誕生到20世紀七八十年代新公共管理理論的興起。該范式建立在威爾遜、古德諾的“政治—行政二分法”和馬克斯·韋伯的“官僚制”理論基礎之上。其基本邏輯是通過政治和行政二分，將行政作為一個獨立的領域從政治中分離出來，政治是國家意志的表達，強調公平、代表性、回應性等民主價值，而行政就是國家意志的執(zhí)行，其最高價值或最大的善就是效率。威爾遜特別強調：“行政管理是置身于‘政治'所特有的范圍之外的……政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马?方面的國家活動，而在另一方面，‘行政管理'則是‘國家在個別和細微事項方面的活動'。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情”(威爾遜，1997：15)。那么如何實現(xiàn)公共行政的效率呢? 傳統(tǒng)公共行政學認為韋伯的官僚制是實現(xiàn)執(zhí)行效率最有效的工具，它試圖通過官僚制這種層級節(jié)制、分工明確、規(guī)章完善、權責匹配的嚴密體系來實現(xiàn)效率的最大化。同時，傳統(tǒng)公共行政學還認為，在公共行政領域中存在某些科學的管理原則，“行政管理研究的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實驗的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原則之上”(威爾遜，1997：14)。因此，傳統(tǒng)公共行政學的基本內容可以歸納為以下幾個方面：第一，堅持政治—行政二分法；第二，以效率作為公共行政的價值取向；第三，認為官僚制和行政原則是實現(xiàn)效率的最佳途徑；第四，著重于研究政府內部的組織、人事、法律規(guī)章等問題，忽視了政府與外部環(huán)境之間的互動關系，或者說它認為政府與外部環(huán)境的互動問題屬于政治而非行政的范疇。從傳統(tǒng)公共行政學的基本內容可以看出，傳統(tǒng)公共行政學研究的重點在于如何進行制度建設，如何完善政府內部的組織結構。

之所以將傳統(tǒng)公共行政學作為一個基本范式，主要是基于以下理由：首先，從理論基礎來看，傳統(tǒng)公共行政學派普遍接受了“政治—行政二分法”和韋伯的“官僚制”理論，因此傳統(tǒng)公共行政學存在共同的理論基礎。傳統(tǒng)公共行政學的研究都沒有脫離威爾遜—韋伯所設立的基本框架，這個基本框架既限定了公共行政學的研究范圍，又為后續(xù)研究留下了有待解決的問題。其次，從范式的方法和應用來看，傳統(tǒng)公共行政學派都將官僚制作為政府運作的理想形式，并認為存在特定的行政準則，通過尋找這些準則就能找到實現(xiàn)政府效率的最佳方法。圍繞著這些理論，也形成了一批堅定的擁護者，如威爾遜、古德諾、懷特、威洛比、古立克、厄威克等。正是因為具備了統(tǒng)一的理論基礎及方法與應用，形成了相應的科學共同體，所以本文認為傳統(tǒng)公共行政學可以稱之為一個范式。

(二)新公共管理范式

第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家普遍實行了凱恩斯國家干預主義，政府職能和規(guī)模急劇膨脹，政府介入到社會生活的方方面面，這對促進戰(zhàn)后初期各國的恢復發(fā)展起到了重要作用。然而，進入70年代，西方國家普遍進入了以“三高一低”(高通貨膨脹、高失業(yè)率、高財政赤字和低經(jīng)濟增長率)為主要特征的“滯漲”階段，這是凱恩斯主義難以解釋的。與此同時，政府職能和規(guī)模持續(xù)膨脹的弊端開始顯露，政府占用了大量的社會資源，引起了社會公眾的普遍不滿，官僚制低效、臃腫，難以快速地回應公眾的需求，加之經(jīng)濟全球化的蓬勃發(fā)展和信息時代的來臨，傳統(tǒng)的政府管理模式陷入了財政危機、信任危機和管理危機之中。正是在這種背景之下，英、美等西方國家開始對政府進行大規(guī)模改革，這就是所謂的新公共管理運動。新公共管理運動是一項影響頗為廣泛的政府改革運動，它構成了20世紀末西方發(fā)達國家政府改革的主旋律。

新公共管理運動的指導思想就是新公共管理理論，它以現(xiàn)代經(jīng)濟理論(新制度經(jīng)濟學)和私營部門管理理論為基礎，對政府的職能范圍和運作機制進行了全面改進。新制度經(jīng)濟學認為政府并不是萬能的，政府也存在失敗的可能，因此政府應該是“有限政府”。所謂的有限政府主要是指政府的職能和作用領域、政府運行的方式都受到嚴格制約，政府應該將其職能限定在市場失靈和政府失靈的范圍之內。同時，在新公共管理理論的倡導者看來，市場機制在本質上優(yōu)于政府機制，因此強調在公共管理中引入市場力量，通過市場來提供公共服務，通過公私部門之間的競爭來提高公共服務的供給效率。此外，私營部門的管理方式和方法相對于政府官僚體制更為有效，因此強調政府要吸收企業(yè)管理中先進的管理理念和方式，如新公共管理學所倡導的流程再造、放松規(guī)制、權力分散、顧客導向、結果導向、績效管理等方法都源于企業(yè)的管理實踐。新公共管理理論的標準范本就是奧斯本和蓋布勒提出的“企業(yè)家政府”理論。概而言之，新公共管理理論的主要內容有以下幾個方面：第一，堅持有限政府的基本理念；第二，強調公共管理中市場機制的運用；第三，主張在政府運作中更多地采用私人企業(yè)的管理方式；第四，以“3E”——經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)和效能(Effectiveness)作為價值取向。這一時期對公共行政的研究已經(jīng)不再局限于政府本身，更加注重政府與市場、社會的相互關系。

之所以將新公共管理理論視為一個新的公共行政范式，主要是基于以下理由：首先，從理論基礎來看，新公共管理理論建立在完全不同于傳統(tǒng)公共行政學的理論基礎之上，其理論基礎是新制度經(jīng)濟學(主要是公共選擇理論、交易成本理論、委托—代理理論)和私營部門的管理理論，它擯棄了傳統(tǒng)公共行政學的兩大理論基石——政治—行政二分法和官僚制理論，建立了全新的理論基礎。其次，從范式的方法和應用來看，傳統(tǒng)公共行政學注重官僚制的完善和行政原則的探求，而新公共管理學則更偏好市場機制和私營部門的管理方式，更多的是從工商管理領域吸取經(jīng)驗，所以新公共管理理論也被稱為以市場為基礎的公共行政。圍繞著新公共管理理論，也形成了一批堅定的擁護者，如奧斯本、蓋布勒、歐文·休斯等人。新公共管理理論具有不同于傳統(tǒng)公共行政學的理論基礎和方法與應用，形成了相應的科學共同體，因此本文認為新公共管理理論是一種不同于傳統(tǒng)公共行政學的新范式。

(三)公共治理范式

新公共管理理論在風靡全球的同時也受到了不少批判，如對新公共管理理論價值取向的批判、對新公共管理混淆公私部門差異的不滿、對新公共管理市場偏好的否定等等。在此基礎上，出現(xiàn)了很多替代理論，如新公共服務理論、治理理論、“善治”理論、網(wǎng)絡治理理論等。在本文看來，盡管這些理論在側重點上存在一定的差異，但其理論內核是一致的，即強調通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確立共同的目標等方式，實現(xiàn)對公共事務的治理。因此，可以將其統(tǒng)一納入到公共治理理論的范疇中來。所謂的公共治理“指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”(丁煌，2011：455)。

公共治理理論的興起有其深刻的社會背景。首先，公共治理理論的興起源于傳統(tǒng)公共行政范式與新公共管理范式的缺陷。傳統(tǒng)公共行政強調通過官僚制來實現(xiàn)對公共事務的治理，新公共管理則更加偏好市場和企業(yè)機制。而公共管理的實踐一再證明，無論是政府還是市場，任何單一主體都難以實現(xiàn)對公共事務的有效治理。因此，公共管理的實踐要求一種不同于傳統(tǒng)公共行政學和新公共管理理論的新范式。其次，社會力量的崛起推動了公共治理的興起。作為市場和政府之外的第三部門，社會力量在彌補市場失靈和政府失靈方面發(fā)揮著獨特的作用。隨著公民社會的不斷發(fā)育，非營利組織蓬勃發(fā)展，公民的自主意識和參與意識不斷增強，他們也要求參與到公共事務的治理中來，社會力量參與公共事務的治理是未來公共行政發(fā)展的必然方向。在此背景之下，公共治理理論應運而生。從基本內容上來看，公共治理理論主要包括以下幾個方面。第一，強調治理主體的多元化。在公共治理理論看來，政府、市場、非營利組織、社區(qū)、公民個人都是公共事務的治理主體，都在治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，公共治理的目標就是要實現(xiàn)“多元共治”。第二，不同主體之間的地位是平等的，存在著相互依賴關系。在公共治理理念下，政府不再是高居于社會之上的“統(tǒng)治者”，政府與其他治理主體在地位上是平等的，不同主體之間形成一個網(wǎng)絡狀的治理結構，政府在其中發(fā)揮著重要但不一定是關鍵的作用，在某些領域，其他主體甚至更有權威。第三，不同主體之間主要是通過協(xié)商、談判的方式進行治理。在治理網(wǎng)絡中，雖然不排除正式的強制規(guī)定，但是更為強調柔性的治理方式，談判、協(xié)商、妥協(xié)具有更加重要的地位。第四，治理的目標是實現(xiàn)公共利益的最大化。在不同主體的協(xié)商、談判過程中，各自的利益訴求都能夠得到充分的表達，最終決策是在充分考慮各方利益的基礎上做出的，因此更加符合公共利益。第五，政府在公共治理過程中承擔著“元治理”的角色，當其他治理手段都失敗時，政府應該承擔起最后的責任。公共治理理論強調多元共治的治理模式，其本質在于國家權力向社會的回歸。

之所以將公共治理理論作為一個范式，主要是基于以下考慮：首先，從理論基礎來看，雖然“公共治理理論作為一種新型的公共行政理論，其理論在內容、范疇等尚存在著相當程度的分歧，但是其理論內核是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理”(鄧偉志、錢海梅，2005：7)。其理論基礎是后現(xiàn)代主義的多元主義和合作理論，這與傳統(tǒng)公共行政學和新公共管理理論的基礎截然不同。其次，在范式的方法和應用上，公共治理理論強調多元主體之間的相互依賴、協(xié)商、談判和交易，通過相互對話增進理解，樹立共同目標并相互信任，最終形成一種網(wǎng)絡化的治理結構。正如斯托克所言：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會機構和行為者”(斯托克，1999：20)。公共治理的目標是實現(xiàn)政府與社會的共治。圍繞著公共治理理論，也形成了一批堅定的擁護者，如斯托克、詹姆斯·羅西瑙、羅茨等人。公共治理理論既存在特定的理論基礎，又創(chuàng)設了不同于新公共管理的方法和應用，并形成了相應的科學共同體，因此本文認為公共治理理論成為公共行政學研究的新范式。

需要指出的是，相對于公共行政學的前兩個范式，公共治理范式的發(fā)展尚不完善，在理論基礎方面尚存在一定的分歧，在合作治理的應用方面也有很多問題需要解決，但是這并不妨礙公共治理理論成為一種新的研究范式，它所展現(xiàn)出來的政府與社會的共治格局也向我們展示了一幅美好的畫面。

四、小 結

公共行政學的范式研究是公共行政學研究的一個重要方面，它對我們從整體上把握公共行政學的發(fā)展脈絡具有重要的意義。本文將公共行政學的發(fā)展分為傳統(tǒng)公共行政學、新公共管理理論和公共治理理論三種范式，并對每一范式的基本理論、主要觀點、范式變遷的原因等問題進行了初步的探討。應該指出的是，本文對這一問題的探討主要是從理論層面展開的，就政府管理實踐來看，很難說哪種范式居于主導地位，在政府管理實踐中更多的是可以同時看到三種范式的影子。盡管如此，對公共行政學范式變遷的研究對于我們更好地理解公共行政學的歷史發(fā)展乃至政府管理實踐還是大有裨益的。

[1] 托馬斯·庫恩(2003).科學革命的結構.金吾倫等譯.北京：北京大學出版社.

[2] 尼古拉斯·亨利(2002).公共行政與公共事務(第八版).張昕等譯.北京：中國人民大學出版社.

[3] 王靈珊(2009).公共行政學“范式轉型”研究的現(xiàn)狀與反思.學習論壇，5.

[4] 陳振明(1999).從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西方政府管理研究領域的“范式”變化.政治學研究，1.

[5] 戴維·米勒、韋農·波格丹諾(1992).布萊克維爾政治學百科全書.北京：中國政法大學出版社.

[6] 楊宏山(2004).憲政主義、管理主義與政策主義——公共行政研究的幾種不同理論范式.國家行政學院學報，1.

[7] 威爾遜(1997).行政學研究.彭和平編譯.國外公共行政理論精選.北京：中共中央黨校出版社.

[8] 丁 煌(2011).西方行政學理論精要.北京：中國人民大學出版社.

[9] 鄧偉志、錢海梅(2005).從新公共行政學到公共治理理論——當代西方公共行政理論研究的“范式”變化.上海第二工業(yè)大學學報，12.

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