胡君玖，劉 燕

（安徽醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽合肥230032）

20世紀(jì)后期，影響食品安全的全球性惡性事件頻頻發(fā)生，尤其是近些年，國(guó)際上一些地區(qū)和國(guó)家頻繁發(fā)生食品污染與中毒事件，日益引起各國(guó)關(guān)注。食品安全問題目前已經(jīng)不是個(gè)別國(guó)家或地區(qū)的問題，而是國(guó)際性問題，并且已經(jīng)成為了全球性的重大問題。就我國(guó)而言，改革開放以來，我國(guó)的食品安全經(jīng)歷了由數(shù)量安全向質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變，各地區(qū)、各部門不斷強(qiáng)化和完善食品安全監(jiān)督管理體制；大多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，社會(huì)責(zé)任感增強(qiáng)；消費(fèi)者在遭受問題食品侵害時(shí)的維權(quán)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，這些促使我國(guó)的食品安全水平總體上逐步提高，食品安全狀況也在不斷改善。但是，環(huán)境污染、抗生素和激素殘留、病原微生物控制不當(dāng)、濫用和違規(guī)使用食品添加劑、假冒偽劣食品等情況的存在引發(fā)出各類社會(huì)問題，近期發(fā)生的食品安全事件如雙匯瘦肉精案、臺(tái)灣塑化劑風(fēng)波、上海染色饅頭事件等事件均顯示出我國(guó)食品安全目前狀況依舊不容樂觀，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的食品安全法律法規(guī)體系仍然存在較多問題。

一、我國(guó)食品安全法律制度存在的問題

目前，我國(guó)形成了以法律為基礎(chǔ)，以涉及食品安全的大量技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)為主體，并且由各省及地方政府關(guān)于食品安全的規(guī)章為補(bǔ)充的食品安全法律體系。這一法律體系為加強(qiáng)食品安全各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，打擊食品安全違法犯罪行為，提高我國(guó)食品安全水平打下了重要的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)的食品安全法律制度眾多，但是其存在著監(jiān)管體制不健全、法律體系不完備、食品安全標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，以至于我國(guó)的食品安全法律制度不能適應(yīng)食品行業(yè)發(fā)展的形勢(shì)，導(dǎo)致在對(duì)食品安全進(jìn)行規(guī)制時(shí)常常會(huì)無所適從，從而引發(fā)了各種社會(huì)問題。

（一）我國(guó)的食品安全監(jiān)督管理制度存在的問題

目前我國(guó)的食品安全監(jiān)管采用的是多部門分段監(jiān)管的模式，也就是在食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)有不同的監(jiān)管主體，具體說來，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌食品安全的監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門對(duì)食品生產(chǎn)加工活動(dòng)和進(jìn)出口活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理；工商部門負(fù)責(zé)對(duì)食品流通進(jìn)行監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處重大食品安全事故的責(zé)任［1］。從這種監(jiān)管機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的問題來看，各部門的監(jiān)管職責(zé)難以劃分明確，這就有可能造成各部門的監(jiān)管盲點(diǎn)或者重復(fù)監(jiān)管；任何一個(gè)部門都沒有完整的食品安全監(jiān)管權(quán)限，不能對(duì)食品安全的全程進(jìn)行監(jiān)管，這就會(huì)造成各部門各自為政，互相推諉扯皮，協(xié)調(diào)起來有困難，從而使監(jiān)管效率低下，損害廣大消費(fèi)者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，如央視在3·15消費(fèi)者權(quán)益日播出了一期《“健美豬”真相》的特別節(jié)目，其中披露了河南濟(jì)源雙匯公司收購(gòu)使用含“瘦肉精”豬肉的事實(shí)，這一案件披露后，農(nóng)業(yè)部門和商務(wù)部相互推諉責(zé)任，農(nóng)業(yè)部門一邊指責(zé)企業(yè)唯利是圖，一面又忙于為自身開脫責(zé)任，辯白“只要是抽檢自然會(huì)有漏洞”，“在屠宰場(chǎng)瘦肉精的監(jiān)管不歸農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，應(yīng)該由商務(wù)部門主要負(fù)責(zé)”。這種完備的監(jiān)管理論與實(shí)際的監(jiān)管現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)的狀況也正是我國(guó)食品安全法律制度存在的問題的一個(gè)縮影。

（二）我國(guó)的食品安全法律體系不完備

目前我國(guó)涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)多達(dá)100余部，食品安全事故的頻發(fā)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使人們對(duì)食品安全問題的認(rèn)識(shí)不斷深化，導(dǎo)致我國(guó)規(guī)制食品安全的法律制度暴露出很多問題，其完整性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性仍存在很大的欠缺，如在協(xié)調(diào)性方面，由于我國(guó)有關(guān)食品的法律法規(guī)立法主體不一，各項(xiàng)法律法規(guī)在其規(guī)制手段方面存在一定的沖突，致使執(zhí)法主體執(zhí)法時(shí)無所適從，而且一些不法分子也會(huì)打法律的“擦邊球”，鉆法律的空子。如《食品安全法》第85條第5款規(guī)定的經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物肉類及其制品，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證。而《動(dòng)物防疫法》第76條中又規(guī)定違反本法第25條規(guī)定禁止屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸動(dòng)物或者生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸病死或者死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正、采取補(bǔ)救措施，沒收違法所得和動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款。由此可見二者的處罰程度規(guī)定的不協(xié)調(diào)一致，致使法律在執(zhí)行中出現(xiàn)沖突。另外，我國(guó)雖然有關(guān)食品安全方面的法律制度數(shù)量龐大，但是立法時(shí)缺乏與國(guó)際食品法典的對(duì)比，導(dǎo)致條款相對(duì)分散，調(diào)整范圍較窄［2］。如國(guó)務(wù)院的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》，僅對(duì)生豬的定點(diǎn)屠宰、檢驗(yàn)檢疫作了規(guī)定，而對(duì)其他動(dòng)物如牛、羊、狗等的屠宰僅僅規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，參照本條例制定，并未由國(guó)務(wù)院做出明確的規(guī)定，這就為食品安全的監(jiān)管留下了空隙，也讓一些省市沒有相關(guān)條例的不法分子有縫可鉆。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)有多種分類法，其中最常見的是根據(jù)指定主體進(jìn)行的分類，包括國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，截至目前為止我國(guó)已經(jīng)制定公布303部食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋6 000余項(xiàng)食品安全指標(biāo)［3］。雖說我國(guó)的前衛(wèi)生部等8個(gè)部門制定了《食品安全標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》和《食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作方案》，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，預(yù)計(jì)于2013年底完成清理工作，2015年底完成標(biāo)準(zhǔn)整合工作，但是就目前而言，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定仍有多套體系：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)所有標(biāo)準(zhǔn)的審批，各個(gè)行業(yè)主管部門也有權(quán)制定本行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的涉及面互有重疊，而且因?yàn)楦髯缘某霭l(fā)點(diǎn)不同，做出的規(guī)定又有些互不相同，造成我國(guó)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的混亂，這就不僅使消費(fèi)者感覺困惑，更使一些企業(yè)不知應(yīng)執(zhí)行哪一條標(biāo)準(zhǔn)是好，顯示出我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)欠缺權(quán)威性與統(tǒng)一性［4］。另外，我國(guó)的一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距還是很大，技術(shù)指標(biāo)落后，在某些重要食品中有害物質(zhì)的限量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或者國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)水平，這就使得我國(guó)食品出口經(jīng)常會(huì)受到其他國(guó)家的貿(mào)易壁壘，被扣留或者退貨，給我國(guó)的食品企業(yè)和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)的聲譽(yù)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（四）食品召回制度存在的問題

我國(guó)的食品召回制度起步較晚，我國(guó)首次的食品召回制度立法是2002年的《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》中規(guī)定的商品召回制度，2007年7月國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局務(wù)會(huì)議審議通過《食品召回管理規(guī)定》，2009年，我國(guó)《食品安全法》第53條規(guī)定了國(guó)家建立食品召回制度。據(jù)這些法律規(guī)定，我國(guó)的食品召回制度存在以下問題，一是召回的缺陷食品范圍較窄，一些發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)實(shí)施分等級(jí)的缺陷食品召回制度，召回的缺陷食品不僅包括有害食品還包括本身無害但是有瑕疵的食品，而我國(guó)召回的是有證據(jù)證明對(duì)人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品，范圍較窄；二是食品召回的監(jiān)管執(zhí)行力度不夠，如《食品召回管理規(guī)定》明確要求對(duì)被召回的食品采取無害化處理措施，不得將無害化處理后的產(chǎn)品重新用于食品的生產(chǎn)與銷售，另外還規(guī)定，采取銷毀的措施必須也要符合環(huán)境保護(hù)等有關(guān)法律法規(guī)，因此，缺陷食品的召回并不是單純的回收這么簡(jiǎn)單，而是對(duì)這些問題食品進(jìn)行在有關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管下的有一定技術(shù)含量的科學(xué)處理；最后是懲罰力度弱，《食品安全法》第85條第10款規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者拒不召回或者停止經(jīng)營(yíng)的，“由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬元的，并處兩千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證”，本條所規(guī)定的行為均屬于性質(zhì)比較嚴(yán)重，對(duì)食品安全危害比較大的違法行為，對(duì)于這些行為，不論是否造成危害后果，只要有行為出現(xiàn)，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但是該處罰力度對(duì)一些企業(yè)來說約束力并不大，如近期的新西蘭恒天然集團(tuán)的產(chǎn)品進(jìn)口至中國(guó)發(fā)生的肉毒桿菌污染事件，就產(chǎn)品的召回程序，一位律師就表示該召回程序顯示出我國(guó)目前的食品召回相關(guān)規(guī)定無法實(shí)施的癥結(jié)就是違法成本低，政府也采取罰款方式了事，無法起到威懾作用［5］。

二、食品安全法律制度存在問題的成因分析

我國(guó)食品安全法律制度出現(xiàn)的以上四個(gè)問題并不是一朝一夕就可以解決得了的，我們必需深入挖掘發(fā)生這些問題的深層次的原因，如此才可針對(duì)這些深層的毒瘤做出針對(duì)性的完善措施，逐步改善目前食品安全制度的現(xiàn)狀。究其原因，筆者認(rèn)為是以下四大層面的原因?qū)е挛覈?guó)食品安全法律規(guī)制出現(xiàn)問題：

（一）食品安全監(jiān)管存在問題的成因

從法律依據(jù)上而言，我國(guó)政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管的主要依據(jù)始終是現(xiàn)有的涉及食品安全的法律制度，但是食品市場(chǎng)靈活多變，生產(chǎn)技術(shù)日新月異，違法行為也是越發(fā)隱蔽、高超，相關(guān)監(jiān)管制度的滯后、懲罰力度的不夠就難以有效的應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的食品市場(chǎng)和一些狡猾奸詐的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，因而使得政府的管制不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。從政府監(jiān)管執(zhí)法人員角度來說，監(jiān)管人員缺乏基本的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，專業(yè)技術(shù)水平低，業(yè)務(wù)能力欠缺，素質(zhì)普遍不高，這就可能造成監(jiān)管人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，加上大量的日常巡查監(jiān)管工作使得基層監(jiān)管人員難以按照上級(jí)部門的要求完成任務(wù)，考核機(jī)制的不合理也造成監(jiān)管人員人人自危，監(jiān)管工作也只停留在應(yīng)付上級(jí)明察暗訪、突擊檢查的層面，這也是監(jiān)管部門力不從心、監(jiān)管力不夠的重要原因。從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者角度來說，市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻低、投資少、回報(bào)快致使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)參差不齊，法律意識(shí)淡薄，缺乏社會(huì)責(zé)任感［6］，而我國(guó)消費(fèi)者目前的維權(quán)意識(shí)還是較弱，在其合法權(quán)益遭受侵害后缺乏尋求救濟(jì)的積極性，究其原因，一方面是消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者相比，無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是信息掌握程度等其他方面，消費(fèi)者始終處于弱勢(shì)地位，維權(quán)過程比較艱難漫長(zhǎng)；另一方面，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法成本有時(shí)過低，如一盒幾塊錢的過期牛奶，加上消費(fèi)者怠于維權(quán)，覺得“不值得”花費(fèi)精力和時(shí)間去要求經(jīng)營(yíng)者賠償，也會(huì)放縱經(jīng)營(yíng)者們的行為，因而在市場(chǎng)法規(guī)存在漏洞，消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)不夠，“懶得”向有關(guān)部門申訴案件，有關(guān)部門因種種原因不知該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者已違法，政府監(jiān)管的效率之低也就可想而知。

（二）我國(guó)食品安全法律體系不完備的成因分析

深入分析我國(guó)食品安全法律體系存在的問題，筆者認(rèn)為我國(guó)之所以會(huì)有如此龐大數(shù)量的涉及食品安全的法律制度，一是因?yàn)榭梢詫?duì)食品安全進(jìn)行立法的主體眾多，每個(gè)部門進(jìn)行立法會(huì)帶有部門利益的色彩，出現(xiàn)部門利益法制化的現(xiàn)象，而且地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r成為中央對(duì)地方各級(jí)政府官員考核的重要依據(jù)，地方官員為了拿出所謂的“政績(jī)”，地方政府在制定適用于本地方的法律制度時(shí)就會(huì)有可能會(huì)偏向于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，陷入地方GDP神話之中，促使地方保護(hù)主義盛行而不惜以老百姓的身體健康為代價(jià)［7］。另外，改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，生產(chǎn)力有了很大的發(fā)展，食品行業(yè)也是迅猛發(fā)展，但是我國(guó)的食品安全立法由于長(zhǎng)時(shí)期的滯后，對(duì)于食品行業(yè)領(lǐng)域日新月異的新科技、新的技術(shù)管理制度未能及時(shí)的納入立法程序中，使得中國(guó)食品安全的立法顯得有點(diǎn)跟不上食品安全技術(shù)科學(xué)和管理科學(xué)發(fā)展的步伐，部分法規(guī)的修改與制定也并未覆蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程。這兩個(gè)方面均會(huì)使食品安全法律制度在規(guī)制食品行業(yè)時(shí)不能充分發(fā)揮其應(yīng)有預(yù)期效果。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在問題的成因

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)建立在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，如今的發(fā)達(dá)國(guó)家都采用風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估這一新的科學(xué)技術(shù)制定標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)與監(jiān)測(cè)才剛剛起步，但又受人力、物力、財(cái)力等因素的制約，力量仍是較為薄弱，因而我國(guó)許多食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的量化指標(biāo)沒有充分利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，制定出來的安全標(biāo)準(zhǔn)也就缺乏科學(xué)性與可操作性［8］；另外，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序起步晚，能力弱，而且并不完善，缺乏對(duì)相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)檢測(cè)、監(jiān)控與研究，在技術(shù)的支持上也與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的差距，這就導(dǎo)致我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)落后、不科學(xué)甚至趕不上食品行業(yè)迅速發(fā)展的現(xiàn)狀；最后，由于我國(guó)有多類復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)制定主體，而國(guó)際上主流的是由發(fā)達(dá)市場(chǎng)的食品藥品零售商等協(xié)會(huì)開發(fā)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，并由標(biāo)準(zhǔn)化的管理機(jī)構(gòu)去運(yùn)作，以至于我國(guó)這種產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以政府以及相關(guān)事業(yè)單位為主導(dǎo)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系并不能順應(yīng)國(guó)際化潮流，在對(duì)外貿(mào)易中遭受貿(mào)易壁壘是經(jīng)常發(fā)生的。

（四）我國(guó)食品召回制度存在問題的成因

首先，目前我國(guó)僅在《食品安全法》與《食品召回管理規(guī)定》中規(guī)定了召回缺陷食品的條件與程序，但是，《食品安全法》對(duì)食品召回的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只規(guī)定了食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)不安全食品時(shí)的相關(guān)義務(wù)，但是卻沒有明確召回的程序、時(shí)限等，在具體執(zhí)行中存在一定的難度，可操作性不強(qiáng)，而且國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布的《食品召回管理規(guī)定》只是一個(gè)部門規(guī)章，法律效力僅局限于質(zhì)檢總局，其執(zhí)行力會(huì)受到一定的限制，致使主管部門無法啟動(dòng)強(qiáng)力有效的主動(dòng)調(diào)查，在現(xiàn)實(shí)中也會(huì)勢(shì)必影響缺陷食品召回程序的可操作性。其次，我國(guó)食品召回是以食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和進(jìn)口商的主動(dòng)召回為主，但是我國(guó)多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者法律意識(shí)淡薄，對(duì)食品召回制度缺乏理性認(rèn)識(shí)，認(rèn)為召回不僅損害企業(yè)商譽(yù)，更是耗時(shí)耗力，致使經(jīng)營(yíng)者們不愿召回其缺陷食品，導(dǎo)致食品召回制度很難實(shí)施。再次，在責(zé)令召回層面，我國(guó)的質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，省、自治區(qū)和直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)依法組織開展食品召回的監(jiān)督管理工作，由此可以看出我國(guó)的食品召回監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不是如發(fā)達(dá)國(guó)家那樣是一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，這樣必然導(dǎo)致食品召回的監(jiān)管部門不清、遇事推諉扯皮的情況，導(dǎo)致食品召回不能得到有效的監(jiān)督。最后，在懲罰措施方面，由于是由省及以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門執(zhí)行缺陷食品召回程序，各個(gè)地方政府可能會(huì)有意包庇本地方產(chǎn)業(yè)，削弱對(duì)違法企業(yè)尤其是對(duì)本地方經(jīng)濟(jì)有“重大經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)”的大企業(yè)的處罰。這就縱容了這些企業(yè)繼續(xù)違法經(jīng)營(yíng)。

三、完善我國(guó)食品安全法律制度的思考

完善我國(guó)食品安全法律制度的大前提是充分結(jié)合我國(guó)食品安全問題目前的形勢(shì)，同時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)現(xiàn)有法律制度存在的問題進(jìn)行修整，逐步建立統(tǒng)一、高效、嚴(yán)格、能夠?qū)κ称钒踩娜^程進(jìn)行無縫監(jiān)管的法律制度。

（一）完善食品安全監(jiān)管體制的設(shè)置

一些發(fā)達(dá)國(guó)家在各自的食品安全監(jiān)管史中都在不斷調(diào)整完善本國(guó)的食品安全行政監(jiān)管體制，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)而言，構(gòu)建完善的食品安全監(jiān)管體制同樣勢(shì)在必行。我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)逐步加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)、溝通與配合，并且進(jìn)一步科學(xué)的劃分各部門的職責(zé)權(quán)限，促使各部門在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，從而保證對(duì)食品安全監(jiān)管的全過程實(shí)行“無縫監(jiān)管”與“無縫銜接”，有效的防止因法律規(guī)定和政府機(jī)構(gòu)改革不配套而出現(xiàn)的監(jiān)管方面的缺位［9］。同時(shí)，充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)這個(gè)高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)、督促落實(shí)、協(xié)調(diào)處理食品安全監(jiān)管及其他方面的職責(zé)，并且該機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)先進(jìn)的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，逐步改善我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管制度，使之既與國(guó)際接軌又適合我國(guó)不斷向前發(fā)展的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)況。長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，我國(guó)可以一改現(xiàn)行的多部門分段監(jiān)管模式，建立一個(gè)單一的一體化的管理模式，將目前的多個(gè)部門合并到一個(gè)部門中去，統(tǒng)一由這個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全問題包括食品的生產(chǎn)、監(jiān)測(cè)、貿(mào)易、流通和消費(fèi)的全過程進(jìn)行監(jiān)管，此機(jī)構(gòu)可以在發(fā)生食品安全事件時(shí)能夠及時(shí)反映，做出處理，迅速結(jié)案，可避免影響擴(kuò)大化，并且打破現(xiàn)有監(jiān)管重疊或者監(jiān)管盲區(qū)、無所適從以及監(jiān)管混亂的局面，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，節(jié)省我國(guó)的監(jiān)管資源，建立這樣的機(jī)構(gòu)也符合全球食品行政監(jiān)管職能整合的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）逐步建立完備的食品安全法律體系

新近出臺(tái)的《食品安全法》使各個(gè)食品安全立法之間形成了無縫對(duì)接，促使其他各個(gè)法律在其作用下協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高速運(yùn)轉(zhuǎn)，但基于我國(guó)國(guó)情，我們?nèi)孕鑼?duì)以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)進(jìn)行更進(jìn)一步的完善。目前各國(guó)的食品安全法律體系的內(nèi)容雖然各有不同，但目的都是為了保證食品行業(yè)的安全，保證國(guó)民的健康，也包含了一些共通的原則，如危險(xiǎn)性分析原則、“從農(nóng)田到餐桌”、預(yù)防原則、食品安全原則、透明性、信息可溯性和食品召回以及靈活性等，基于這些較為先進(jìn)的立法原則，筆者認(rèn)為若要完善我國(guó)的食品安全法律體系，一方面是針對(duì)現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)的空白之處或者薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)從本土向國(guó)際轉(zhuǎn)化，根據(jù)以上的國(guó)際化的原則，與國(guó)際食品法典對(duì)比，彌補(bǔ)我國(guó)食品安全法律制度的空白與薄弱［10］；另一方面，應(yīng)從食品安全的各個(gè)層面對(duì)食品安全法律制度進(jìn)行整合，建立完整有序的食品安全法律體系，促使基本法與地方性法規(guī)、條例之間的相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互平衡，尤其要加強(qiáng)地方性法規(guī)在遵循基本法原則下的針對(duì)性和可操作性［11］，克服現(xiàn)在這種分段立法，監(jiān)管不嚴(yán)或出現(xiàn)空白的狀況，共同保障法治的威嚴(yán)和社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，可以使食品生產(chǎn)的全過程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，為食品的質(zhì)量安全提供技術(shù)依據(jù)和技術(shù)保證，全面提升食品質(zhì)量安全保證水平，更好的保障消費(fèi)者的健康。根據(jù)《食品安全標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》和《食品標(biāo)準(zhǔn)清理工作方案》，建議我國(guó)目前從以下幾方面來建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，一是廢止一些已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r或者陳舊落后、制定期過長(zhǎng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，重新建立一批新的、科學(xué)合理的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于之前法律法規(guī)未涉及的、空白的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)盡快制定適合我國(guó)國(guó)情的安全標(biāo)準(zhǔn)；二，因?yàn)槭称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)中涉及大量生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的食品添加劑的加入、衛(wèi)生要求以及包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)雀餍懈鳂I(yè)的不確定因素，因此建議衛(wèi)生行政部門在建立新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)時(shí)能先投入大量的人力物力進(jìn)行持續(xù)深入的研究，同時(shí)廣泛聽取各個(gè)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的意見，堅(jiān)持透明、公開和科學(xué)的制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，以提高標(biāo)準(zhǔn)將來的實(shí)用性；最后基于我國(guó)目前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的嚴(yán)格程度的比較，我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)并開展與國(guó)際食品法典或相關(guān)國(guó)家、地區(qū)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的研究比較活動(dòng)，在有條件的情況下參與國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂工作，以便及時(shí)了解國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)工作的進(jìn)展，以此逐步建立完善的、適合我國(guó)國(guó)情的、與國(guó)際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系［12］。

（四）完善缺陷食品召回法律制度

完善的缺陷食品召回法律制度是針對(duì)缺陷食品采取的快速救濟(jì)與補(bǔ)救措施。對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的召回問題，筆者建議我國(guó)的衛(wèi)生行政部門一方面可以仿照美國(guó)的缺陷食品召回制度，將本身無害但是有瑕疵的食品納入我國(guó)缺陷食品的召回范圍，這不僅可以更強(qiáng)的約束食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，而且也能在更層面上保護(hù)我國(guó)消費(fèi)者的合法權(quán)益；另一方面要完善食品召回程序，完善被召回食品的無害化處理制度，避免這些食品再次成為消費(fèi)者的健康隱患，可以在監(jiān)管部門的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下，依據(jù)被召回的缺陷食品的不同等級(jí)分情況處理，也可以借鑒報(bào)廢汽車回收企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，建立類似的、專業(yè)的缺陷食品無害化處理公司，并由專門的政府職能部門對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)缺陷食品的統(tǒng)一、規(guī)范化處理；最后就是加大對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的處罰力度，通過加大對(duì)缺陷食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的處罰力度，才能提高問題企業(yè)對(duì)自己的缺陷產(chǎn)品主動(dòng)召回的自覺性，這也間接促使生產(chǎn)者在生產(chǎn)制作食品時(shí)主動(dòng)提高食品質(zhì)量，避免食品在進(jìn)入流通后出現(xiàn)質(zhì)量問題被召回甚至需要接受懲罰的惡性循環(huán)。另外，現(xiàn)實(shí)生活中有些食品企業(yè)可能并不是因?yàn)閻阂獠艑?dǎo)致食品質(zhì)量出現(xiàn)問題，可最后還是要承擔(dān)食品被召回的風(fēng)險(xiǎn)，因此建議建立食品召回保險(xiǎn)制度［13］，可以由問題企業(yè)先對(duì)缺陷食品進(jìn)行召回，費(fèi)用由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，這樣就能幫助這些無法承擔(dān)召回費(fèi)用的中小食品企業(yè)防患于未然、渡過難關(guān)。同時(shí)，對(duì)于食品召回監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的違法行政行為如因地方保護(hù)主義而疏于監(jiān)管、濫用監(jiān)管職權(quán)等也要明確處罰方式與處罰力度，使其法律責(zé)任法定化。

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