楊慧亮++葛云++高飛

[摘 要]

經(jīng)濟適用房的后續(xù)管理面臨責(zé)任主體不清、基本公建配套不到位、物業(yè)管理不佳等問題，亟需出臺具有可操作性的實施細則。上海市閔行區(qū)承擔(dān)著大量的經(jīng)濟適用房建設(shè)和人口導(dǎo)入任務(wù)，閔行區(qū)人民檢察院通過創(chuàng)新社會管理，實行保障房派駐檢察官制度，對保障房的建設(shè)、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)直接進行監(jiān)督，并從檢察監(jiān)督的視角，提出改善和加強經(jīng)濟適用房后續(xù)管理問題的對策。

[關(guān)鍵詞]

經(jīng)濟適用房；后續(xù)管理；困境；檢察監(jiān)督；對策

[中圖分類號] D926 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）03-0048-03

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出，要健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系。經(jīng)濟適用房就是現(xiàn)階段解決城市低收入家庭住房困難的有效方式。各地特別是一些住房價格較高的大中城市，適度發(fā)展經(jīng)濟適用房仍然有著重要意義。不過在經(jīng)濟適用房的后續(xù)管理上，由于缺乏系統(tǒng)、完善的制度規(guī)范及管理經(jīng)驗，經(jīng)濟適用房的公共基礎(chǔ)配套不到位、物業(yè)管理不佳、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售等問題逐步顯現(xiàn)。本文以上海及上海市閔行區(qū)為例作一研究。

一、上海市及上海市閔行區(qū)經(jīng)濟適用房概況

（一）經(jīng)濟適用房產(chǎn)生的背景。2005年，我國開始出臺保障房政策，此后逐步完善。上海市針對公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房、動遷安置房等公益性保障住房的建設(shè)和管理，提出建立“大型居住社區(qū)”的探索，以更好地服務(wù)和保障民生。預(yù)計到“十二五”末，上海市閔行區(qū)將承擔(dān)1440萬㎡的“大型居住社區(qū)”建設(shè)任務(wù)，預(yù)計導(dǎo)入40-50萬規(guī)模本市常住人口。

（二）上海市經(jīng)濟適用房的建設(shè)情況。上海的經(jīng)濟適用房的集中建設(shè)經(jīng)歷了三個階段。第一階段，本世紀初，上海市政府決策在市郊建設(shè)一批以解決中心城舊區(qū)改造動遷安置的配套商品房為主的大型居住基地，此類基地全市共建有8個，分布在浦東、閔行、寶山、嘉定四個區(qū)。第二階段，從2008年下半年起，上海市政府的思路從建設(shè)“大型居住基地”轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)“大型居住社區(qū)”，立足于“在郊區(qū)建設(shè)交通方便、配套良好、價格較低、面對中等收入階層的大型住宅小區(qū)”，在全市確定了8個重點推進的大型居住社區(qū)，閔行浦江是其中之一。第三階段，2010年，上海市政府推廣在市郊建設(shè)“大型居住社區(qū)”思路，確定了第二批23個基地的選址，分布在閔行、浦東、寶山、嘉定、青浦、松江、奉賢、金山、崇明等區(qū)縣。

這一舉措在較短時間內(nèi)滿足了相當(dāng)一部分中低收入群體改善住房條件的剛性需求，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場，促進了社會和諧穩(wěn)定；還為擴大消費創(chuàng)造了有利條件，對調(diào)節(jié)收入分配、遏制投機性財富轉(zhuǎn)移也起到了重要作用。

二、上海市閔行區(qū)經(jīng)濟適用房后續(xù)管理之困境

從入住的房源來看，有市屬地塊建設(shè)的房源，也有閔行區(qū)自籌的房源；從入住的人員結(jié)構(gòu)來看，有閔行區(qū)本地居民，也有其他區(qū)、縣導(dǎo)入的居民（比如徐匯區(qū)、長寧區(qū)）；從經(jīng)濟適用房的權(quán)屬來看，所在地政府和經(jīng)濟適用房的申購者按一定比例共同享有房屋產(chǎn)權(quán)，所在地政府擁有40%的房屋產(chǎn)權(quán)，申購者擁有60%的房屋產(chǎn)權(quán)。這種人員結(jié)構(gòu)的多元化及雙重的產(chǎn)權(quán)屬性，導(dǎo)致經(jīng)濟適用房的供后管理面臨一些問題。同時，經(jīng)濟適用房作為新生事物，其在規(guī)劃和建設(shè)之初，就存在基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上、供后管理不完善、退出機制缺失等先天性不足等問題。

（一）屬地管理還是屬人管理？入住的經(jīng)濟適用房居民到底應(yīng)當(dāng)實行屬地管理還是屬人管理？有相當(dāng)一部分經(jīng)濟適用房居民是從徐匯區(qū)、長寧區(qū)等導(dǎo)入的，閔行區(qū)的街道、社區(qū)對這部分人員的基本情況并不掌握；這些人員居住地、生活區(qū)域轉(zhuǎn)移之后，再要求導(dǎo)出區(qū)政府進行全方位管理確實勉為其難。但是，政府的行政管理及服務(wù)，如社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、警力等資源是按照行政區(qū)劃及人口數(shù)量來確定的，需要當(dāng)?shù)卣呢斦С?，如果要全部依靠人口?dǎo)入地來承擔(dān)的話，面臨著巨大的財政和人員壓力。

（二）基本公建配套不到位。出行難、就醫(yī)難、日常購物難是經(jīng)濟適用房居民反映最強烈的三個焦點。

一是出行難。經(jīng)濟適用房所在的“大型居住社區(qū)”周邊公交運力嚴重不足。

二是就醫(yī)養(yǎng)老難。配套醫(yī)療服務(wù)和“大型居住社區(qū)”衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)遠滯后于住宅建設(shè)，“大型居住社區(qū)”內(nèi)日常治療和急救問題凸顯。同時，“大型居住社區(qū)”養(yǎng)老機構(gòu)投資主體、建設(shè)主體不明確，造成一些老年病人將醫(yī)院當(dāng)養(yǎng)老院，客觀上又加劇了醫(yī)療資源的緊張。

三是日常購物難?！按笮途幼∩鐓^(qū)”除配套的街坊級商業(yè)設(shè)施外，沒有大型超市和正規(guī)商店，群眾日常生活成本高，生活壓力大。

（三）物業(yè)管理不佳。首先，物業(yè)管理公司的確定。目前經(jīng)濟適用房的物業(yè)管理是由開發(fā)商組織全市范圍內(nèi)招投標確定的，屬地政府在確定物業(yè)管理公司的程序中只能被動接受，增加了屬地政府對物業(yè)管理公司進行管理的難度。

其次，物業(yè)管理費收繳率低。物業(yè)管理公司基本采取商業(yè)化運營，其經(jīng)營費用及盈利全部來源于業(yè)主繳納的物業(yè)管理費等服務(wù)性收入。經(jīng)濟適用房小區(qū)居民普遍經(jīng)濟能力不高，人員素質(zhì)參差不齊，物業(yè)管理費收繳率僅能達到50%左右，勢必影響物業(yè)管理公司的服務(wù)質(zhì)量，其安保、清潔等服務(wù)難以滿足居民改善居住環(huán)境的要求，由此形成惡性循環(huán)。

（四）經(jīng)濟適用房違規(guī)出租、出借。首先，出租、出借行為雖被明令禁止，但有一定的合理性。由于公共配套設(shè)施不到位，居民出行、生活不便，出現(xiàn)了部分居民向市區(qū)回流的現(xiàn)象。有的居民購買經(jīng)濟適用房申請了銀行貸款，每月有還款壓力，因此將房屋出租，能夠獲得一定的租金收入，補貼生活。而經(jīng)濟適用房的出租、出借目前是被市房管局明確禁止的，因其不僅使政府改善中低收入群體居住環(huán)境這一目的落空，并且給“大型居住社區(qū)”的管理帶來困難，但其存在又有一定的客觀因素和合理性。

其次，違規(guī)出租、出借的發(fā)現(xiàn)、查處機制尚未完善。經(jīng)濟適用房違規(guī)出租、出借面臨的另一難題是發(fā)現(xiàn)、查處困難。目前尚未建立完善的發(fā)現(xiàn)、查處機制，物業(yè)、居委、派出所或者房屋管理部門到底應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租、出借房屋的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)以后如何進行取證，由誰來進行處罰、行政執(zhí)法權(quán)力有無依據(jù)等都沒有明確規(guī)定。

（五）經(jīng)濟適用房的退出、回購機制不健全。目前閔行區(qū)的經(jīng)濟適用房只有申購機制，退出、回購機制不健全。首先，經(jīng)濟適用房是為解決中低收入群體住房困難由政府公共財政籌集資金建造的，當(dāng)申購者收入水平提高，經(jīng)濟能力增強后，應(yīng)當(dāng)通過一定的途徑和方式退出，讓其他符合條件的人享受住房保障。其次，隨著子女的成長、就業(yè)，一部分經(jīng)濟適用房申購家庭經(jīng)濟狀況有所改善，這部分家庭有二次改善居住條件的需求，這時其購買的經(jīng)濟適用房應(yīng)當(dāng)如何處理是必須面對的問題。再次，經(jīng)濟適用房申購家庭出現(xiàn)家庭成員死亡、離異等變動時，其申購的經(jīng)濟適用房應(yīng)當(dāng)如何處理也是極為現(xiàn)實的問題。

三、檢察機關(guān)保障房派駐檢察官的理論與實踐

（一）保障房派駐檢察官的理論支撐。首先，這是檢察機關(guān)加強和創(chuàng)新社會管理的新方式。隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，原有的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、利益分配方式等呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，檢察機關(guān)的傳統(tǒng)職能已不能滿足社會主義市場經(jīng)濟和社會管理發(fā)展的新要求。保障房派駐檢察官是閔行區(qū)檢察院主動融入民生，積極探索加強和創(chuàng)新社會管理方式的有益嘗試，符合檢察機關(guān)作為社會管理的參與者和監(jiān)督者的定位。

其次，符合我國檢察權(quán)理論?！稇椃ā穼⒎杀O(jiān)督權(quán)賦予檢察院來行使，說明檢察機關(guān)已不單純是職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、刑事追訴的機關(guān)，而是國家政權(quán)架構(gòu)與社會治理格局中存在的一條救濟權(quán)利、保障安全、穩(wěn)定秩序的制度通道。保障房派駐檢察官的目的并不是代替房管、安監(jiān)等部門的行政職能，而是立足于其作為法律監(jiān)督機關(guān)的“監(jiān)督”本職，以檢察監(jiān)督促進公正、公平，實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。

再次，符合檢察權(quán)“延伸”的趨勢。保障房派駐檢察官一方面是全面履行法律監(jiān)督職能的客觀要求；另一方面，表明檢察權(quán)力的社會輻射范圍、功能的確正在逐步擴大。只是目前這種“延伸”尚缺乏必要的法律保障，隨著新《刑事訴訟法》和新《民事訴訟法》的實施，《人民檢察院組織法》也需要進行同步修訂，以便從法律上確認檢察權(quán)的邊界，賦予檢察權(quán)延伸以充分的法律依據(jù)，避免外界對檢察權(quán)“延伸”的質(zhì)疑。

（二）保障房派駐檢察官的實踐探索。2012年2月，閔行區(qū)人民檢察院出臺《閔行區(qū)保障房建設(shè)派駐檢察官工作實施方案（試行）》，通過派駐檢察官監(jiān)督保障房建設(shè)、管理工作，深化工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防，確保保障房在建設(shè)、申請、供應(yīng)、管理過程中的公正、公平、公開。

加強對保障房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督，應(yīng)該成為保障房派駐檢察官制度全程工作鏈中的重要環(huán)節(jié)。派駐檢察官的工作不能僅止步于保障房分配完成即告終止，在保障房的后續(xù)管理使用環(huán)節(jié)，派駐檢察官也應(yīng)協(xié)同相關(guān)行政職能部門工作人員。通過對保障房實際使用情況的不定期抽檢、抽查等措施，加強對保障房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督，確保保障房的制度功能得以實現(xiàn)。

四、檢察監(jiān)督視角下加強和優(yōu)化經(jīng)濟適用房后續(xù)管理的對策

保障房派駐檢察官介入經(jīng)濟適用房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的出發(fā)點和立足點，應(yīng)當(dāng)以檢察監(jiān)督為視角，以檢察建議或者糾正違法通知書的形式，提出加強和優(yōu)化經(jīng)濟適用房后續(xù)管理的以下對策：

（一）從省市級層面，制定經(jīng)濟適用房社會管理的指導(dǎo)意見，適當(dāng)下放行政管理權(quán)限。積極建議并推動省市級層面，在總結(jié)相關(guān)地區(qū)、板塊供后管理經(jīng)驗的同時，制定加強經(jīng)濟適用房社區(qū)社會管理的指導(dǎo)意見。針對經(jīng)濟適用房屬地政府承擔(dān)的管理職能與擁有的管理權(quán)限、財政支撐嚴重不足等，建議由市級層面研究財政轉(zhuǎn)移支付，補償屬地政府在社會管理方面的支出；針對“大型居住社區(qū)”建設(shè)總體思路與規(guī)劃設(shè)計之間的系統(tǒng)性不足等問題，建議在規(guī)劃階段，省市級職能部門聽取屬地政府的意見和建議，給予其一定的話語權(quán)，避免供后管理上的職責(zé)不清；將規(guī)劃管理、市政道路、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、民生事業(yè)等方面的部分行政權(quán)限下放給“大型居住社區(qū)”屬地政府；適當(dāng)增加屬地鎮(zhèn)的社會管理、公共服務(wù)等方面的行政、事業(yè)編制，彌補社會管理、公共服務(wù)力量的不足。

（二）加強經(jīng)濟適用房的物業(yè)管理。物業(yè)管理和服務(wù)水平與業(yè)主的切身利益息息相關(guān)，也是經(jīng)濟適用房業(yè)主較為關(guān)注的問題。首先，相關(guān)部門要加強對經(jīng)濟適用房前期物業(yè)管理招投標的把關(guān)，鼓勵優(yōu)秀物業(yè)企業(yè)參與管理。建議制定并有效落實物業(yè)公司招聘經(jīng)濟適用房居民就業(yè)的扶持政策，既解決居民就業(yè)，又推動居民對社區(qū)的自我管理和服務(wù)；其次，制定對管理業(yè)績良好的物業(yè)企業(yè)獎勵機制；再次，加大經(jīng)濟適用房社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會的組建進度，考慮閔行區(qū)經(jīng)濟適用房入住率較低和居民自治意識淡漠的現(xiàn)實，房管部門應(yīng)在業(yè)委會組建中充分發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（三）加大違規(guī)行為的經(jīng)濟處罰力度。經(jīng)濟適用房管理過程中的違規(guī)行為包括開發(fā)商違規(guī)和業(yè)主違規(guī)兩方面。建議上升到法律層面，加大處罰力度。通過制定完善相關(guān)法律法規(guī)、出臺細則等，對于開發(fā)商違規(guī)的，比如偷工減料的房屋質(zhì)量問題、不履行質(zhì)保義務(wù)等的不法行為，進行經(jīng)濟處罰，罰金可定為開發(fā)商獲取的額外利潤的3-5倍，并限制其在其它相關(guān)項目上的投標資格等。對于經(jīng)濟適用房業(yè)主的騙購、違規(guī)出租、出售等行為，取消其在10年內(nèi)或者終身再次申購或租賃各類保障性住房的資格。

（四）建立經(jīng)濟適用房小區(qū)扣分管理機制，遏制違規(guī)出租、群租。不建議放開禁止出租的規(guī)定。應(yīng)建立扣分管理機制，具體做法是：由房管部門派駐保障房社區(qū)的工作人員會同物業(yè)管理部門發(fā)現(xiàn)保障房住戶危害社區(qū)住戶安全、破壞社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、違章使用房屋等方面的不當(dāng)行為，并實行扣分制，累計到一定分值，住戶將被強制退出保障房供給體系，并在若干年內(nèi)不得重新申請保障房。將不當(dāng)行為依情節(jié)輕重分為4類：屬于輕微違規(guī)行為的，每項扣3分；較嚴重的違規(guī)行為，每項扣5分；嚴重違規(guī)行為，每項扣7分；非常嚴重違規(guī)行為，每項扣20分。租戶如在兩年內(nèi)被扣分數(shù)累計達到20分，租賃合同將被終止。如攜帶動物隨處便溺，弄污公眾地方，屬于輕微違規(guī)行為，將被扣3分；擅自將租住的住房轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出借、調(diào)換的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將被扣20分。這一舉措能夠從源頭上遏制“居改非”、違章搭建、轉(zhuǎn)租、群租等不良現(xiàn)象。

（五）盡快建立經(jīng)濟適用房的退出和回購機制。應(yīng)盡快研究建立經(jīng)適房的退出機制，規(guī)定當(dāng)申購者的收入水平和資產(chǎn)總額達到一定程度后，政府有權(quán)按照市場中間價格優(yōu)先回購其經(jīng)適房，使有限的經(jīng)適房資源重新進入供應(yīng)環(huán)節(jié)，為更多低收入住房困難家庭提供住房保障。

作者楊慧亮系上海市閔行區(qū)人民檢察院副檢察長；葛云系上海市閔行區(qū)人民檢察院派駐保障房檢察官；高飛系上海市閔行區(qū)人民檢察院助理檢察員。

責(zé)任編輯：趙 菲