劉春春

黨的十六屆三中全會(huì)提出：要“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。黨的十七大報(bào)告提出：“推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義”。黨的十八大提出：“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，十八屆三中全會(huì)又明確提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平，實(shí)現(xiàn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。“治理”這個(gè)詞第一次寫入了黨的文獻(xiàn)。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，一字之差，但是其內(nèi)涵相差很大，體現(xiàn)了黨在治國理政方面的新變化和新思路。

社會(huì)管理包括政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理和社會(huì)的自我管理兩個(gè)方面。但是，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理過多，而社會(huì)的自我管理則比較薄弱。1995年聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”下了一個(gè)概括性很強(qiáng)的定義：“所謂治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排?！保?］社會(huì)治理與社會(huì)管理有以下區(qū)別：第一，社會(huì)治理中強(qiáng)調(diào)主體的多元化，除政府和其它公共權(quán)力為治理主體外，企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)組織都是治理的主體；而在社會(huì)管理中，政府及公權(quán)力的主導(dǎo)作用比較突出，社會(huì)力量比較薄弱。第二，社會(huì)治理的方式除了政府的強(qiáng)制力作用以外，更強(qiáng)調(diào)各種力量的平等協(xié)商，更強(qiáng)調(diào)道德、契約等其它手段。第三，社會(huì)治理中，權(quán)力的運(yùn)行是多向度的運(yùn)行，既可以自下而上，也可能是平行的；而在社會(huì)管理中，權(quán)力的運(yùn)行主要是由上而下的。

一、社會(huì)管理走向社會(huì)治理的必然性

（一）解決城鎮(zhèn)化帶來的社會(huì)問題的需要

當(dāng)前我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。截至2013年，我國的城鎮(zhèn)化率接近50%，而且速度還會(huì)加快，預(yù)計(jì)到2020年，我國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，接近發(fā)達(dá)國家的水平。在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了很多新的社會(huì)問題，如流動(dòng)人口的管理問題、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題等，大量的農(nóng)民涌入城市，對(duì)城市的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化過程中，必然要征用農(nóng)村的土地，如何完善土地的征用模式，調(diào)整利益的分配辦法，給失地農(nóng)民以生活保障是必須關(guān)注的重大問題。另一方面，城鎮(zhèn)化也意味著城市向農(nóng)村擴(kuò)展，如何保持農(nóng)民原有的生活方式，保留農(nóng)村文化的特色也是一個(gè)很重要的社會(huì)問題。

（二）新時(shí)期建設(shè)有限政府的需要

我國現(xiàn)有的社會(huì)管理體制政府的主導(dǎo)性比較明顯，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力欠缺，民眾的參與意識(shí)、參與能力都不強(qiáng)。盡管這種社會(huì)管理體制比改革前的集權(quán)式靜態(tài)管理體制有很大的進(jìn)步，但是，仍然無法適應(yīng)當(dāng)前快速變化的社會(huì)形勢。

盡管我們一直在強(qiáng)調(diào)進(jìn)行行政體制改革，建設(shè)“服務(wù)政府”“有限政府”，但是政府的主導(dǎo)作用仍然非常明顯。政府在社會(huì)治理過程中承擔(dān)了過多的責(zé)任和義務(wù)，這種管理體制盡管在一定時(shí)期內(nèi)有較高的效率，但卻以付出更高的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本為代價(jià)。其結(jié)果是：大部分社會(huì)矛盾（無論是經(jīng)濟(jì)糾紛還是鄰里矛盾）都需要政府出面解決。如果解決方案不合當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人則可能采取“上訪”來維護(hù)自己的利益。由于當(dāng)前政府官員的考核對(duì)“上訪”這一問題的強(qiáng)調(diào)（在約談機(jī)制出臺(tái)前，許多地方對(duì)上訪采用一票否決），因此，當(dāng)?shù)卣坏靡咽褂酶鞣N手段息訪，有些地方甚至采用辦學(xué)習(xí)班等辦法非法限制人身自由，從而造成新的社會(huì)問題，以至于在維穩(wěn)方面出現(xiàn)了“越維越不穩(wěn)”的怪現(xiàn)象。

政府是由每個(gè)具體的個(gè)人組成的，而每個(gè)人的精力、知識(shí)及能力水平都是有限的，以有限的精力應(yīng)對(duì)無限的社會(huì)問題，最終會(huì)出問題，表明這種管理模式無法持續(xù)。

（三）公民參與意識(shí)增強(qiáng)的必然要求

近年來民眾的參與意識(shí)、維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，如在各地的人大代表選舉中，出現(xiàn)了公民自薦參選，即所謂的“獨(dú)立候選人”。民眾監(jiān)督政府的意識(shí)也在增強(qiáng)，如廣東的歐伯“隨手拍公車”活動(dòng)，就是對(duì)政府的一種監(jiān)督。在各種環(huán)保事件中，民眾利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，以“散步”或“購物”的方式來表達(dá)自己的訴求。

此外，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)政治參與也成為我國公民表達(dá)自己意愿的重要途徑，通常表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)反腐與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。如“周久耕事件”、“雷政富事件”等，都是通過網(wǎng)絡(luò)的廣泛傳播，形成網(wǎng)絡(luò)民意，引起政府重視而得以解決。每個(gè)人都有表達(dá)自己利益的需求，網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了民眾的表達(dá)自由。由于在現(xiàn)實(shí)中政治參與的高成本和存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及參與渠道較少等原因，因此許多人選擇網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)自己的觀點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)參與具有平等性、匿名性特點(diǎn)，這極大地改變了當(dāng)前的官場政治生態(tài)。

自20世紀(jì)五六十年代以來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到了廣泛的運(yùn)用。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的 《第25次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：截至2013年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.18億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45.8%。其中，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5億，繼續(xù)保持穩(wěn)定增長。手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模的持續(xù)增長促進(jìn)了手機(jī)終端各類應(yīng)用的發(fā)展，成為2013年中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的一大亮點(diǎn)?？梢灶A(yù)見，我國的網(wǎng)民還會(huì)增加，網(wǎng)絡(luò)的普及將使更多的人通過網(wǎng)絡(luò)參與到政治生活中來，中國網(wǎng)民正成為一種重要的力量，影響著公權(quán)力的行為方式及我國的政治體制改革。

二、贛州市“三送工程”的實(shí)踐探索

2010年底，江西省贛州市根據(jù)中央關(guān)于開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動(dòng)的要求，開展了“送政策釋民惑，送溫暖聚民心，送服務(wù)解民難”活動(dòng)（簡稱“三送”活動(dòng)）。具體做法是：以20戶左右農(nóng)戶或居民為一網(wǎng)格，要求全市所有行政事業(yè)單位的干部每人結(jié)對(duì)聯(lián)系一個(gè)網(wǎng)格（教師、醫(yī)生除外），以一個(gè)村（社區(qū)、企業(yè)）或一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為一個(gè)工作組，每個(gè)村（社區(qū)、企業(yè)）安排1名正科級(jí)干部結(jié)對(duì)幫扶聯(lián)系并擔(dān)任工作組長，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安排1名縣級(jí)干部或副縣級(jí)后備干部幫扶聯(lián)系并擔(dān)任工作組長；以1個(gè)縣（市、區(qū)）為1個(gè)工作團(tuán)，每個(gè)工作團(tuán)安排市黨政班子成員幫扶聯(lián)系并擔(dān)任團(tuán)長，實(shí)現(xiàn)了下派干部對(duì)群眾的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，使各種矛盾糾紛能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)化解、群眾的困難問題能在第一時(shí)間幫助解決，黨的各項(xiàng)決策部署能在第一時(shí)間有效落實(shí)。明確結(jié)對(duì)聯(lián)戶干部每年駐點(diǎn)時(shí)間不得少于20天，駐點(diǎn)期間，必須與所聯(lián)系服務(wù)的網(wǎng)格內(nèi)的群眾同吃同住同勞動(dòng)，如遇突發(fā)事件，必須連續(xù)駐點(diǎn)，直至問題解決為止。

隨后，這項(xiàng)工作在贛州全市各個(gè)區(qū)縣鋪開，實(shí)行三年來，密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，是新時(shí)期基層社會(huì)由社會(huì)管理走向社會(huì)治理的一種有益探索。

（一）理念創(chuàng)新，實(shí)行網(wǎng)格化聯(lián)系，服務(wù)下沉

干部密切聯(lián)系群眾是做好“三送”工作的前提。為了密切干群關(guān)系，全面實(shí)行了干部聯(lián)戶網(wǎng)格化，即把相對(duì)集中在同一片區(qū)、自然村落或屋場范圍內(nèi)的群眾劃為一個(gè)網(wǎng)格，“三送”干部每人聯(lián)系一個(gè)或多個(gè)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了干部聯(lián)系群眾“雙向全覆蓋”，克服了原來的干部聯(lián)系戶相對(duì)分散、上門走訪不方便和費(fèi)時(shí)間的問題，便于干部走訪和開展工作，安排更加科學(xué)、更加合理。

同時(shí)，要求下派單位做到“六個(gè)幫”（即：幫助落實(shí)一批幫扶資金、幫建一批小型公益項(xiàng)目、幫扶一批困難群眾、幫助發(fā)展一項(xiàng)致富產(chǎn)業(yè)、幫助培訓(xùn)一批技術(shù)農(nóng)民、幫助抓好基層組織建設(shè)）；要求“三送”隊(duì)員要做到“六個(gè)一”（即：制定一份“三送”計(jì)劃、建好一個(gè)村組項(xiàng)目庫、完成一批常規(guī)動(dòng)作、辦成一批實(shí)事好事、開好一次戶主會(huì)、建好一本工作臺(tái)賬）；不駐點(diǎn)的機(jī)關(guān)干部要做到每年 “兩走訪”（即每年走訪兩次）、平時(shí)做到“三必問、五必訪”（即：每月至少1次電話、短信聯(lián)系問候，逢年過節(jié)和家人生日以電話、短信祝福問候，遇災(zāi)害性天氣以電話、短信提醒問候；有紅白喜事必訪、有思想問題必訪、有生活困難必訪、有災(zāi)病發(fā)生必訪、有矛盾糾紛必訪），避免了干部下到基層以后無的放矢、無所事事。

（二）制度創(chuàng)新，形成解決群眾訴求的長效機(jī)制

1.“一表一網(wǎng)”收集問題訴求

“一表”即印發(fā)《基層群眾反映問題（訴求）處理情況登記表》。在“三送”干部走訪群眾、調(diào)查座談、電話聯(lián)系和定點(diǎn)接訪時(shí)，按照“一事一表”的要求，對(duì)基層群眾反映的問題（訴求）進(jìn)行收集和整理；“一網(wǎng)”即依托96333群眾信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)收集問題訴求，群眾可以直接撥打96333服務(wù)電話反映問題訴求。并建立了“96333群眾信息服務(wù)平臺(tái)+村級(jí)信息終端+IP喇叭”的群眾信息通道，群眾反映的問題只要通過信息通道，在短短幾分鐘內(nèi)就能直達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位和行政村，由涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位和行政村進(jìn)行處理和反饋，縮短了問題處理時(shí)間，大大提高了工作效率。

2.“上下聯(lián)動(dòng)”處理問題和訴求

為使基層和群眾反映的問題（訴求）能夠得到及時(shí)、有效的處理，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)。對(duì)村級(jí)層面能夠解決的問題，由駐村干部與村“兩委”直接處理；解決不了的問題上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行直接交辦或聯(lián)合交辦；對(duì)需要縣級(jí)層面解決的問題，由縣委領(lǐng)導(dǎo)召開問題交辦會(huì)，將問題交辦給縣分管領(lǐng)導(dǎo)和縣有關(guān)部門。在交辦的過程中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和部門的責(zé)任、辦結(jié)時(shí)限進(jìn)行明確，并出臺(tái)問題辦理不力責(zé)任追究辦法，對(duì)辦理不力的部門和干部進(jìn)行問責(zé)，防止出現(xiàn)相互推諉、久辦不結(jié)現(xiàn)象。

3.建立“月評(píng)月議”制度

開展“三送”百姓?qǐng)A夢(mèng)行動(dòng)。在幫助群眾圓夢(mèng)過程中，由群眾代表組成評(píng)議小組，與“三送”干部一起收集、整理本村本組的百姓夢(mèng)想或需要解決的實(shí)際問題，每月對(duì)駐村“三送”工作隊(duì)、“三送”干部的履職情況進(jìn)行評(píng)議。推行 “月議月評(píng)”以后，有了群眾的監(jiān)督，倒逼了干部，聯(lián)系了群眾，干群關(guān)系更為融洽。

（三）方法創(chuàng)新，支點(diǎn)向下延伸，提高群眾參與度

把干部包戶網(wǎng)格內(nèi)的公干家屬、黨員（村民）小組長、農(nóng)村設(shè)崗定責(zé)黨員、農(nóng)村“五老”、能人大戶、“兩代表一委員”等力量培養(yǎng)成中心戶長，引導(dǎo)進(jìn)入危舊土坯房改造理事會(huì)、新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、“說理庭”以及各類文體團(tuán)隊(duì)等民間組織，成為網(wǎng)格內(nèi)“三送”工作的有效支點(diǎn)，在基層組織和干部的主導(dǎo)下，參與村莊環(huán)境整治、惠民政策宣傳、關(guān)愛留守兒童和孤寡老人、矛盾糾紛化解、公益項(xiàng)目管理等事務(wù)。

三、幾點(diǎn)啟示

第一，由社會(huì)管理走向社會(huì)治理，必須實(shí)行系統(tǒng)治理，激發(fā)社會(huì)組織活力，讓群眾參與社會(huì)管理。與社會(huì)管理相比，社會(huì)治理的一個(gè)明顯特征就是主體的多元化，政府是社會(huì)治理的主體，社會(huì)組織、企業(yè)與群眾也是社會(huì)治理的主體，而且多元主體之間是平等的地位，通過協(xié)商的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理?！叭汀惫こ虒?shí)施過程中，社會(huì)組織與民眾參與到社會(huì)治理當(dāng)中，提高了參與度。比如，把公務(wù)員干部的家屬、黨員（村民）小組長、農(nóng)村設(shè)崗定責(zé)黨員、農(nóng)村“五老”、能人大戶、“兩代表一委員”等力量培養(yǎng)成中心戶長，引導(dǎo)進(jìn)入危舊土坯房改造理事會(huì)、新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、“說理庭”以及各類文體團(tuán)隊(duì)等民間組織。由于這些人都生活在農(nóng)村，與村民們打交道，政府不能解決的有些事這些人通過說理或者“打感情牌”能解決，改進(jìn)了治理的方式。

第二，由社會(huì)管理走向社會(huì)治理，必須實(shí)行綜合治理，改變過去“社會(huì)治安綜合治理”所側(cè)重的組織化調(diào)控思路，綜合運(yùn)用道德、法律等各種手段，解決社會(huì)問題。社會(huì)組織和群眾參與社會(huì)治理，其治理的方式不是以前管理模式中政府運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行組織調(diào)控，需要以平等協(xié)商的方式進(jìn)行。從中國的傳統(tǒng)文化來說，中國人的信任更偏向于關(guān)系性信任而非制度性信任［2］。盡管我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，人們的社會(huì)流動(dòng)性加強(qiáng)，但是從思想文化層面來看，關(guān)系性信任的思維模式還沒有轉(zhuǎn)變，制度性信任也沒有完全建立。關(guān)系性信任中的關(guān)系既包括一些比較緊密的血緣、地緣關(guān)系，也包括在人際交往中形成的關(guān)系。實(shí)踐表明，“三送工程”比較符合這種認(rèn)知，即通過與群眾的密切接觸，由原來的陌生人或不太熟悉的人變成比較熟悉的人，通過關(guān)系性信任實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的信任。

第三，由社會(huì)管理走向社會(huì)治理，必須實(shí)行源頭治理，以服務(wù)群眾為導(dǎo)向，完善基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)?！叭汀惫こ坛艘酝臑槿罕娞峁┓?wù)的平臺(tái)外，還成立了“96333”平臺(tái)，由三個(gè)模塊構(gòu)成：一是1個(gè)網(wǎng)站（www.gz96333.cn），即贛州市“三送”綜合信息網(wǎng)。二是1套管理系統(tǒng)，即干部直接聯(lián)系群眾服務(wù)工作管理系統(tǒng)。三是96333聲訊模塊，即96333群眾信息服務(wù)呼叫平臺(tái)和96333群眾信息服務(wù)辦理平臺(tái)。

[1]郭為桂.從社會(huì)管理到社會(huì)治理：中國語境下的治道變革[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2013（12）.

[2]楊光.中國人的人際信任：以《金翼——中國家族制度的社會(huì)學(xué)研究》為例證[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2003（5）.