張鵬飛

食品藥品直接關(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)十分重視食品藥品安全工作，近年來(lái)采取了多種措施不斷加強(qiáng)和完善食品藥品安全工作，但是食品安全還是存在著不容忽視的問(wèn)題。食品安全分段監(jiān)管的實(shí)踐證明：多個(gè)部門(mén)監(jiān)管，監(jiān)管資源分散，每個(gè)部門(mén)力量都顯得薄弱，資源綜合利用率低，整體執(zhí)法效率不高，監(jiān)管邊界模糊，既存在重復(fù)監(jiān)管又存在監(jiān)管盲點(diǎn)，難以做到無(wú)縫銜接，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)[1]。

2013年3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，加掛國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室的牌子，把先前分散在多個(gè)部門(mén)的食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)統(tǒng)一在一個(gè)部門(mén)。機(jī)構(gòu)改革后，食品安全監(jiān)管職能歸兩個(gè)部門(mén)管理：一個(gè)是食品藥品監(jiān)督管理總局；另一個(gè)是農(nóng)業(yè)部[2]。這次機(jī)構(gòu)改革對(duì)食品監(jiān)管體制產(chǎn)生了重大影響，也促使了對(duì)《食品安全法》的修改。

一、食品安全法律制度存在的問(wèn)題

（一）標(biāo)準(zhǔn)落后且缺乏統(tǒng)一

我國(guó)已經(jīng)建立起了不同層次的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都有具體管理辦法，食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在標(biāo)準(zhǔn)體系中的比例逐年加大，食品標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)成績(jī)顯著。但是，還應(yīng)該看到隨著食品產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力和食品標(biāo)準(zhǔn)研制條件等因素制約，現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)還存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是標(biāo)準(zhǔn)體系有待進(jìn)一步清理完善[3]?！妒称钒踩ā饭记埃魇称繁O(jiān)管部門(mén)依職責(zé)分別制定了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)總體數(shù)量多，但標(biāo)準(zhǔn)間既有交叉重復(fù)、又有脫節(jié)，銜接協(xié)調(diào)程度不高。二是個(gè)別重要標(biāo)準(zhǔn)或者重要指標(biāo)缺失，尚不能滿足食品安全監(jiān)管需求，如部分配套檢測(cè)方法、食品包裝材料等標(biāo)準(zhǔn)缺失[4]。三是標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性有待提高。目前標(biāo)準(zhǔn)總體上使用時(shí)間較長(zhǎng)，食品產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)通用性不強(qiáng)，部分標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)欠缺風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)，不能適應(yīng)食品安全監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展需要，影響了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性[5]。四是標(biāo)準(zhǔn)宣傳培訓(xùn)和貫徹執(zhí)行有待加強(qiáng)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)多、技術(shù)性強(qiáng)、強(qiáng)制執(zhí)行要求高，社會(huì)關(guān)注度高，需要進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)管理制度和工作程序，改進(jìn)征求意見(jiàn)的方式和方法，做好標(biāo)準(zhǔn)的宣傳解讀和解惑釋疑等工作。

（二）法律缺乏完整的系統(tǒng)性

2009年我國(guó)制定了《食品安全法》，這是我國(guó)食品安全的基本法，但這部法律還不能涵蓋食品安全的諸方面，供食用的農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定，養(yǎng)殖業(yè)不屬于《食品安全法》調(diào)整范圍，自然無(wú)法對(duì)其規(guī)制?！秳?dòng)物防疫法》和《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等對(duì)養(yǎng)殖過(guò)程中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化學(xué)物質(zhì)沒(méi)有明文規(guī)定，未能將養(yǎng)殖源頭污染問(wèn)題納入法制管理軌道。雖然《食品安全法》作了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，但只是原則性規(guī)定，其配套制度和法律整合并沒(méi)有完成。

（三）法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不一威懾力不夠

《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)同一個(gè)責(zé)任規(guī)定的處罰幅度不一樣，這就出現(xiàn)同一個(gè)責(zé)任有不同的責(zé)任后果的尷尬局面；對(duì)食品安全肇事者的處罰力度不大，相比處罰來(lái)說(shuō)那些通過(guò)經(jīng)營(yíng)偽劣食品獲得的利益要多得多，所以違法成本并不高，這樣生產(chǎn)者為了追逐利益最大化就很容易鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)違法現(xiàn)象就不難理解[6]。

二、把握好食品安全法的修改原則

（一）食品安全統(tǒng)一監(jiān)管原則

在修改《食品安全法》時(shí)，整合食品安全分頭分段監(jiān)管的體制為統(tǒng)一監(jiān)管，在立法上應(yīng)該注意四個(gè)問(wèn)題：首先，要確定食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職責(zé)，有了明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，讓執(zhí)法者師出有名，讓消費(fèi)者投訴有門(mén)；其次，要確定食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍，明確那些該管，那些不該管，避免監(jiān)管缺位和失職現(xiàn)象，出現(xiàn)問(wèn)題也好找到責(zé)任人；第三，要確定監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職權(quán)，以及權(quán)力行使的程序，這樣就能使監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法時(shí)有手段、有分寸，保證公平、公正；第四，構(gòu)建中央部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制、中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制和地方內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證食品監(jiān)管體制協(xié)調(diào)，執(zhí)法統(tǒng)一，政令暢通。

（二）整合食品安全法律規(guī)范

新中國(guó)建立以來(lái)，先后出臺(tái)了922部食品安全法律法規(guī)，其中96%是改革開(kāi)放以來(lái)頒布實(shí)施的。重要的有 《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《農(nóng)業(yè)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等基本法，還有國(guó)務(wù)院的法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。本次法律修改需要對(duì)食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行整合。首先，要修改、廢除、制定食品安全法律法規(guī)。對(duì)那些不適應(yīng)食品安全監(jiān)管的一些法律法規(guī)要堅(jiān)決廢除，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，食品生產(chǎn)領(lǐng)域的變革日新月異，部分食品安全法律法規(guī)跟不上食品安全監(jiān)管的需要，要通過(guò)法定程序廢除這些法律法規(guī)；由于食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合，因此原部門(mén)的規(guī)章制度需要重新制定。其次，要統(tǒng)一責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，將以前不同部門(mén)的法律責(zé)任統(tǒng)一，做到責(zé)任一致。第三，食品安全事故往往造成人身?yè)p害，各地賠償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成了同一個(gè)危害卻有不同的賠償數(shù)額，出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。還有《食品安全法》雖然規(guī)定了民事賠償優(yōu)先，但是實(shí)際操作時(shí)往往是行政處罰先行，民事訴訟在后，這就出現(xiàn)贏了官司，卻得不到賠償。本次食品安全法修改要明確食品安全賠償?shù)臄?shù)額及賠償保障機(jī)制。

（三）建立完備的法律責(zé)任體系

《食品安全法》應(yīng)該構(gòu)建三種責(zé)任體系：第一，食品企業(yè)的責(zé)任體系。《食品安全法》對(duì)食品企業(yè)違背誠(chéng)信原則，造成食品安全隱患，生產(chǎn)者應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)該明確規(guī)定適用《民法通則》規(guī)定的危險(xiǎn)責(zé)任，在歸責(zé)原則上適用嚴(yán)格責(zé)任[7]。

第二，完善監(jiān)管責(zé)任體系。要構(gòu)建民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、紀(jì)律處分等完整的責(zé)任體系?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定的都是行政紀(jì)律處分，沒(méi)有刑事處罰條款，本次法律修改要明確增加刑事責(zé)任部分。對(duì)于紀(jì)律處分責(zé)任要確定處理的程序，如紀(jì)律處分如何提出、由誰(shuí)提出、由誰(shuí)處分、由誰(shuí)監(jiān)督、處理的具體時(shí)限等。

第三，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。要明確規(guī)定中立部門(mén)以自己的專業(yè)和技術(shù)提供食品檢驗(yàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督

為了更好地發(fā)揮群眾對(duì)食品安全的監(jiān)督作用，本次修改要體現(xiàn)群眾對(duì)于食品安全監(jiān)督的立法理念。群眾監(jiān)督包括兩部分：一是對(duì)危險(xiǎn)食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行舉報(bào)；二是對(duì)失職、瀆職的國(guó)家工作部門(mén)及人員進(jìn)行舉報(bào)。食品安全法要建立群眾舉報(bào)制度，落實(shí)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)制度，對(duì)于提供的真實(shí)有效信息，按規(guī)定及時(shí)給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。

總之，解決食品安全立法問(wèn)題需要我們不斷探索、創(chuàng)新，需要回顧、分析我國(guó)食品安全立法走過(guò)的漫長(zhǎng)道路，因?yàn)椤爸袊?guó)的實(shí)際”畢竟是我們思考、解決問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。同時(shí)，也需要有“世界的眼光”，看看歐美發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全立法的歷史和現(xiàn)狀對(duì)我們有何種有益的啟示，從某種意義上講，“世界的眼光”則是我們解決問(wèn)題的導(dǎo)航塔和方向標(biāo)。我們必須堅(jiān)持黨中央提出的“以人為本”“科學(xué)發(fā)展”的理念，按照國(guó)務(wù)院提出的“立足當(dāng)前，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，標(biāo)本兼治，著力治本，建立健全食品安全監(jiān)管體制和長(zhǎng)效機(jī)制”原則，借鑒國(guó)際社會(huì)和先進(jìn)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，把握好食品安全的時(shí)代特征，努力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、科技時(shí)代、法治社會(huì)的互動(dòng)中走出一條現(xiàn)代中國(guó)的食品安全立法之路。

[1]顏海娜.我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革：基于整體政府理論的分析[J].學(xué)術(shù)研究，2010（5）.

[2]毛壽龍.2013年機(jī)構(gòu)改革的邏輯和未來(lái)預(yù)期[J].行政論壇，2013（3）.

[3]劉俊海.論食品安全監(jiān)管的制度創(chuàng)新[J].法學(xué)論壇，2009（3）.

[4]牛秀梅.食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中存在問(wèn)題的建議[J].技術(shù)論文.2011（1）.

[5]武艷如，路勇.科學(xué)構(gòu)建我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系[J].中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2013（5）.

[6]王利民，郭明龍.民事責(zé)任歸責(zé)原則新論[J].法學(xué)論壇，2006（6）.

[7]徐海燕.論食品安全法中的新型民事責(zé)任[J].法學(xué)論壇，2009（3）.

[8]周江洪.懲罰性賠償責(zé)任競(jìng)合及其適用[J].法學(xué)，2010（4） .

[9]王吉林.我國(guó)食品安全法中的懲罰性賠償之解讀[J].天津法學(xué)，2010（1） .