葉勇，王云

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，民生問題得到改善，政府在社會(huì)管理及應(yīng)對危機(jī)方面付出的努力基本得到民眾的認(rèn)可。但頻頻曝光的政府官員濫用職權(quán)，貪污腐敗現(xiàn)象以及政府部門存在的行政效率低、服務(wù)態(tài)度差、官本位思想根深蒂固、社會(huì)領(lǐng)域改革緩慢等問題嚴(yán)重影響著政府公信力的提升，引發(fā)了公眾對政府權(quán)威的質(zhì)疑。當(dāng)前，伴隨公眾民主訴求的不斷提升，僅僅通過政府的強(qiáng)制性權(quán)力已難以支撐起政府權(quán)威。政府權(quán)威塑造關(guān)系到國家穩(wěn)定與社會(huì)和諧發(fā)展，對該問題持續(xù)關(guān)注及研究，無疑有著十分重要的意義。

國內(nèi)許多學(xué)者很早就開始關(guān)注政府權(quán)威塑造問題。 任維德[1]、崔金云[2]以我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期為背景，分析了政府權(quán)威的性質(zhì)及政府權(quán)威流失原因，并提出政府權(quán)威重塑的意見和措施。黃春彥[3]認(rèn)為公共行政組織行為失范、行政效率低下、缺乏服務(wù)意識及對公民參與行政活動(dòng)的回應(yīng)力是導(dǎo)致公共行政組織權(quán)威流失的重要原因。季燕霞[4]探討了政府利益內(nèi)在性對政府權(quán)威的影響。從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者對政府權(quán)威塑造的研究多集中于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的初期，且較多關(guān)注民眾與政府權(quán)威塑造的關(guān)系，卻很少同時(shí)結(jié)合政府內(nèi)部權(quán)威與外部公信力兩個(gè)方面來分析政府權(quán)威塑造問題。本文以福萊特的情境規(guī)律理論為基礎(chǔ)，著重從政府內(nèi)部權(quán)威與政府公信力兩個(gè)角度，分析政府權(quán)威塑造中的問題，最后給出福萊特情境規(guī)律對我國政府權(quán)威塑造的啟示。

一、政府權(quán)威的涵義

政府權(quán)威是指政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)過程中形成的得到人民認(rèn)同的威望和公信力。政府權(quán)威具有強(qiáng)制性、合法性兩個(gè)特點(diǎn)。政府權(quán)威強(qiáng)制性是政府權(quán)威最明顯的特征之一，是公民與政府之間形成的一種基于權(quán)力的服從和威嚴(yán)，即政府的權(quán)力和威嚴(yán)。它由法律認(rèn)可及授予，旨在保證政治穩(wěn)定和社會(huì)有序。政府權(quán)威合法性是指政府通過管理國家與社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能，有效地維護(hù)和增進(jìn)公民的利益，使公眾形成基于內(nèi)心自愿的認(rèn)同、支持與服從，即政府的能力和威望。

二、福萊特關(guān)于情境規(guī)律的思想

瑪麗·帕克·福萊特是美國著名的政治哲學(xué)家和管理學(xué)家。她的情境規(guī)律理論認(rèn)為在一個(gè)民主的社會(huì)里，管理的首要任務(wù)是創(chuàng)造一種環(huán)境和形勢，使人們自愿地、主動(dòng)地給予合作。因?yàn)槿硕己苊舾?，只有出于環(huán)境邏輯與事實(shí)需要，才肯接受權(quán)威，而不是由上級來控制下級。為此，權(quán)威的運(yùn)用應(yīng)純粹根據(jù)情境需要來進(jìn)行，不能濫用[5]89。福萊特關(guān)于情境規(guī)律的思想主要包括三個(gè)部分，分別為對權(quán)力和權(quán)威概念的重新界定、行政領(lǐng)導(dǎo)方式思想、控制的思想。

（一）權(quán)力和權(quán)威概念的重新界定

福萊特認(rèn)為權(quán)力是“使事情發(fā)生的能力”[5]85。 她把權(quán)力區(qū)分為“統(tǒng)治的權(quán)力”和“共享的權(quán)力”，前者可能會(huì)變成強(qiáng)制的權(quán)力，而后者則是聯(lián)合產(chǎn)生的共同的權(quán)力。她試圖用“共享的權(quán)力”來代替“統(tǒng)治的權(quán)力”，用共同行動(dòng)來代替同意和強(qiáng)制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”。

權(quán)威則被福萊特定義為“既得的權(quán)力”，在她看來，權(quán)威起源于正在執(zhí)行的任務(wù)，來源于特定的情境，她提出組織的真正基礎(chǔ)是職能，權(quán)威由職能所產(chǎn)生，與等級地位無關(guān)，中心權(quán)威即來自最高領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威應(yīng)該被職能權(quán)威所取代。福萊特進(jìn)一步提出“權(quán)威應(yīng)該同知識和經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系”的思想，她認(rèn)為把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識，就可以避免個(gè)人之間的沖突，因?yàn)槊總€(gè)人都感到那是情境在發(fā)出指示，因而能較少摩擦地實(shí)現(xiàn)整合的統(tǒng)一性[5]86。

（二）情境中的行政領(lǐng)導(dǎo)方式

福萊特認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)是以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的相互影響為基礎(chǔ)的，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者并不單純就是一個(gè)部門的頭頭，他應(yīng)該“能夠綜覽全局，能夠?qū)⑶榫撑c特定目標(biāo)和政策聯(lián)系起來，能夠保證由一種情境演變到另一種情境，能夠懂得如何從一種情境過渡到另一種情境”；“能夠從整體上把握住最基本的經(jīng)驗(yàn)”；“能夠?qū)φ麄€(gè)組織內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性一目了然”，并且“能夠說明命令與情境是統(tǒng)一的”。此外，福萊特強(qiáng)調(diào)有效的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該向別人表明他（她）們怎樣才能正確履行好自己的職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)者與追隨者的關(guān)系應(yīng)該是互惠的[5]88。

（三）關(guān)于控制的思想

控制是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的一個(gè)重要方面。福萊特認(rèn)為，控制應(yīng)該是由事實(shí)控制而不是由人控制，控制是相互聯(lián)系的而不是由上級強(qiáng)加的，既然事實(shí)隨著情境變化而變化，那么控制也應(yīng)該根據(jù)每一種情境的事實(shí)來確定，而不是由上級來控制的。她指出，在控制活動(dòng)中，除非在某種情境中的所有要素、材料和人之間存在著統(tǒng)一和合作，否則，有效控制難以實(shí)現(xiàn)。她認(rèn)為，如果不能有對共同利益的追求，情境就會(huì)失去控制，控制的基礎(chǔ)就在于都認(rèn)識到相互間共同利益并自覺控制其工作，使之符合于既定目標(biāo)的自我管理、自我指揮的個(gè)人和團(tuán)體[5]86。

三、我國政府權(quán)威塑造的現(xiàn)狀

政府權(quán)威塑造與當(dāng)前我國政府組織內(nèi)部的管理體制有著密切的關(guān)系，受傳統(tǒng)管理體制制約，政府在社會(huì)管理、公職人員的行政效率與服務(wù)理念、權(quán)力的規(guī)范行使等方面存在不足，影響著社會(huì)公眾對政府權(quán)威的認(rèn)可度及信任感，不利于政府外部公信力的提升。因此，我國政府權(quán)威塑造的現(xiàn)狀可從政府內(nèi)部權(quán)威與政府外部公信力兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

（一）政府內(nèi)部權(quán)威不足

政府內(nèi)部權(quán)威的樹立與領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威、行政文化、公職人員的向心力等密切相關(guān)，首先，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威，可理解為政府公職人員對上級領(lǐng)導(dǎo)的命令、指揮的認(rèn)同并積極接受和執(zhí)行的一種影響力。政府內(nèi)部權(quán)威的樹立對于提高公職人員的工作效率、增強(qiáng)認(rèn)同感和向心力具有積極的意義。然而，受傳統(tǒng)金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)威的形成更多的是基于權(quán)力因素，即由其在組織中的職位等級來決定的，而知識技能、領(lǐng)導(dǎo)能力、管理理念、溝通等非權(quán)力因素在領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威建立過程中發(fā)揮的作用有限，甚至有時(shí)會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為而削弱了下屬對其支持和認(rèn)同，造成政府內(nèi)部權(quán)威流失。其次，以職位等級為權(quán)力中心的科層制結(jié)構(gòu)仍是我國政府主要的組織體制，其在一定程度上保證了政府管理的有序、有效，但同時(shí)也容易忽視政府組織的內(nèi)部民主，降低公職人員的歸屬感、向心力，不利于培養(yǎng)以人為本的行政文化，影響政府內(nèi)部權(quán)威的建立。

（二）政府公信力有待進(jìn)一步提升

政府權(quán)威的外部表現(xiàn)可通過公信力來衡量。近年來，政府積極倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，對政府獲得民眾的認(rèn)可與信任具有重要意義。根據(jù)《小康》2012年發(fā)布的2011-2012年中國信用指標(biāo)的數(shù)據(jù)來看，2005年至2012年的7年間，我國政府公信力增長至 67.8，增幅達(dá) 12.10%[6]57。 從數(shù)據(jù)來看，盡管政府公信力有所提升，但公眾對政府公信力的評價(jià)居于中等水平。而在提升政府公信力所迫切需要做的事情中，35%的受訪者認(rèn)為公職人員應(yīng)培養(yǎng)為民服務(wù)的意識；23.95%受訪者認(rèn)為政府應(yīng)加強(qiáng)廉政建設(shè)；13.85%的受訪者認(rèn)為政府應(yīng)提高決策的科學(xué)性與民主性；10.9%的受訪者認(rèn)為政府應(yīng)加強(qiáng)依法行政；9.4%的受訪者認(rèn)為政府應(yīng)提高公共服務(wù)水平；5.7%的受訪者認(rèn)為政府應(yīng)提高行政效率[6]58。上述受訪者的意見反映出我國在服務(wù)型政府建立的過程中，公職人員為民服務(wù)理念仍不成熟，依然存在“辦事難、態(tài)度差、效率低”的現(xiàn)象。而頻頻曝光的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)腐敗問題，也使民眾對政府權(quán)力的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，嚴(yán)重影響了政府權(quán)威塑造。此外，長期以來，政府過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，而在教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、食品安全、社會(huì)治安等公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府職能發(fā)揮卻不足，政府的社會(huì)治理能力亟待增強(qiáng)，以進(jìn)一步提升公信力。

四、福萊特情境規(guī)律對我國政府權(quán)威塑造的啟示

政府權(quán)威的塑造有利于維護(hù)國家穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。福萊特情境規(guī)律中關(guān)于權(quán)力和權(quán)威的思想、行政領(lǐng)導(dǎo)方式的思想以及控制的思想對我國政府內(nèi)部權(quán)威塑造及外部公信力的提升具有積極的啟示意義。

（一）提升政府管理者的領(lǐng)導(dǎo)力，增強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)威

政府權(quán)威塑造首先應(yīng)著眼于政府內(nèi)部權(quán)威的建立，而政府內(nèi)部權(quán)威的建立與政府管理者的領(lǐng)導(dǎo)力密切相關(guān)。福萊特認(rèn)為政府管理者應(yīng)具有總攬全局的能力，注重自身知識積累與更新，重視下級的知識專長，實(shí)現(xiàn)與下級的雙向溝通互動(dòng)。此外，福萊特認(rèn)為控制的基礎(chǔ)是組織成員對共同利益與目標(biāo)的追求而進(jìn)行的自我管理、自我指揮，而不是依靠強(qiáng)制性權(quán)力來達(dá)到控制目的。這要求我國政府管理者，首先從思想上真正意識到轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式與管理理念的迫切性以及提升自身領(lǐng)導(dǎo)力的重要性。通過繼續(xù)深造或培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新的政府管理理念，并結(jié)合政府工作實(shí)際，逐漸提高自身的領(lǐng)導(dǎo)管理能力。其次，提升管理者的溝通能力，轉(zhuǎn)變“單向”溝通交流方式，尊重下屬的知識專業(yè)，為下屬提供發(fā)表意見的渠道，鼓勵(lì)下屬積極提建議，創(chuàng)建一個(gè)尊重知識、團(tuán)結(jié)協(xié)作、凝聚力強(qiáng)的組織隊(duì)伍。第三，提升政府管理者把握全局的能力。當(dāng)前社會(huì)形勢變化多端，各種問題層出不窮，作為政府管理者應(yīng)具備凝聚和協(xié)調(diào)各部門全體工作人員以應(yīng)對、控制、處理各種問題的能力。

（二）強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)管，提升政府的公信力

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力異化是公眾較為關(guān)注的問題，也是影響政府權(quán)威塑造的重要方面。福萊特情境規(guī)律理論重新界定了權(quán)力與權(quán)威的概念，其認(rèn)為在一個(gè)民主的社會(huì)里，管理的首要任務(wù)是創(chuàng)造一種環(huán)境和形勢，使人們自愿地、主動(dòng)地給予合作，權(quán)威的運(yùn)用應(yīng)純粹根據(jù)情境需要來進(jìn)行，不能濫用。這意味著政府權(quán)威的合法性來源于政府對人民賦予權(quán)力的合法行使，政府只有真正將手中的權(quán)力落實(shí)到為民謀福祉中，才能獲取人民的支持與擁護(hù)。十八屆三中全會(huì)通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制，推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行[7]。這體現(xiàn)了當(dāng)前國家對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重視，十八屆三中全會(huì)后，頻頻曝光的政府官員落馬事件，也讓公眾感受到中央政府防止權(quán)力異化的決心。政府在保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注如何將政府權(quán)力轉(zhuǎn)化為人民福祉。為此，政府應(yīng)努力提高科學(xué)決策水平，增強(qiáng)對公眾反映問題的回應(yīng)力，將為民服務(wù)的理念真正落實(shí)到為民辦事的實(shí)踐中去。

（三）加快轉(zhuǎn)變職能，提高政府的社會(huì)治理能力

福萊特強(qiáng)調(diào)組織真正的基礎(chǔ)是職能，權(quán)威由職能所產(chǎn)生，與等級地位無關(guān)。且權(quán)威應(yīng)同知識和經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系，從而減少摩擦與沖突，有效實(shí)現(xiàn)整合。這意味著政府權(quán)威的塑造需要政府有效履行職能。長期以來政府職能在社會(huì)管理領(lǐng)域的缺位、錯(cuò)位、越位，是導(dǎo)致政府職能失衡、政府權(quán)威流失的重要原因。為此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府的社會(huì)治理能力是政府權(quán)威塑造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著民眾的公共服務(wù)需求逐步多樣化，由政府單獨(dú)提供公共服務(wù)往往需要花費(fèi)更高的服務(wù)成本，卻難以保障服務(wù)效率與質(zhì)量。因而，針對教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題，政府能管好的，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮積極作用，管不了或管不好的，應(yīng)將職能授權(quán)給具有專業(yè)知識背景和豐富經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織來管理，以緩解政府職能在公共服務(wù)領(lǐng)域的失靈，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而進(jìn)一步提高政府的社會(huì)治理能力。

[1]崔金云.合法性與政府權(quán)威[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)，2003.

[2]任維德.中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共權(quán)威轉(zhuǎn)換與重塑[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（1）.

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[7]新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]（2013-11-15）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/.2013-11/15/c_118164235.htm.[2014-05-3].