陳洋庚

(南昌大學(xué)理學(xué)院，江西南昌 330031)

強(qiáng)化行政監(jiān)察 建設(shè)廉潔政治

陳洋庚

(南昌大學(xué)理學(xué)院，江西南昌 330031)

行政監(jiān)察作為一種專業(yè)性的監(jiān)督模式，對(duì)廉潔政治的建設(shè)具有十分重要的作用。然而，由于立法、體制和運(yùn)行機(jī)制的制約，行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的作用發(fā)揮存在掣肘。因此，通過改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，建立健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的功能，是推進(jìn)廉潔政治建設(shè)的關(guān)鍵和有效途徑。

廉潔政治;行政監(jiān)察;強(qiáng)化功能;完善體制

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上的講話指出：“黨的十八大提出建設(shè)廉潔政治的重大任務(wù)，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。這‘三清’對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提出了更高的要求……中央紀(jì)委、監(jiān)察部和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要執(zhí)好紀(jì)、問好責(zé)、把好關(guān)。”體現(xiàn)了黨中央高度重視紀(jì)檢監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的突出作用。因此，不斷完善行政監(jiān)察體制機(jī)制，充分發(fā)揮行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用，是一個(gè)十分具有挑戰(zhàn)性的課題。

一、建設(shè)廉潔政治是中國(guó)政治文明建設(shè)的緊迫任務(wù)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，反腐倡廉成為中國(guó)政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅因?yàn)椤耙恍╊I(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻”，更因?yàn)椤傲疂嵳螁栴}已經(jīng)成為制約中國(guó)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的最重要的政治問題之一”［1］。黨的十八大提出廉潔政治建設(shè)正是對(duì)加強(qiáng)反腐倡廉的社會(huì)吁求的積極回應(yīng)。

所謂廉潔政治，就是執(zhí)掌公共權(quán)力的階層或集團(tuán)運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施公共政策以維護(hù)或增進(jìn)社會(huì)公共福祉的過程。具體而言，廉潔政治要求各類公職人員、各級(jí)政府、執(zhí)政黨在工作中做到廉潔、公正、高效，與之對(duì)應(yīng)便是“干部清廉、政府廉潔、政治清明”。廉潔政治的實(shí)質(zhì)是要求黨政機(jī)關(guān)及其工作人員要全心全意為人們服務(wù)，扮演好人民公仆的角色，“正確行使人民賦予的權(quán)力，不以權(quán)謀私、不貪贓枉法、不奢侈浪費(fèi)、不消極懈怠”［2］。廉潔政治的提出“標(biāo)志著中國(guó)反腐敗的終極目標(biāo)首次被正式確立”［1］，也標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政規(guī)律更加深刻的把握。因?yàn)闊o論是任何形式的政黨政治，能否滿足特定條件下人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化、政治需求，是否具有在面對(duì)問題和困難時(shí)的不斷自我更新、與時(shí)俱進(jìn)的能力，是否具有防治腐敗的能力，都是評(píng)價(jià)其生命力的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得舉世矚目成就和造就“世界奇跡”的同時(shí)，腐敗問題依然十分嚴(yán)峻，如果不高度重視，會(huì)有“亡黨亡國(guó)”的危險(xiǎn)。

“建設(shè)廉潔政治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程”［3］，必須在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)和創(chuàng)新，不斷提高反腐倡廉的科學(xué)化水平。換句話說，在進(jìn)行反腐倡廉的“頂層設(shè)計(jì)”的同時(shí)，我們需要進(jìn)一步強(qiáng)化各種腐敗預(yù)防、懲治和教育途徑的功能。

行政監(jiān)察是其中一種重要的腐敗預(yù)防、懲治和教育途徑。所謂行政監(jiān)察“是指國(guó)家各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政主體及其國(guó)家公務(wù)員，以及由國(guó)家行政機(jī)關(guān)所任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督，并對(duì)監(jiān)督對(duì)象的違法行為依法作出處理的法律制度”［4］。行政監(jiān)察實(shí)質(zhì)上是中國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門行政監(jiān)督，目的是在行政管理日益技術(shù)化、專業(yè)化條件下，利用專業(yè)化的監(jiān)督以預(yù)防和避免行政權(quán)行使可能導(dǎo)致的消極作用。毫無疑問，干部清正、政府清廉、政治清明的廉潔政治需要通過內(nèi)部自律和外部他律共同形塑。行政監(jiān)察通過執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察、政務(wù)公開和糾風(fēng)起到了教育、懲戒和預(yù)防腐敗的作用，能夠有力地推進(jìn)廉潔政治建設(shè)，最終建成中國(guó)特色的社會(huì)主義政治文明。

二、建設(shè)廉潔政治中行政監(jiān)察功能發(fā)揮的掣肘

由于體制缺陷、相關(guān)立法欠完善以及運(yùn)行機(jī)制不暢等原因，中國(guó)行政監(jiān)察在實(shí)際運(yùn)行中存在監(jiān)察困難、監(jiān)察不到位和監(jiān)察流于形式等問題，行政監(jiān)察的專業(yè)化監(jiān)督優(yōu)勢(shì)未能得到有效發(fā)揮，行政監(jiān)察在促進(jìn)“干部清正、政府清廉、政治清明”中的功能未能充分釋放。

(一)行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷

1．獨(dú)立性與權(quán)威性缺乏：行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的功效掣肘

2010年修訂的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第七條明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，第三十五條明確規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”。這在法律層面確定了中國(guó)行政監(jiān)察體制的核心——“我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既受所在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上導(dǎo)致了中國(guó)行政監(jiān)察權(quán)缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，因?yàn)椤靶姓O(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、編制、辦公經(jīng)費(fèi)、工資福利甚至監(jiān)察業(yè)務(wù)都要受到同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和制約”［5］，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威必然弱化，難以有效發(fā)揮其監(jiān)督地方政府及其公職人員的內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

特別是改革開放以來，權(quán)力下放的改革使地方政府成為了獨(dú)立的利益主體。在壓力型體制下，為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益，地方政府往往不愿披露自身的違法亂紀(jì)行為，甚至在有些情況下為行政監(jiān)察工作設(shè)置障礙，導(dǎo)致了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分監(jiān)察決定或監(jiān)察建議形同虛設(shè)，難以強(qiáng)制執(zhí)行。更為嚴(yán)重的是，由于地方政府的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，在缺乏自主權(quán)的情況下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員還可能包庇、伙同其監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行違法亂紀(jì)行為以實(shí)現(xiàn)部門利益，出現(xiàn)了一些官員腐敗現(xiàn)象，有些地方還出現(xiàn)了腐敗窩案，最終不利于促進(jìn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉潔政治建設(shè)。

2．合署辦公體制的缺陷：行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的職能弱化

為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員，中紀(jì)委和監(jiān)察部于1993年實(shí)行“一套人馬，兩塊牌子”，形成了合署辦公體制，統(tǒng)稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其中行政監(jiān)察機(jī)關(guān)管政紀(jì)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)管黨紀(jì)。然而，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，造成了紀(jì)檢和監(jiān)察二者權(quán)限含混，職責(zé)不明。具體而言：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行部分黨務(wù)職能違背了《行政監(jiān)察法》中行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的原則;紀(jì)委實(shí)際上充當(dāng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，違背了憲法規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則。這種“黨政不分”的監(jiān)察體制弱化了行政監(jiān)察的功能，監(jiān)督的職能相互交叉導(dǎo)致了權(quán)力真空地帶，使貪污、腐敗、行賄、受賄等違法亂紀(jì)現(xiàn)象難以得到有效監(jiān)督，大大地弱化了行政監(jiān)察廉潔政治建設(shè)中的職能作用。

(二)行政監(jiān)察立法的缺失

2010年，中國(guó)修訂了《行政監(jiān)察法》，使得行政監(jiān)察工作有了相對(duì)完善的法律支持。然而，中國(guó)行政監(jiān)察相關(guān)立法還存在制約其促進(jìn)廉潔政治建設(shè)的兩大缺失：內(nèi)容抽象和保障不足。

1．行政監(jiān)察立法的缺失之一：規(guī)定不明與內(nèi)容抽象

新《行政監(jiān)察法》在監(jiān)察對(duì)象、派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序方面都存在規(guī)定不夠明確與內(nèi)容抽象的問題，容易被違法犯罪人員加以利用。

其一，監(jiān)察對(duì)象方面［6］。《行政監(jiān)察法》第二條規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”，其中“國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”因單位性質(zhì)、人員職業(yè)差別導(dǎo)致各地任命范圍不統(tǒng)一，操作起來十分困難。

其二，派出機(jī)構(gòu)方面。有兩個(gè)問題有待明確，一是派出機(jī)構(gòu)的行政主體地位問題，即派出機(jī)構(gòu)屬于什么性質(zhì)，具有什么樣的法律地位，以本機(jī)關(guān)名義還是委派機(jī)關(guān)行使職權(quán)?二是派出機(jī)構(gòu)是否享有受理申訴的權(quán)限。

其三，監(jiān)察人員的產(chǎn)生方面?！缎姓O(jiān)察法》第十一條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)正職、副職人員的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意”。實(shí)際上，這一規(guī)定基本上沒有得到落實(shí)，因?yàn)檫@里有兩個(gè)問題沒有明確：一是誰(shuí)提請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意?二是誰(shuí)做出同意決定?

其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限方面。第二十條第一項(xiàng)中“暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)資料”的“其他有關(guān)材料”是僅僅指文字性材料還是包括實(shí)物?第二項(xiàng)中“責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物”以及第三項(xiàng)中“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，這兩項(xiàng)規(guī)定是軟約束，如果得不到執(zhí)行，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

其五，監(jiān)察程序方面。一是第三十四條規(guī)定的重要監(jiān)察決定和監(jiān)察建議作出前必須報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意，這里缺乏可能出現(xiàn)的兩個(gè)機(jī)關(guān)意見不一致的應(yīng)對(duì)辦法。二是在變更撤銷下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察決定方面，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可以變更、撤銷經(jīng)本級(jí)人民政府同意的監(jiān)察決定，這些都沒有明確的規(guī)定。

2．行政監(jiān)察立法的缺失之二：立法滯后與保障不足

中國(guó)行政監(jiān)察立法的立法滯后和保障不足也影響了行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用發(fā)揮。立法滯后與保障不足主要是一些行政監(jiān)察實(shí)踐工作中急迫需要的法律法規(guī)及配套性規(guī)范性文件沒有及時(shí)制定，具體有：監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查工作辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、控告重大違法亂紀(jì)行為有功人員辦法等行政監(jiān)察方面的規(guī)范性文件，以及修改、補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)處理政紀(jì)案件中相互協(xié)作配合的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法，監(jiān)察機(jī)關(guān)直接行使行政處分權(quán)的規(guī)定，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對(duì)象范圍的規(guī)定等行政監(jiān)察方面的規(guī)范文件［4］。

(三)行政監(jiān)察工作機(jī)制運(yùn)行不暢

1．執(zhí)行缺乏保障：行政監(jiān)察決定的執(zhí)行資源不足

按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，中國(guó)行政監(jiān)察形成了執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察、政務(wù)公開和糾風(fēng)“五位一體”的基本格局［7］。然而，由于行政監(jiān)察缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，特別是執(zhí)行資源嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了行政監(jiān)察工作難以有效地履行職責(zé)。從當(dāng)前的監(jiān)察工作實(shí)際看，除了配合和執(zhí)行中央專項(xiàng)治理工作或特別規(guī)范的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是受理一些舉報(bào)和申訴工作。在五大職能的履行職責(zé)方面空洞乏力，很少主動(dòng)提出監(jiān)察建議，更不可能作出行政處分與監(jiān)察決定?！缎姓O(jiān)察法》第二十五條規(guī)定：“有關(guān)部門和人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納?！庇纱丝梢钥吹剑嘘P(guān)部門和人員對(duì)監(jiān)察建議可以以“正當(dāng)理由”拒絕采納，即使是沒有正當(dāng)理由而拒絕采納也沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行措施。由此可見，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察建議”在缺乏法律保障和執(zhí)行資源的“刀劍”之下，難以產(chǎn)生促進(jìn)廉潔政治建設(shè)的真正效力。

2．責(zé)任機(jī)制缺失：行政監(jiān)察的控權(quán)效果不彰

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”［8］。如果沒有健全的責(zé)任機(jī)制，權(quán)力就很難得到有效的控制，“干部清正、政府清廉、政治清明”就無法得到充分保證，廉潔政治必然成為“空中樓閣”。當(dāng)前，中國(guó)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)的各類違法亂紀(jì)現(xiàn)象折射出行政監(jiān)察責(zé)任機(jī)制不健全。由于前面提及的監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和行政監(jiān)察責(zé)任機(jī)制缺失等方面的影響，中國(guó)行政監(jiān)察在實(shí)際工作中一定程度上存在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度過寬、力度偏軟，甚至還存在一些瞞案不報(bào)、壓案不查的違法現(xiàn)象。由此帶來的嚴(yán)重后果是：一方面，讓違法亂紀(jì)者心存僥幸，甚至形成違法亂紀(jì)的“慣性行為”和“示范行為”，導(dǎo)致后期監(jiān)督治理難度加大;另一方面，違法亂紀(jì)者的行為損害了公共利益，違法不究的行為影響了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象，特別是影響了人民群眾對(duì)政府反腐倡廉、建設(shè)廉潔政府的信心。

值得一提的是，中國(guó)有一套包含多主體的監(jiān)督體系，有多元化的監(jiān)督形式。然而，由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督形式之間缺乏明確的分工和有機(jī)聯(lián)系，制約了行政監(jiān)察工作在廉潔政治建設(shè)中的作用。如人大對(duì)政府的監(jiān)督形式多種多樣，但是基本上都是對(duì)行政立法的監(jiān)督，合署辦公行政監(jiān)察體制使得人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系復(fù)雜化，二者缺少有機(jī)聯(lián)系，而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院、法院之間的職能存在交叉重疊，使得各種形式的監(jiān)督之間經(jīng)常出現(xiàn)沖突或摩擦，影響了整個(gè)監(jiān)督體系在廉潔政治建設(shè)中的有效性。

3．救濟(jì)途徑闕如：行政監(jiān)察中“權(quán)力越位”與“監(jiān)督虛化”并存

法學(xué)界有一句至理名言：“無救濟(jì)，即無權(quán)利。”［9］受現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制和行政訴訟受案范圍的限制，中國(guó)行政監(jiān)察權(quán)力在運(yùn)行中同時(shí)存在“權(quán)力越位”和“監(jiān)督虛化”的問題，不利于反腐倡廉和廉潔政治建設(shè)。

一是政黨行為不可訴可能導(dǎo)致行政監(jiān)察“權(quán)力越位”。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)常利用紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的便利條件，通過以“紀(jì)檢”名義作出決定，以規(guī)避法律的約束，因?yàn)辄h的機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟的被告。而紀(jì)檢機(jī)關(guān)在打擊行政機(jī)關(guān)工作人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動(dòng)時(shí)，實(shí)際上頻繁地行使了司法機(jī)關(guān)的權(quán)限，造成了“權(quán)力越位”。

二是內(nèi)部行政行為不可訴可能導(dǎo)致行政監(jiān)察人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的“虛化”。中國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為是不可訴行為。因此，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)侵害公職人員合法權(quán)益的行為也不被司法機(jī)關(guān)受理，只能通過申訴、控告和人事爭(zhēng)議仲裁。由此帶來的嚴(yán)重后果是，公職人員權(quán)利缺乏司法救濟(jì)途徑，產(chǎn)生對(duì)領(lǐng)導(dǎo)更加嚴(yán)重的人身依附，“官本位”的思想大肆蔓延，行政監(jiān)察功能難以有效發(fā)揮，不利于干部清正、政府廉潔、政治清明的廉潔政治建設(shè)。

三、強(qiáng)化行政監(jiān)察功能，促進(jìn)廉潔政治建設(shè)

通過建立改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的功能，對(duì)促進(jìn)廉潔政治建設(shè)具有十分重要的作用。

(一)重塑行政監(jiān)察工作體制，釋放其廉潔政治建設(shè)功效

一個(gè)好的行政監(jiān)察工作體制是發(fā)揮其廉潔政治建設(shè)功效的必要條件。針對(duì)行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題，應(yīng)該通過提升行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性、獨(dú)立性和賦予其更多的執(zhí)行資源來發(fā)揮其職能作用，努力促進(jìn)廉潔政治建設(shè)。

1．實(shí)行行政監(jiān)察的垂直管理，提升其權(quán)威性和獨(dú)立性

中國(guó)行政監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端重重，難以發(fā)揮其在廉潔政治建設(shè)中的作用。因此，應(yīng)該通過增強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性來加強(qiáng)行政監(jiān)察工作的權(quán)威性和有效性。實(shí)際上，西方國(guó)家在工業(yè)革命之后就開始實(shí)施監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理，以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，并取得較好的成效，如英國(guó)的行政監(jiān)察專員“完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，享有與其身份相當(dāng)?shù)臋?quán)力”［10］。

中國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直管理可以按以下思路進(jìn)行具體操作：(1)實(shí)行紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的分離，紀(jì)檢負(fù)責(zé)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的黨紀(jì)檢查和監(jiān)督，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政紀(jì)監(jiān)察和監(jiān)督。按照中央、省、市、縣對(duì)應(yīng)設(shè)置直接向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，下級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)。(2)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)形成獨(dú)立的系統(tǒng)，改變行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。也就是說，下級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，為了保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，必須保證其人事、財(cái)政方面的獨(dú)立性，即行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生并報(bào)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)［11］;經(jīng)費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一劃撥，分別在同級(jí)人大審議后列入預(yù)算。

2．加大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限，賦予其更多的執(zhí)行資源

提升行政監(jiān)察的廉潔政治建設(shè)功能，必須強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察執(zhí)行力。顯然，“執(zhí)行元制度是產(chǎn)生制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)，所謂的執(zhí)行元制度是指相關(guān)組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行制度的基本原則及總體性制度，是制度執(zhí)行體系中具有基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和規(guī)范性的執(zhí)行制度，主要包括執(zhí)行運(yùn)作機(jī)制、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程，以及執(zhí)行過程中的資源配置機(jī)制及執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，等等”［12］。

因此，針對(duì)中國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限弱，執(zhí)行缺乏剛性的問題，應(yīng)該通過以下幾個(gè)方面加大其權(quán)限，賦予其更多的執(zhí)行資源：(1)賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以調(diào)查權(quán)，可以讓行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有效地掌握公職人員違紀(jì)違規(guī)的證據(jù)。(2)賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，可以對(duì)違紀(jì)者和腐敗分子起到威懾作用。(3)賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)。由于當(dāng)前的審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，難以發(fā)揮其在建設(shè)廉潔政治中的合力作用，因此而賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)，可以通過財(cái)務(wù)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)違紀(jì)證據(jù)，發(fā)揮政紀(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的雙重功效。(4)撤銷國(guó)家反貪局，將其搜查權(quán)、拘捕權(quán)和公訴權(quán)劃歸行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，以有效避免機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力越位和相互掣肘現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)建立健全行政監(jiān)察法律體系，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障

健全的法律體系是行政監(jiān)察工作有效開展的基礎(chǔ)，行政監(jiān)察的有效開展是廉潔政治建設(shè)的重要一環(huán)。因此，應(yīng)該通過建立健全行政監(jiān)察法律體系，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障。

1．出臺(tái)《行政監(jiān)察法》配套法律法規(guī)，增強(qiáng)行政監(jiān)察職能的實(shí)際操作性

“部門化、碎片化、裂解性”［13］的治理模式已經(jīng)日薄西山，我們正步入整體性治理的時(shí)代。整體性治理的前提與基礎(chǔ)就是法律的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，否則，法律在執(zhí)行的過程中將不可避免地陷入混亂和產(chǎn)生執(zhí)行內(nèi)耗。

目前中國(guó)行政監(jiān)察的法制建設(shè)不斷完善，但仍然難以適應(yīng)廉潔政治建設(shè)的實(shí)際要求。特別是《行政監(jiān)察法》實(shí)施的配套性法律法規(guī)很不健全，使得《行政監(jiān)察法》中的很多規(guī)定都難以有效落實(shí)。因此，不斷建立健全《行政監(jiān)察法》，增強(qiáng)行政監(jiān)察職能的實(shí)際操作性顯得尤為重要。首先，應(yīng)該盡快制定《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《反腐敗法》、《政府信息公開法》、《行政程序法》等法律。另外，鑒于目前中國(guó)《行政監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題，要進(jìn)一步完善《行政監(jiān)察法》的實(shí)施細(xì)則，擺脫“實(shí)施細(xì)則”照搬照抄《行政監(jiān)察法》的現(xiàn)狀，強(qiáng)化《行政監(jiān)察法》的連續(xù)性和可操作性。只有盡快出臺(tái)相應(yīng)的配套法律法規(guī)，完善《行政監(jiān)察法》實(shí)施細(xì)則，才能夠進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的五大職能，最大程度發(fā)揮其廉潔政治建設(shè)的功能。

2．通過立法解釋和行政解釋，使《行政監(jiān)察法》中的模糊內(nèi)容明確化

充分發(fā)揮行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的作用，則必須落實(shí)行政監(jiān)察的五大職能。當(dāng)前行政監(jiān)察工作難以有效實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要原因是《行政監(jiān)察法》內(nèi)容模糊。因此，應(yīng)該進(jìn)一步通過立法解釋和行政解釋，使得《行政監(jiān)察法》的內(nèi)容明確化。如：行政監(jiān)察對(duì)象明確為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的‘公職人員’①公職人員為履行公共職能或者提供公共服務(wù)的任何人員，參見《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第一章總則的第二條規(guī)定?！?賦予縣級(jí)以上(含縣級(jí))行政監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)以行政主體地位，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出機(jī)構(gòu);監(jiān)察人員由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并提請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn);進(jìn)一步明確行政監(jiān)察工作中公民參與的具體途徑;進(jìn)一步制定公民舉報(bào)保護(hù)制度。

(三)完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，為廉潔政治建設(shè)提供科學(xué)的機(jī)制支撐

健全行政監(jiān)察工作體制和行政監(jiān)察法律體系是行政監(jiān)察發(fā)揮廉潔政治建設(shè)功能的前提條件?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。與此同時(shí)，只有建立行政監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任制、完善行政監(jiān)察救濟(jì)制度和運(yùn)用高科技平臺(tái)，才能推動(dòng)行政監(jiān)察工作的有效運(yùn)行，助推廉潔政治建設(shè)。

1．建立行政監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任制，促進(jìn)廉潔政治建設(shè)有效實(shí)施

缺乏責(zé)任的政府不可能是一個(gè)廉潔、高效的政府，而廉潔、高效是廉潔政治的應(yīng)有之義。因此，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要力推廉潔政治建設(shè)，必須建立行政監(jiān)察的責(zé)任制，通過規(guī)范化、制度化和常態(tài)化的行政監(jiān)察工作破解執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度過寬、力度偏軟、瞞案不報(bào)、壓案不查等問題。具體要求有：行政監(jiān)察各部門、崗位及人員的分工與職責(zé)明確化，使監(jiān)察工作系統(tǒng)化、常態(tài)化和規(guī)范化;建立行政監(jiān)察過錯(cuò)責(zé)任追究制度，強(qiáng)化行政監(jiān)察責(zé)任監(jiān)督，推動(dòng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督、依法監(jiān)督、有效監(jiān)督;參照《國(guó)家賠償法》，建立行政監(jiān)察賠償制度，通過國(guó)家賠償和行政追償為行政監(jiān)察的失職失責(zé)和權(quán)力濫用行為套上“緊箍咒”。

2．完善行政監(jiān)察救濟(jì)制度，優(yōu)化廉潔政治建設(shè)的環(huán)境

行政監(jiān)察救濟(jì)制度(特別是對(duì)公務(wù)員權(quán)益受損的司法救濟(jì))的建立與完善能夠營(yíng)造廉潔政治建設(shè)的良好環(huán)境，因?yàn)橹挥性谔峁┬姓O(jiān)察救濟(jì)途徑的前提下，才能打破行政監(jiān)察人員對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附，才能沒有顧慮地主動(dòng)監(jiān)督、依法監(jiān)督和有效監(jiān)督。具體而言，應(yīng)該做好以下兩項(xiàng)具體工作：(1)按照《行政監(jiān)察法》和《行政訴訟法》，賦予行政相對(duì)人行政訴訟的救濟(jì)途徑。(2)賦予公務(wù)員對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)違法行為采取司法救濟(jì)的途徑。當(dāng)前，公務(wù)員權(quán)益受損只能通過申訴、控告和檢舉等行政行為解決，而行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制是科層制，極易導(dǎo)致內(nèi)部救濟(jì)的無效性，使公職人員依附于領(lǐng)導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)將行政監(jiān)察行為納入司法審查，以優(yōu)化廉潔政治建設(shè)的環(huán)境。

3．運(yùn)用高科技監(jiān)督手段，為廉潔政治建設(shè)提供技術(shù)支持

互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展為行政監(jiān)察功能的有效發(fā)揮提供了新的契機(jī)。為此，要充分利用現(xiàn)代科技的精細(xì)化與非人情化優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用高科技監(jiān)督手段，為廉潔政治建設(shè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。具體要求有：通過電子政務(wù)平臺(tái)，建立覆蓋重要行政職權(quán)和行政監(jiān)察重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合電子監(jiān)察系統(tǒng)，把行政審批、政府采購(gòu)、公共資源交易、服務(wù)群眾窗口等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入監(jiān)察范圍，實(shí)時(shí)監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力濫用;通過物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)信息技術(shù)，整合各部門的監(jiān)察信息系統(tǒng)，搭建監(jiān)督工作的數(shù)字化、精細(xì)化、智能化、高效化平臺(tái)，逐步建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)警機(jī)制［14］。

四、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)廉潔政治是中國(guó)政治文明建設(shè)的緊迫任務(wù)。行政監(jiān)察作為一種專業(yè)性的監(jiān)督模式，對(duì)廉潔政治的建設(shè)具有十分重要的作用。然而，由于多方面因素的影響，行政監(jiān)察在廉潔政治建設(shè)中的功能沒有得到有效發(fā)揮，還存在立法、體制和運(yùn)行機(jī)制方面的制約。因此，應(yīng)該通過改進(jìn)行政監(jiān)察工作體制，建立健全行政監(jiān)察法律體系，完善行政監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制，充分釋放行政監(jiān)察的廉潔政治建設(shè)功能，堅(jiān)定果斷地剎風(fēng)整紀(jì)，堅(jiān)決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭，逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實(shí)際成效推進(jìn)廉潔政治建設(shè)，建成中國(guó)特色的社會(huì)主義政治文明。

［1］虞崇勝，阮氏玉鸞．建設(shè)廉潔政治：中國(guó)政治文明建設(shè)的緊迫任務(wù)［J］．理論探討，2013(2)：12－16．

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［3］楊紹華．建設(shè)廉潔政治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程［J］．唯實(shí)，2013(3)：33－36．

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［13］曾凡軍．論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道［J］．學(xué)術(shù)論壇，2010(10)：52－54．

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Strengthening the Administrative Supervision Function and Promoting the Clean Politics Construction

CHEN Yanggeng
(School of Science，Nanchang University，Nanchang 330031，P．R．China)

As a professional supervision mode，the administrative supervision plays a very important role in the construction of clean politics．However， due to the restriction of legislation， system and mechanism， the function of the administrative supervision to promote the clean politics construction is in the presence of constraints．Therefore，through the improvement of administrative supervision system，establishing and perfecting the legal system of administrative supervision，improving administrative supervision mechanism，strengthening the administrative supervision function， are the keys to promoting the effective way of honest and clean political construction．

the clean politics;administrative supervision;strengthen the function;improve the system

(責(zé)任編輯 彭建國(guó))

D630.9

A

1008-5831(2014)03-0152-06

10．11835/j．issn．1008 －5831．2014．03．021

2014－01－12

中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“充分發(fā)揮行政監(jiān)察工作在建設(shè)廉潔政治中的作用”(監(jiān)學(xué)秘發(fā)［2013］4號(hào))

陳洋庚(1984－)，男，江西于都人，南昌大學(xué)理學(xué)院管理科學(xué)與工程博士研究生，講師，主要從事公共政策與社會(huì)管理研究。