張 婧，龐小寧

（西北工業(yè)大學人文經(jīng)法學院，陜西 西安 710072）

農(nóng)村食品安全危機管理研究

張 婧，龐小寧

（西北工業(yè)大學人文經(jīng)法學院，陜西 西安 710072）

食品安全關(guān)乎民眾的身體健康和生命安全。農(nóng)村食品制作加工衛(wèi)生條件較差，監(jiān)管不到位，許多偽劣食品充斥農(nóng)村的食品消費市場，危害著群眾的身體健康，影響著社會和諧穩(wěn)定。要從完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標識制度等方面加強對農(nóng)村食品安全管理。

農(nóng)村食品安全危機管理；原產(chǎn)地可追溯制度；質(zhì)量標識制度

民以食為天，食以安為先。食品安全關(guān)系人們的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系社會穩(wěn)定與發(fā)展。［1］近年來，食品安全危機事件不斷震撼著民眾敏感的神經(jīng)。不僅中國大陸頻現(xiàn)食品安全危機，臺灣近兩年也連環(huán)爆出塑化劑、毒淀粉、混合米、胖達人、毒橄欖油等事件。甚至民眾倍加信賴的進口食品也出現(xiàn)了一系列令國人無法容忍的安全問題。我國經(jīng)濟發(fā)達的城市食品安全狀況尚且如此，經(jīng)濟社會發(fā)展落后的農(nóng)村食品安全危機就更值得我們關(guān)注。

目前我國農(nóng)村食品安全總體狀況穩(wěn)定良好，并向好的方向發(fā)展。但是問題仍然不少，質(zhì)次產(chǎn)品、三無產(chǎn)品和過期產(chǎn)品在農(nóng)村泛濫。

農(nóng)村食品安全危機頻現(xiàn)的原因由3方面組成，農(nóng)村食品經(jīng)營者、農(nóng)村食品消費者、農(nóng)村食品監(jiān)管部門。首先，農(nóng)村食品經(jīng)營存在“三低”，即經(jīng)營者的素質(zhì)低、市場準入的門檻低、經(jīng)營的成本低。其次，農(nóng)村食品消費市場大，消費水平有限，農(nóng)民自我保護意識差，產(chǎn)品質(zhì)量意識薄弱。最后，農(nóng)村食品經(jīng)營點線面廣，經(jīng)營分散，導致農(nóng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法部門力量薄弱，監(jiān)管難度增加，監(jiān)管力度減弱。中共中央十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標識制度，保障食品藥品安全。

一、完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)

中共中央十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》基于食品安全問題提出了完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)的要求。這是加強食品安全治理的首要環(huán)節(jié)。長期以來，由于種種歷史原因，我國的食品安全監(jiān)管職能分散化。農(nóng)產(chǎn)品是一段，生產(chǎn)是一段，經(jīng)營是一段，之后餐飲消費又是一段，各種職能散落在多個部門，如此形成了多頭管理、分段監(jiān)管的體制。食品生產(chǎn)經(jīng)營根據(jù)其屬性而言，是一個全周期的完整鏈條。［2］而我國食品安全監(jiān)管職能分散化、條塊化，顯然與食品安全的自然屬性相沖突。

2004年國務(wù)院曾召開食品安全管理專門會議，之后出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，明確了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管的管理體制，內(nèi)容如下：農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負責食品生產(chǎn)加工相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商行政部門負責食品流通相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而衛(wèi)生部門則負責餐飲業(yè)和餐廳食堂等消費場所的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理部門負責食品安全管理的綜合協(xié)調(diào)工作。2008年國務(wù)院機構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)督管理局和衛(wèi)生部職責對調(diào)，然而分段監(jiān)管的體制弊端依然存續(xù)。從2009年雨潤集團瘦肉精事件到2011年的雙匯集團瘦肉精事件、上海染色饅頭事件等，無不反映出分段監(jiān)管所帶來的弊端。2013年“兩會”期間，國務(wù)院通過機構(gòu)改革方案，將分散在國務(wù)院食安辦、國家藥監(jiān)局以及質(zhì)檢總局、工商總局等部門的食品安全監(jiān)管職能整合，之后成立國家食品藥品監(jiān)管總局。國家食藥監(jiān)管總局主要職能是對各個環(huán)節(jié)的食品藥品安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)管。此外，國家食品藥品監(jiān)督管理總局還負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。

雖然2013年兩會通過機構(gòu)改革方案，成立了國家食品藥品監(jiān)管總局，整合其他相關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職能。但是從農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管來看，仍存在以下問題：

其一，監(jiān)管不力，職責不明。我國相關(guān)機構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，導致在基層食品安全監(jiān)管中，存在著監(jiān)管混亂的現(xiàn)象，交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法力量分散。基層執(zhí)法真空地帶，形成了對農(nóng)村小作坊和小攤販在食品安全問題上的監(jiān)管漏洞，給不法分子造成可乘之機。

其二，農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管部門力量弱、機構(gòu)散。農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管任務(wù)重、監(jiān)管工作人員數(shù)量少，由此導致監(jiān)管效率低下。

其三，農(nóng)村基層監(jiān)管力度小，同時監(jiān)管任務(wù)重。農(nóng)村經(jīng)營者點線面廣，流動性大，經(jīng)營周期不固定，小作坊和小攤販更是“差、散、亂、小”。面對紛繁復雜的農(nóng)村食品市場，基層食品監(jiān)管部門監(jiān)管任務(wù)繁重、難度增大，由此而來的監(jiān)管力度明顯不夠。

其四，基層食品安全監(jiān)測能力有限。在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制下，各種監(jiān)管和檢測的力量和資源集中于大城市，而農(nóng)村基層監(jiān)管設(shè)施落后，監(jiān)管人員數(shù)量少，專業(yè)人員匱乏，檢測手段缺乏。

針對我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)實問題，應在加強管理機構(gòu)和監(jiān)管機制上下功夫。

首先，加大對農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管部門的經(jīng)費、裝備、人員投入。將監(jiān)管資源盡力向農(nóng)村基層下放，建立扁平化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，使之與監(jiān)管對象和監(jiān)管事項相對應。

第二，建立健全農(nóng)村基層食品安全檢測機構(gòu)與設(shè)備。把分散在各部門的監(jiān)督力量和檢測力量集中整合，給食品安全監(jiān)管提供可靠保障。

第三，建立健全農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管機構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級設(shè)立食品安全監(jiān)管派出機構(gòu)，負責本區(qū)域的相關(guān)事項辦理及食品安全全面監(jiān)管。

我國農(nóng)村食品安全應全程監(jiān)控，從食品生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)盡量延長供應鏈的兩端，構(gòu)成“無縫對接”監(jiān)管體系，避免食品安全供應鏈風險傳導。與此同時，還需要對供應鏈實行精細化監(jiān)管。食品供應鏈中的任何環(huán)節(jié)的監(jiān)管出現(xiàn)問題，都可能使整個食品安全系統(tǒng)崩潰。

二、建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度

農(nóng)村基層食品安全監(jiān)管應建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度的內(nèi)容。

首先，建立健全基層農(nóng)村食品安全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，樹立“農(nóng)村食品安全，人人有責”的觀念。要在農(nóng)村廣泛宣傳食品安全的重要意義，引導廣大農(nóng)民合法生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品，切實維護自身和他人食品安全權(quán)益。

其次，合理借鑒甘肅蘭州的“一專三員”農(nóng)村食品市場監(jiān)管體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，建立食品專干，這個專干主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部或者衛(wèi)生專干或者副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長擔任。三員主要在行政村設(shè)立食品安全聯(lián)絡(luò)員、監(jiān)管員和信息員。聯(lián)絡(luò)員一般由包村干部擔任，監(jiān)管員主要由村上的村長、書記擔任。信息員主要由村上的文書擔任?！耙粚Ｈ龁T”制度是一種機制，覆蓋了農(nóng)村的邊邊角角，起到了很好的效果，方便及時高效地發(fā)現(xiàn)農(nóng)村食品安全危機隱患。

再次，農(nóng)村基層應推廣實行自辦宴席逐級報告?zhèn)浒钢贫?。農(nóng)村家庭在婚事、喪事、喬遷、祝壽、滿月時多為自辦宴席，而由于涉及人數(shù)多、衛(wèi)生條件和安全意識差等因素，存在較大的食品安全隱患，這也是農(nóng)村食品安全管理的薄弱環(huán)節(jié)。可借鑒甘肅蘭州實行的自辦宴席逐級報告?zhèn)浒钢贫?，對農(nóng)村自辦宴席進行監(jiān)管。30人以上宴席，都要提前72小時向村上和鄉(xiāng)上逐級上報備案，與此同時，還應對各區(qū)域內(nèi)流動的農(nóng)家宴席廚師進行全面調(diào)查摸底，完善農(nóng)村集體聚餐數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立廚師檔案，并建立300人以上農(nóng)村自辦宴席由縣局進行現(xiàn)場指導的工作機制，對群眾和“流動廚師”隊伍進行培訓，教會農(nóng)村群眾做好食品原料采購，“流動廚師”控制好加工環(huán)節(jié)，各項監(jiān)管制度的落實充分起到防控農(nóng)村集體聚餐食物中毒事故的作用。

最后，應在各地農(nóng)村建立食品安全舉報獎勵專項資金，健全農(nóng)村食品安全危機報告制度。成立食品安全舉報中心，對于發(fā)生在區(qū)域內(nèi)，涉及食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、食品相關(guān)產(chǎn)品安全的違法行為，有明確具體的違法對象、違法事實、違法線索的，任何公民或組織都可通過實名、隱名、匿名三種方式向中心進行舉報。為了拓展舉報途徑，可增設(shè)微博舉報、短信舉報、信函舉報、電子郵件舉報等方式。設(shè)立專項獎勵資金，用于獎勵舉報食品安全違法行為的公民或組織，經(jīng)查證屬實的，按照規(guī)定給予獎勵。制定舉報及投訴案件交辦制度，完善辦理流程，建立案件催辦督辦制度。中心安排專門工作人員，負責將所有舉報投訴案件辦理結(jié)束后逐案對舉報投訴人進行認真反饋，聽取舉報投訴人對案件處理結(jié)果的意見建議，并根據(jù)舉報投訴保密制度，嚴格執(zhí)行保密紀律。

三、建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標識制度

（一）建立和健全食品原產(chǎn)地可追溯制度

食品可追溯性是指在生產(chǎn)、加工和銷售各種各樣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，對食物、飼料，和有可能成為食品或飼料中的組成物質(zhì)成分和動物和植物的生長過程的跟蹤能力。食品安全可追溯系統(tǒng)是一種加強食品安全信息傳輸和控制食源性疾病，維護消費者利益的食品安全信息管理系統(tǒng)。歐盟委員會（European commission）EC178／2002法規(guī)對食品可追溯性解讀為在生產(chǎn)、加工和銷售的各個環(huán)節(jié)，對食品、動物飼料、包裝和可能成為食品或飼料成分的材料或跟蹤能力。食品追溯制度有利于食品質(zhì)量安全與保障，有利于提高食品企業(yè)自身效率、增強國際競爭力，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品和食品加工企業(yè)管理，有利于提升食品供應物流鏈管理的水平，有利于最終實現(xiàn)食品安全風險管理的目的。

食品安全追溯包含兩個途徑：首先是從上往下進行追蹤，從源頭例如農(nóng)場、食品原材料供應商，到加工商、運輸商，最后到銷售商，這種做法主要用于查找質(zhì)量問題出現(xiàn)的原因，確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地和其他信息；另一種是從下往上追溯，也就是消費者在銷售處購買的食品發(fā)現(xiàn)了安全問題，可以向上層層追溯，直至最終確定問題所在，這種方法主要用于問題召回。［3］2009年2月，《中華人民共和國食品安全法》出臺，該法明確指出了食品安全追溯的要點，規(guī)定相關(guān)企業(yè)在食品生產(chǎn)、加工、流通三個環(huán)節(jié)都要有能夠?qū)崿F(xiàn)追溯的紙質(zhì)內(nèi)容或者電子信息，從而強化了“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管。

食品安全追溯體系在我國的全面落實存在很多問題，其中包括：消費者對食品追溯體系的認知度低，企業(yè)實施食品追溯體系的力度小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度較低，食品追溯體系兼容性差，食品安全監(jiān)管體制的系統(tǒng)性薄弱等。建立農(nóng)村食品原產(chǎn)地可追溯制度，應從建立健全食品追溯技術(shù)體系、法律法規(guī)標準體系、公共信息平臺和在食品企業(yè)推廣實施等內(nèi)容入手。首先，完備的食品追溯法律法規(guī)是建立食品追溯制度的后盾和執(zhí)法依據(jù)。第二，統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)是建立可追溯體系的前提條件。第三，信息處理能力和技術(shù)是建立食品追溯制度的支撐體系。最后，評估機制是食品追溯的長效保持機制。

（二）建立和健全質(zhì)量標識制度

食品標識是指粘貼、印刷、標記在食品或者其包裝上，用以表示食品名稱、質(zhì)量等級、商品量、食用或者使用方法、生產(chǎn)者或者銷售者等相關(guān)信息的文字、符號、數(shù)字、圖案以及其他說明的總稱。我國的《食品標識管理規(guī)定》于2008年9月1日施行，縣級以上地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在其職權(quán)范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域內(nèi)食品標識的監(jiān)督管理工作。

質(zhì)量標識問題的典型與代表是轉(zhuǎn)基因食品標識問題，且轉(zhuǎn)基因食品近年來成為食品安全的熱點話題，因此在此詳細研究轉(zhuǎn)基因食品標識制度。［4］轉(zhuǎn)基因食品指利用相關(guān)基因技術(shù)，改變基因組構(gòu)成的動物、植物和微生物，從而生產(chǎn)出的食品和食品添加劑。盡管轉(zhuǎn)基因食品具有口感良好、營養(yǎng)價值較高、抵抗病蟲害能力強、農(nóng)藥含量較少等優(yōu)點，但其是否存在潛在的健康風險甚至環(huán)境風險一直為人們所熱議，基于廣大群眾對轉(zhuǎn)基因食品潛在風險的擔憂，聯(lián)合國和大多數(shù)國家政府均要求對轉(zhuǎn)基因食品建立標識制度。

我國轉(zhuǎn)基因食品的標識狀況堪憂，有的生產(chǎn)企業(yè)沒有嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定對轉(zhuǎn)基因食品和以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品為原料的加工食品進行標識。即便有些進行了標識，也是以相對小號字體標印于商品不起眼的位置，與消費者玩起了“躲貓貓”的文字游戲。究其原因，首先是食品生產(chǎn)商擔憂消費者排斥轉(zhuǎn)基因食品，其次是食品生產(chǎn)企業(yè)不愿意承擔增加標識所帶來的的相關(guān)成本的提升，再次是由于轉(zhuǎn)基因食品原料的不規(guī)范標識亂象，導致食品加工企業(yè)也無法準確判斷其所用原料是否為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。［5］

貫徹落實食品標識制度，各地基層應明確地方相關(guān)規(guī)定，明文確立食品強制標識制度。對于轉(zhuǎn)基因食品，要求不僅在食品包裝的顯著位置明確標識為轉(zhuǎn)基因食品，還要標注其含量、來源和原材料種類等內(nèi)容，最后還要在食品銷售價簽上明確予以標示，從而解決轉(zhuǎn)基因食品信息不對稱的問題，切實維護消費者知情權(quán)。明確轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管主體。根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品標識監(jiān)管部門包括農(nóng)業(yè)行政主管部門、衛(wèi)生行政主管部門以及質(zhì)檢部門等，存在多頭執(zhí)法的現(xiàn)象，不利于轉(zhuǎn)基因食品標識制度的貫徹落實。

農(nóng)村食品安全問題是一項長期復雜的系統(tǒng)工程。農(nóng)村必將成為食品最大的流通和消費市場。［6］要從根本上解決農(nóng)村食品安全危機問題，必須從貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》的三個方面入手，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標識制度。關(guān)于建立最嚴格的覆蓋生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管制度。首先，建立食品安全標準體系，切實解決目前存在的安全標準不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題。二是健全食品監(jiān)測體系，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標識制度，形成生產(chǎn)流通消費全過程可追溯體系。三是嚴格市場準入，深化食品審批制度改革，完善食品生產(chǎn)經(jīng)營準入制度，建立召回制度，健全責任追究制度。［7］四是加快企業(yè)和個人信用體系建設(shè)，完善誠信激勵、失信懲戒機制。五是健全社會動員機制，鼓勵和引導社會公眾、新聞媒體、社會組織參與食品安全監(jiān)管，充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，形成人人參與、人人維護的食品安全社會共治局面。［8］

［1］劉晴.我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管問題與對策研究［D］.北京：中央民族大學，2012：2.

［2］倪楠.農(nóng)村食品安全監(jiān)管主體研究［D］.楊凌：西北農(nóng)林科技大學，2013：2.

［3］李鷹強.食品安全危機管理中政府應急處理機制研究［D］.上海：復旦大學，2009：7.

［4］夏云嬌.臺灣地區(qū)食品安全監(jiān)管體系及啟示［J］.武漢理工大學學報：社會科學版，2013（12）：163—168.

［5］人民政協(xié)網(wǎng).轉(zhuǎn)基因食品標識制度應細化［EB／OL］.（2013 －10－21）［2013－12－18］.http：／／cppcc.people.com. cn／n／2013／1021／c34948－23269867.html，2013－10－21.

［6］李紅霞.我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度研究［D］.合肥：安徽大學，2012：32.

［7］韓露，衛(wèi)樂樂.我國食品安全犯罪的法律對策研究［J］.常州大學學報：社會科學版，2012（3）：18—21.

［8］編寫組.黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：黨建讀物出版社，2013：186

On Rural food Safety Crisis Management

ZHANG Jing，PANG Xiao－ning
（School of Humanities，Economics and law，Northwestern Polytechnical University.Xi′an 710072，China）

Food safety relates to people′s health and life safety.The sanitary conditions of food processing in rural areas are quite poor，because of lack of supervision，counterfeit and inferior food flood into rural food market，which does great harm to people′s health and social harmony and stability.Government should improve and perfect authoritative food and drug safety regulators，establish the most stringent supervision system covering the whole process，establish a food origin traceability system and quality identification system，so as to strenghten rural food safety management.

rural food safety crisis management；origin traceability system；identification system

F203

A

2095—042X（2014）02－0051－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2014.02.011

（責任編輯：劉志新）

2014－02－08

張 婧（1989—），女，陜西西安人，碩士研究生，主要從事行政管理、公共管理研究。

龐小寧（1964—），男，陜西寶雞人，副教授，主要從事公共管理研究。