我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展困境與法律對(duì)策

侯永剛　王躍先

摘要：環(huán)保 NGO擁有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)施加輿論壓力和發(fā)揮教化功能， 它在全球環(huán)境治理領(lǐng)域已經(jīng)形成了一定影響。與此同時(shí)， 環(huán)保 NGO在該領(lǐng)域面臨著獨(dú)立性受削弱、專業(yè)性性缺乏、社會(huì)影響力不足、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、法律保障機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題。當(dāng)前應(yīng)從增強(qiáng)自身發(fā)展能力、提升法律地位、建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等方面來(lái)解決我國(guó)環(huán)保 NGO 在進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中遭遇的一些發(fā)展困境。

關(guān)鍵詞：環(huán)保 NGO；發(fā)展困境；法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：DF63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）01-0060-03

NGO（Non-Governmental Organization，NGO）中文譯為非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、“非營(yíng)利”組織、民間組織、社團(tuán)組織等，是政府與企業(yè)之外不以利益最大化為目的的第三領(lǐng)域（第三部門），具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性等特點(diǎn)。[1]隨著環(huán)境污染問(wèn)題的日益突出，單靠政府干預(yù)的結(jié)果并不理想。環(huán)保 NGO 開(kāi)展的各種活動(dòng)對(duì)于提高民眾的環(huán)境意識(shí)和緩解嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)起到了重要作用。當(dāng)環(huán)境資源面臨“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”時(shí)，環(huán)保 NGO 的任務(wù)將更加艱巨，它在環(huán)境保護(hù)中的角色也將越來(lái)越重要。

一、我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）環(huán)保NGO數(shù)量及從業(yè)人員

環(huán)保 NGO 作為一種新的社會(huì)組織形式，最早出現(xiàn)在 19 世紀(jì)中期，成立于 1865 年的英國(guó)公物保護(hù)協(xié)會(huì)是世界上第一個(gè)環(huán)保非政府組織。[1]我國(guó)環(huán)保 NGO 起步晚、發(fā)展還很不充分。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)報(bào)告顯示，直到 1978 年 5 月，我國(guó)第一個(gè)具有官方背景的環(huán)保 NGO 即中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)才宣告成立。 此時(shí)世界范圍內(nèi)環(huán)保NGO已存在三千多家。1991 年 4 月，我國(guó)第一個(gè)民間性質(zhì)的環(huán)保NGO 即遼寧盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)成立。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)調(diào)查，2005年中國(guó)環(huán)保NGO有2 768家，到2008年已達(dá)到3 539家，發(fā)展極為迅速。但是，環(huán)保NGO規(guī)模普遍較小，平均每個(gè)環(huán)保民間組織的全職人員在25人左右，在我國(guó)環(huán)保NGO中，有28.9%的沒(méi)有專職人員，46.5%的專職人員人數(shù)在1-5人之間，59.7%的草根NGO的專職人員人數(shù)在1-10人之間。[2]

（二）環(huán)保NGO組織機(jī)構(gòu)及管理模式

環(huán)保NGO根據(jù)其關(guān)注的不同的領(lǐng)域，可以分為不同類型的環(huán)保組織。既包括綜合性環(huán)保非政府組織，如自然之友、北京地球村等，它們關(guān)注幾乎所有的環(huán)境問(wèn)題；也包括專門性環(huán)保非政府組織，如中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、中國(guó)小動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)等，主要關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)活動(dòng)。

根據(jù)成員構(gòu)成結(jié)構(gòu)來(lái)劃分，既包括研究型，主要由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，通過(guò)監(jiān)測(cè)、研究和分析，向社會(huì)提供最新的環(huán)境研究成果或向有關(guān)政府提供政策研究報(bào)告；也包括參與型，它們一方面強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的群眾和大眾參與的重要性，一方面重視環(huán)境研究，主要由數(shù)目龐大的普通會(huì)員和實(shí)力強(qiáng)大的環(huán)境科研隊(duì)伍組成。

從環(huán)保NGO內(nèi)部管理模式的情況看，可分為官辦型環(huán)保NGO與草根型環(huán)保NGO。官辦型環(huán)保NGO如北京環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)等，它們是由政府直接或間接控制的環(huán)保組織。我國(guó)草根型環(huán)保NGO如“自然之友”、“地球村”等，民間草根型環(huán)保NGO約占14.3%，其特點(diǎn)就是自主性強(qiáng)，較少受到政府的行政干擾，擁有獨(dú)立的人事權(quán)。

另?yè)?jù)調(diào)查表明，我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展還處于起步階段。雖然與20世紀(jì)90年代相比有很大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的環(huán)保NGO相比，中國(guó)環(huán)保NGO的組織管理水平尚有很大差距。大多數(shù)環(huán)保NGO治理結(jié)構(gòu)仍然不完善，理事會(huì)形同虛設(shè)。有將近30%的環(huán)保NGO沒(méi)有理事會(huì)，將近30%的環(huán)保NGO沒(méi)有年度報(bào)告。

（三）環(huán)保NGO的活動(dòng)方式

第一層次，開(kāi)展環(huán)保知識(shí)、環(huán)境意識(shí)的宣傳和教育活動(dòng)； 推動(dòng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與活動(dòng)； 開(kāi)展保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)活動(dòng)。第二層次，開(kāi)展環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究工作； 對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行資助，對(duì)環(huán)境污染受害者進(jìn)行援助； 環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的推廣以及業(yè)界聯(lián)合等活動(dòng)。第三層次，參與制定環(huán)保公共政策； 參與全球范圍內(nèi)的環(huán)保交流活動(dòng)。此外，環(huán)保 NGO 還開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量影響的認(rèn)證與評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，提供環(huán)境保護(hù)方面的咨詢和指導(dǎo)。

我國(guó)的環(huán)保NGO還處于初步發(fā)展階段，目前的活動(dòng)主要停留在通過(guò)環(huán)境教育使公眾意識(shí)到環(huán)境與資源危機(jī)的層次上，缺乏對(duì)突發(fā)重大環(huán)境問(wèn)題和國(guó)際性環(huán)境問(wèn)題的反應(yīng)能力，對(duì)參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力不足、成效不高。

以“綠家園”、“自然之友”等環(huán)保NGO參與的怒江水電開(kāi)發(fā)被擱置一案為例，環(huán)保NGO的政策倡導(dǎo)性參與只是一種間接性的參與，與參與到政府的決策，從而為公眾利益代言還有很長(zhǎng)的一段路要走。

（四）環(huán)保NGO的經(jīng)費(fèi)及來(lái)源

從國(guó)際環(huán)保組織的資金來(lái)源上看，基金會(huì)是這些環(huán)保組織最重要的基金來(lái)源，有近60%環(huán)保組織有基金會(huì)的資助；其次是國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)家政府的撥款、會(huì)員費(fèi)。

而從我國(guó)環(huán)保組織的資金狀況看，約三分之二以上的環(huán)保組織（包括高校環(huán)保社團(tuán)）是由政府或者高校團(tuán)委發(fā)起成立的，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源自然也主要靠政府的財(cái)政撥款。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)調(diào)查，74%的環(huán)保NGO沒(méi)有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，26%的環(huán)保NGO基本能籌集到經(jīng)費(fèi)，草根型環(huán)保NGO年籌集經(jīng)費(fèi)主要靠慈善捐贈(zèng)。[2]

有關(guān) NGO的研究表明：如果一個(gè) NGO 長(zhǎng)期依賴單一的資金來(lái)源，它們的獨(dú)立性就可能成為問(wèn)題。除了資金來(lái)源，資金的分配問(wèn)題也很重要。環(huán)保NGO是否能夠?qū)⑵滟Y金的來(lái)源及分配情況公開(kāi)化、透明化，是影響其能否持續(xù)獲得資金來(lái)源的重要因素。

二、中國(guó)環(huán)保 NGO遇到的困境及原因

（一）環(huán)保NGO的自身發(fā)展缺陷

首先，缺乏獨(dú)立性，制約自身能力建設(shè)。我國(guó)環(huán)保NGO在經(jīng)費(fèi)來(lái)源與政策實(shí)施兩個(gè)方面是不獨(dú)立的。對(duì)于官辦型環(huán)保NGO，[3]其角色定位為政府的“伙伴”，其宗旨是“幫忙而不添亂”， 其機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作流程官僚化， 其主要領(lǐng)導(dǎo)人直接由政府官員或者是由退休的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任， 并享受公務(wù)員待遇， 志愿性、自治性不強(qiáng)， 其工作原則以不搶政府“風(fēng)頭”為主，并且壓制該地區(qū)同類的民間環(huán)保組織，極力維護(hù)政府的威信，工作目的偏離組織目標(biāo)，不同于官僚政治的創(chuàng)造性活力在下降。

對(duì)于草根型環(huán)保NGO， 由于組織的自發(fā)、志愿性， 因此其機(jī)構(gòu)設(shè)置很粗糙， 人員缺少相應(yīng)的訓(xùn)練， 其管理層核心力量太弱， 往往只有一人， 即組織的發(fā)起者。從管理學(xué)的角度講， 管理層的薄弱導(dǎo)致的是組織活動(dòng)的無(wú)計(jì)劃性，[3] 對(duì)于組織一些長(zhǎng)期性的活動(dòng)， 對(duì)環(huán)保組織的管理水平是極大的考驗(yàn)。

其次，專業(yè)化程度不高，活動(dòng)范圍狹窄?，F(xiàn)在我國(guó)大部分的環(huán)保NGO的活動(dòng)范圍僅僅局限在環(huán)境保護(hù)宣傳教育和環(huán)保知識(shí)普及上，而對(duì)于環(huán)境保護(hù)科研工作與環(huán)境保護(hù)立法、司法維權(quán)工作介入少之又少，活動(dòng)范圍只存在于他們熟悉的領(lǐng)域， 例如開(kāi)展環(huán)境教育、提倡資源循環(huán)使用、推廣環(huán)境友好的生活方式等領(lǐng)域，而對(duì)于他們而言很陌生的東西， 非專業(yè)人士的介入容易產(chǎn)生問(wèn)題。在我國(guó)，一些人參與環(huán)保NGO只是單純的使命感的驅(qū)動(dòng)或者是一時(shí)的沖動(dòng)， 對(duì)環(huán)保事業(yè)的專業(yè)性和長(zhǎng)期性并沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)。環(huán)保項(xiàng)目策劃能力的高低也是檢驗(yàn)組織專業(yè)化水平的重要指標(biāo)。項(xiàng)目策劃水平的高低直接影響資金籌措效果，事實(shí)上，如果有好的創(chuàng)意尋找資金還是有“門路”的。很顯然，我國(guó)的環(huán)保NGO內(nèi)部或組織間還很少有專業(yè)的劃分，導(dǎo)致其活動(dòng)范圍和層次上難有較大提高。

再次，社會(huì)影響力有限，組織目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)環(huán)保NGO之間， 一個(gè)較明顯的缺陷就是缺少協(xié)同， 中國(guó)的民間環(huán)保組織之所以不成氣候， 跟組織的單打獨(dú)斗有很大關(guān)系。我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的暴露具有個(gè)別性的特點(diǎn)， 也就是意識(shí)到或發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的主體是個(gè)人或是某個(gè)組織， 而真正去解決這些問(wèn)題的也很可能是這些個(gè)體， 當(dāng)前人們普遍關(guān)心的是民間環(huán)保組織與政府、企業(yè)等權(quán)、財(cái)部門的合作， 關(guān)心如何從這些部門身上獲取有用資源， 卻忽略了挖掘組織本身的潛力。

（二）環(huán)保NGO的外部環(huán)境約束

首先，對(duì)環(huán)保 NGO實(shí)行雙重管理體制且準(zhǔn)入門檻過(guò)高。在西方國(guó)家， 一個(gè)民間組織只要有一個(gè)人以及合理的組織章程， 花很少的錢就可以進(jìn)行注冊(cè)。我國(guó)有關(guān) NGO 管理的法律法規(guī)還不夠成熟和完善，立法的層次和質(zhì)量不高，在具體問(wèn)題上缺乏可操作性。在我國(guó)，現(xiàn)行的非政府組織實(shí)行登記主義，其法律依據(jù)為：1998 年 10 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。其主要規(guī)定如下，其一，實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理體制，即非政府組織注冊(cè)前提就是找到一家主管單位掛靠；其二，禁止在同一行政區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的非政府組織；其三，成立一個(gè)全國(guó)性社團(tuán)至少要 10 萬(wàn)元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要 3 萬(wàn)元以上的注冊(cè)資金限制。其規(guī)定致使大部分民間組織在法律制度外徘徊，淪為“黑戶”，阻礙了我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展壯大，成為制約非政府組織發(fā)展的制度桎梏。

其次，財(cái)稅法律制度不健全且缺乏必要的政策扶持。

在財(cái)稅制度方面：一是在開(kāi)展公益活動(dòng)中非政府組織自身面臨繳納所得稅、營(yíng)業(yè)稅的問(wèn)題，二是對(duì)公益性非政府組織捐贈(zèng)的所得扣除問(wèn)題。由于我國(guó)并沒(méi)有專門針對(duì)非政府組織建立有關(guān)的稅收管理制度，不同類別的非政府組織在稅收優(yōu)惠、稅收管理方面的差別比較大，困擾了一些公益性非政府組織的發(fā)展。

在政策扶持力度方面：一方面是免稅資格的混亂，現(xiàn)階段，對(duì)環(huán)保NGO沒(méi)有明確區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性之分，也沒(méi)有明確規(guī)定其享有免稅待遇；另一方面，對(duì)于個(gè)人或企業(yè)的捐贈(zèng)行為卻缺乏稅收激勵(lì)制度。“據(jù)‘北京地球村負(fù)責(zé)人廖曉義介紹：由于缺乏完善的稅制，民間環(huán)保組織在國(guó)內(nèi)籌資非常困難?！厍虼?一直沒(méi)有固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，其基本費(fèi)用是用制作電視節(jié)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)支撐的，吃了上頓沒(méi)下頓?！盵4]

三、法律對(duì)策

（一）增強(qiáng)環(huán)保 NGO 自身發(fā)展能力

環(huán)保 NGO若想在全球環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，它需要在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，確保獨(dú)立性，處理好與國(guó)家和政府間國(guó)際組織的關(guān)系， 加強(qiáng)內(nèi)部成員之間的溝通與協(xié)調(diào)，不斷通過(guò)改革解決自身存在的問(wèn)題。爭(zhēng)取政府和主管單位的支持。民間環(huán)保組織是對(duì)政府在環(huán)保方面職能的補(bǔ)充， 服務(wù)對(duì)象是全體民眾。所以， 政府有義務(wù)給予民間環(huán)保組織支持。政府的支持應(yīng)主要體現(xiàn)在登記注冊(cè)條件的放寬、資金的支持、使環(huán)保組織獲得捐贈(zèng)的渠道暢通、項(xiàng)目審批手續(xù)的簡(jiǎn)化、官員的現(xiàn)場(chǎng)辦公等。

不斷提高自身素質(zhì)、拓展活動(dòng)范圍，從專業(yè)化視角去關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，提高服務(wù)社會(huì)的能力； 提升管理水平，提高立項(xiàng)和項(xiàng)目運(yùn)作的科學(xué)化和專業(yè)化水準(zhǔn)，積極與國(guó)際環(huán)保NGO組織尋求合作，編制年度工作報(bào)告、資金籌措及使用說(shuō)明，提高透明度和公信力； 注重人才吸納和培養(yǎng)，加強(qiáng)培訓(xùn)，建立人才流動(dòng)和便于公眾參與環(huán)保NGO活動(dòng)的機(jī)制。

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)保 NGO 的作用有來(lái)自于該組織領(lǐng)袖的魅力，但在未來(lái)的平民社會(huì)里主要還是依靠團(tuán)體的力量。單個(gè)環(huán)保NGO的力量有限，若能抱團(tuán)發(fā)展，即通過(guò)搭建各種信息和經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)，開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)智力資源、信息資源、資金資源、人力資源的共享，可以擴(kuò)大活動(dòng)的影響力，提高實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的成功率和組織公信力。[5]

（二）提升民間環(huán)保組織的法律地位

目前，我國(guó)實(shí)行的非政府組織登記管理制度，實(shí)際上是人為抬高了非政府組織合法注冊(cè)登記的門檻，使得許多合法的非政府組織難以獲得正當(dāng)身份。[6]顯然，過(guò)于嚴(yán)格苛刻的準(zhǔn)入制度對(duì)非政府組織自身的發(fā)展和供給公共服務(wù)十分不利。在我國(guó)， 隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化， 環(huán)保NGO的作用越來(lái)越突出， 民眾支持環(huán)保NGO的呼聲也越來(lái)越高。環(huán)境保護(hù)和治理是一項(xiàng)即時(shí)和長(zhǎng)期的任務(wù)， 需要投入大量的人力、物力、財(cái)力， 環(huán)保NGO作為社會(huì)管理的“第三支力量”將分散的公民組織起來(lái)，整合了社會(huì)的資金和資源，最終形成了一股強(qiáng)大的社會(huì)力量，有組織地參與到環(huán)境保護(hù)中去。

對(duì)此，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者專家都提出自己看法，比較一致的建議是，在對(duì)非政府組織科學(xué)分類和分層基礎(chǔ)上，構(gòu)建“創(chuàng)設(shè)備案制度，實(shí)行登記、備案雙軌制”的準(zhǔn)入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法性的前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案一個(gè)渠道，兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案不能獲得法人資格。

現(xiàn)階段，我國(guó)NGO的生存模式是國(guó)家賦予NGO的壟斷地位，政府與NGO之間具有密切的、制度化的合作關(guān)系。總的來(lái)看，在這種生存模式下的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系強(qiáng)調(diào)國(guó)家的最高代表性和重要性，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定、秩序和整合，比較適合現(xiàn)階段中國(guó)的國(guó)情。不過(guò)，在該模式下，需要特別注意的是，雖然政府與NGO關(guān)系密切，但是NGO自身是高度自治的，政府并不干預(yù)NGO的內(nèi)部事務(wù)。因此我國(guó)也應(yīng)取消需要主管單位的限制， 將登記環(huán)節(jié)弱化， 重在對(duì)民間環(huán)保組織的登記后的管理、引導(dǎo)。對(duì)注冊(cè)資金和人員數(shù)量要求也應(yīng)該放開(kāi)。

（三）建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

在我國(guó)，存在著對(duì)過(guò)于獨(dú)立的環(huán)保NGO可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的政治傾向，有時(shí)對(duì)過(guò)于獨(dú)立的環(huán)保NGO的看法過(guò)度敏感，這其中也不排除某些環(huán)保NGO不小心受到了境外組織的利用，成為了阻礙環(huán)保NGO發(fā)展的“害群之馬”。但是，對(duì)民間環(huán)保組織的發(fā)展， 我們應(yīng)該以辨證的眼光去看待， 大部分的民間環(huán)保組織是起到積極作用的。

另外，組織內(nèi)部的腐敗也是一個(gè)尖銳的問(wèn)題， 環(huán)保組織的資金來(lái)源主要是捐贈(zèng)， 捐贈(zèng)過(guò)程中票據(jù)的開(kāi)具、現(xiàn)金的管理如沒(méi)有規(guī)范的操作指南， 其受贈(zèng)資格也可能會(huì)受到懷疑。組織財(cái)務(wù)狀況的不透明、捐贈(zèng)者缺乏監(jiān)督資金的使用狀況的意識(shí)， 也會(huì)造成資金的流向不明。因此需建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度， 保證這些組織健康、有序地發(fā)展。

因此，建立起有效地監(jiān)督機(jī)制，使環(huán)保NGO的組織目標(biāo)和口袋透明化。政府是唯一具有法律權(quán)威強(qiáng)行要求非政府組織進(jìn)行問(wèn)責(zé)交待的組織，但是政府沒(méi)有能力對(duì)每一個(gè)組織都進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的審査，這就使得單一的政府監(jiān)督模式效果并不明顯。因此，非政府組織除對(duì)政府部門進(jìn)行問(wèn)責(zé)交待外，還必須建立起接受其供給公共服務(wù)相關(guān)的利益群體，如捐贈(zèng)者、被供給的對(duì)象、普通公眾進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。

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