◎ 王楨楨 何東升

轉(zhuǎn)制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的制度分析
——以廣州市天河區(qū)A村為個(gè)案

◎ 王楨楨 何東升

以A村作為轉(zhuǎn)制社區(qū)研究對(duì)象，通過(guò)實(shí)踐觀察，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)制社區(qū)存在著公共服務(wù)短缺、集體企業(yè)轉(zhuǎn)型受阻、居委會(huì)工作本末倒置、居民身份認(rèn)同模糊等問(wèn)題。從制度分析的視角揭示了不合時(shí)宜的制度安排，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)、資源依賴(lài)關(guān)系的強(qiáng)化是制約轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)接軌的主要原因。因而建議改變路徑依賴(lài)，重構(gòu)新型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，增加政府有效制度供給。

轉(zhuǎn)制社區(qū) 治理結(jié)構(gòu) 制度分析

要全面推進(jìn)新型城市化、加快發(fā)展促轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。而城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，很重要的一個(gè)方面是在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型問(wèn)題?！稗D(zhuǎn)制社區(qū)，特指政府為推進(jìn)城市化發(fā)展，對(duì)城中村及城市周邊村鎮(zhèn)進(jìn)行改制，將原有城鄉(xiāng)二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼膯我惑w制，實(shí)行有別于城市社區(qū)管理的一種過(guò)渡性社區(qū) ”[1]?？梢哉f(shuō)，轉(zhuǎn)制社區(qū)是我國(guó)城市化進(jìn)程中“征地不征人”政策的特殊產(chǎn)物，其面臨的問(wèn)題具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)和中國(guó)特色。本文關(guān)注的焦點(diǎn)在于轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，即政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)秩序、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制與互動(dòng)關(guān)系。課題組以廣州市轉(zhuǎn)制社區(qū)實(shí)踐為案例研究，通過(guò)對(duì)多個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)的實(shí)地觀察、深度訪談，查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料等形式深化認(rèn)識(shí)，并選取了其中較為典型的A村作為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析其從鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)的過(guò)程中，公共治理結(jié)構(gòu)變化的情況和呈現(xiàn)的特點(diǎn)，存在的主要問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，并為完善轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)提供決策參考。

一、轉(zhuǎn)制社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐觀察

A村是廣州市建成區(qū)內(nèi)非常繁華熱鬧的城中村，位于天河區(qū)商業(yè)旺地。區(qū)域面積大約0.6平方公里。上世紀(jì)80年代，該村以農(nóng)業(yè)為主，是知名的蔬菜基地。進(jìn)入90年代， A村的大量農(nóng)田被迅速征用，至1994年該村農(nóng)田已被全部征用，僅保留0.28平方公里的村民居住地和散在的自留發(fā)展用地。居住地建筑物約3000余座，建筑面積近100萬(wàn)平方米。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，外來(lái)入村租屋的流動(dòng)人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了本地居民的人口數(shù)。A村現(xiàn)有戶(hù)籍人口約9000人，外來(lái)流動(dòng)人口68000多人。

（一）A村社區(qū)轉(zhuǎn)制的背景及基礎(chǔ)

1988年，A村進(jìn)行了社區(qū)股份合作制改造，“將全村集體資產(chǎn)折股量化給規(guī)定時(shí)段內(nèi)的村民，村民享受一年一度的股份分紅；1991年村級(jí)經(jīng)濟(jì)成立了股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，原生產(chǎn)隊(duì)改制為27 個(gè)股份合作經(jīng)濟(jì)社；1994年進(jìn)一步優(yōu)化股份合作制，將集體資產(chǎn)全部折股量化到村民個(gè)人名下，村民成為名義上集體資產(chǎn)的終極所有者”[2]。轉(zhuǎn)制前，A村為傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。設(shè)有村黨支部、村民委員會(huì)和27個(gè)經(jīng)濟(jì)社。黨務(wù)和行政上服從上級(jí)鎮(zhèn)（街）管理，接受上級(jí)對(duì)社會(huì)管理指標(biāo)的考核?！按逦瘯?huì)既是基層群眾自治組織，又是集體經(jīng)濟(jì)管理組織，還是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的準(zhǔn)行政組織，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與準(zhǔn)行政職能合一”[3]。村委會(huì)作為治理的主體，其工作是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，同時(shí)承擔(dān)社會(huì)管理工作，由村集體統(tǒng)籌公共服務(wù)的供給，保障村民的福利，包括調(diào)解鄰里糾紛、治理村環(huán)境衛(wèi)生、開(kāi)展計(jì)劃生育、維護(hù)村內(nèi)治安等。

伴隨著廣州城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)以及外來(lái)人口的不斷涌入，傳統(tǒng)的封閉性的鄉(xiāng)村治理模式已不能很好地適應(yīng)日益膨脹的多元化的公共服務(wù)需求；與此同時(shí)，股份合作制的實(shí)施與完善奠定了社區(qū)經(jīng)濟(jì)公司化的基礎(chǔ)，保障了村民身份轉(zhuǎn)移后的生活來(lái)源，為社區(qū)轉(zhuǎn)制奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1997年5月，A村進(jìn)行了撤村改制的實(shí)踐，并根據(jù)《公司法》組建了XX企業(yè)集團(tuán)公司。該企業(yè)集團(tuán)公司成為廣州市最早實(shí)施村改制的試點(diǎn)單位之一，到目前為止賬面資產(chǎn)已超過(guò)23億元。

（二）A村轉(zhuǎn)制后的治理結(jié)構(gòu)安排

對(duì)于轉(zhuǎn)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，我們集中關(guān)注的是轉(zhuǎn)制社區(qū)中的核心治理主體，包括基層政府、經(jīng)濟(jì)組織和居委會(huì)實(shí)際履行的職能以及他們之間的權(quán)力制衡關(guān)系。A村社區(qū)轉(zhuǎn)制后，對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的管理具有實(shí)質(zhì)影響主要有三大治理主體：

1.基層政府——街道辦事處

城中村改制后應(yīng)當(dāng)建立的是城市治理體制。街道作為地方政府的代言人，成為轉(zhuǎn)制社區(qū)法定的治理主體。街道辦事處的職能主要有政治、行政、經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面：“政治職能體現(xiàn)為堅(jiān)持和改善黨對(duì)社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行精神文明建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序等；作為一級(jí)行政組織，街道的行政職能主要體現(xiàn)在城市建設(shè)和管理職能的履行和一般行政管理目標(biāo)的達(dá)到（比如計(jì)劃生育、市容市貌建設(shè)、社會(huì)綜合治安、環(huán)境衛(wèi)生等）；街道在城中村社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)為獲取盡量多的財(cái)政資源，并通過(guò)上繳區(qū)財(cái)政局之后得到一定比例的稅收返還來(lái)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然還包括其他行政收費(fèi)。”[4]

2.經(jīng)濟(jì)組織——企業(yè)集團(tuán)公司

1997年，A村組建了企業(yè)集團(tuán)與企業(yè)集團(tuán)有限公司。組織架構(gòu)主要參照有限責(zé)任公司與企業(yè)集團(tuán)的做法。新組建的企業(yè)集團(tuán)在組織架構(gòu)上參考有限責(zé)任公司與企業(yè)集團(tuán)的布局，由“核心層、緊密層、半緊密層和松散層企業(yè)構(gòu)成：核心層是以A村股份合作聯(lián)社為發(fā)起者成立的擁有獨(dú)立法人地位的企業(yè)集團(tuán)有限公司，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，通過(guò)控股、參股、合作等經(jīng)濟(jì)手段對(duì)屬下企業(yè)加以協(xié)調(diào)和控制；緊密層由原村全資或投資已達(dá)控股比例的企業(yè)構(gòu)成；半緊密層由原村參股但又不足控股比例的企業(yè)組建而成；松散層則由原村屬下各經(jīng)濟(jì)社的經(jīng)濟(jì)實(shí)體構(gòu)成，與集團(tuán)公司之間屬于合作互惠、監(jiān)督管理關(guān)系。”[5]具體的運(yùn)作機(jī)構(gòu)包括“三室五部”：黨委辦公室、行政辦公室和法律顧問(wèn)室，物業(yè)管理部、企業(yè)管理部、財(cái)務(wù)管理部、勞動(dòng)人事部及治保部。

3.自治組織——社區(qū)居委會(huì)

轉(zhuǎn)制后，A村撤銷(xiāo)了村委會(huì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社和農(nóng)村居民分布成立5個(gè)社區(qū)居委會(huì)，每個(gè)居委分布外來(lái)流動(dòng)人員約1～2萬(wàn)人。社區(qū)居委會(huì)由街道辦指導(dǎo)工作，原來(lái)的27個(gè)經(jīng)濟(jì)社改為居民小組，仍然自主經(jīng)營(yíng)獨(dú)立核算。雖然根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)直接歸屬街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，但由于企業(yè)集團(tuán)公司未能剝離社會(huì)管理職能，也要協(xié)調(diào)處理居民的行政事務(wù)，因此造成客觀上，社區(qū)居委會(huì)受街道辦事處、企業(yè)集團(tuán)公司兩級(jí)雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重指揮的現(xiàn)象。除此之外，A村轄內(nèi)社區(qū)居委會(huì)還存在沒(méi)有辦公場(chǎng)地、配備的工作人員不夠、下?lián)芙?jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等問(wèn)題，居委會(huì)只能借用企業(yè)集團(tuán)的辦公場(chǎng)地。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)成員同時(shí)由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員兼任，交叉任職的情況非常普遍，并由集體經(jīng)濟(jì)組織成員擔(dān)任居委會(huì)主任。

（三）A村轉(zhuǎn)制后面臨的問(wèn)題

1.公共服務(wù)總體短缺

A 村轉(zhuǎn)制后，公共服務(wù)供給主體仍為企業(yè)集團(tuán)公司，基層政府并沒(méi)有完整承擔(dān)起公共服務(wù)的供給職責(zé)。企業(yè)集團(tuán)公司承擔(dān)雙重任務(wù)，“一方面要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，另一方面又需要承擔(dān)治安、消防、環(huán)衛(wèi)、社保、計(jì)生、安全生產(chǎn)等社會(huì)職能”[5]。村民遇到困難和問(wèn)題，并不會(huì)去找居委會(huì)，還是依賴(lài)集團(tuán)公司負(fù)責(zé)解決。由于企業(yè)集團(tuán)公司在事實(shí)上作為社區(qū)公共服務(wù)的主要供給者，導(dǎo)致社區(qū)的作用不能正常發(fā)揮，公共服務(wù)總體呈短缺狀態(tài)，村內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，包括道路維護(hù)、路燈照明、給排水、消防安全等公建配套設(shè)施無(wú)法滿(mǎn)足稠密的人口的基本要求。在基本公共服務(wù)設(shè)施方面，城中村一般都位于城郊結(jié)合部，交通出行不便，由于土地性質(zhì)、規(guī)劃等原因?qū)е履承┗竟卜?wù)設(shè)施無(wú)法落實(shí)，如肉菜市場(chǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等。

2.企業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)型受阻

企業(yè)集團(tuán)公司作為經(jīng)濟(jì)組織，本應(yīng)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理職能，但現(xiàn)在社會(huì)行政管理卻成為集團(tuán)的指標(biāo)任務(wù)，這不僅加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，更重要的是，分心分力，使其難以專(zhuān)注于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。調(diào)查顯示，轉(zhuǎn)制以來(lái)企業(yè)集團(tuán)公司投資于社區(qū)內(nèi)社會(huì)管理的費(fèi)用，年均為1000萬(wàn)元左右，上述這些開(kāi)支還呈逐年遞增之勢(shì)。據(jù)該企業(yè)集團(tuán)公司2012年最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，各種社區(qū)管理和公共福利費(fèi)用支出已經(jīng)達(dá)到2200萬(wàn)元。1999年至2001年共投資了1000多萬(wàn)元升級(jí)村內(nèi)小學(xué)的教學(xué)軟、硬件，僅用于治安的開(kāi)支平均每年就接近1000萬(wàn)元。據(jù)訪談企業(yè)反映：“企業(yè)集團(tuán)最大的困難是一方面要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，同時(shí)要承擔(dān)眾多的社會(huì)管理職能，接受街道的管理和考核。所以企業(yè)集團(tuán)也曾經(jīng)多層面地反映，希望能夠?qū)⒈姸嗟纳鐣?huì)管理職能移交給社會(huì)（街道辦）。”A村改制成立企業(yè)集團(tuán)公司后，該公司一方面承擔(dān)著上述各項(xiàng)社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)建設(shè)的巨額資金投入，另一方面又需要像其他企業(yè)一樣負(fù)擔(dān)同等的稅負(fù)，不能再享受過(guò)去國(guó)家給予農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠；而且行政管理費(fèi)用支出由于沒(méi)有明確的政策支持不能稅前列支，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，削弱了集體經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)企業(yè)集團(tuán)向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型形成較大的掣肘。

3.居委會(huì)工作本末倒置

居委會(huì)包攬事務(wù)過(guò)多，行政色彩濃厚，難以履行管理社區(qū)、服務(wù)居民的基本職責(zé)。原來(lái)的村委會(huì)盡管也有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，但主要工作還是處理本村內(nèi)部的各種事務(wù)。轉(zhuǎn)制以后，居委會(huì)的工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)管理和公共服務(wù)：“如社區(qū)的計(jì)劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生工作、社區(qū)文化教育、失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)服務(wù)、困難居民的低保與救助、外來(lái)人口服務(wù)和管理、協(xié)助政府開(kāi)展征地和拆遷工作及其拆遷居民的安置等”[3]。居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)投入不足、編制控制嚴(yán)格，使5～6人的居委會(huì)人員在管理2萬(wàn)余人的龐大社區(qū)時(shí)感覺(jué)力不從心。尤其需要注意的是，在層層加碼的績(jī)效考評(píng)體制下，“協(xié)管工作”往往變成了“主要工作”，加班加點(diǎn)也要完成，而辦理自治事務(wù)則成了可多可少、可做可不做的事，許多社區(qū)居委會(huì)還存在人員與經(jīng)濟(jì)組織的成員交叉任職的情況，致使社區(qū)服務(wù)的功能和質(zhì)量無(wú)法滿(mǎn)足社區(qū)居民的需求，造成居委會(huì)職能混亂、權(quán)責(zé)不分、本末倒置、服務(wù)缺失。

4.村民身份認(rèn)同模糊

目前值得警惕的是村民對(duì)基層政府普遍的不信任態(tài)度，這也延伸到對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的看法，許多村民并不認(rèn)同居委會(huì)作為群眾性自治組織的身份。一方面，村民獲得了城市戶(hù)籍，在需要犧牲自身利益配合區(qū)政府、街道辦和居委會(huì)開(kāi)展工作時(shí)，他們就會(huì)強(qiáng)調(diào)其“村民身份”而不愿合作。另一方面，村民又在城市公共服務(wù)的享有中，“包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、消防安全等要求‘居民身份’，與城市居民有同等的待遇 ”[5]。本來(lái)村民對(duì)自身身份的認(rèn)同應(yīng)該很確定，但是在集體土地所有的性質(zhì)下，豐富的集體經(jīng)濟(jì)分紅與貧瘠的社會(huì)保障福利形成強(qiáng)烈反差，A村的原村民對(duì)于自身究竟是村民身份還是居民身份的判定搖擺不定，甚至不惜“腳踏兩條船”謀求不同身份背景下的好處與利益。

二、原因探究：制度分析的視角

A村社區(qū)轉(zhuǎn)制后出現(xiàn)的系列問(wèn)題表明，基層政府、企業(yè)集團(tuán)公司和居委會(huì)在社區(qū)治理和公共服務(wù)供給中，均存在權(quán)責(zé)模糊與角色錯(cuò)位的狀況。從制度分析的視角看，制度的有效供給不足制約了轉(zhuǎn)制社區(qū)與城市社區(qū)的接軌，羈絆了股份公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的腳步，也在相當(dāng)程度上掣肘了社區(qū)自治的推進(jìn)和發(fā)展。

（一）不合時(shí)宜的制度安排造成政府與社區(qū)關(guān)系緊張

雖然街道辦并不是嚴(yán)格意義的一級(jí)政府，但是從其機(jī)構(gòu)設(shè)置看，已囊括基層政府的各項(xiàng)職能，是改制社區(qū)的法定治理主體。原本轉(zhuǎn)制后村民的身份轉(zhuǎn)變成為城市居民，應(yīng)當(dāng)在基本服務(wù)的供給上享受與城市居民均等化的待遇；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)等管理費(fèi)用也應(yīng)由政府承擔(dān)，企業(yè)集團(tuán)公司作為純粹的經(jīng)濟(jì)性組織應(yīng)逐漸淡出社會(huì)公共服務(wù)管理。然而實(shí)際上，轉(zhuǎn)制社區(qū)仍按過(guò)去的制度安排運(yùn)作。A村的公共設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、福利、文化、教育、治安、衛(wèi)生等公共服務(wù)管理費(fèi)用的支出，仍需要由企業(yè)集團(tuán)公司負(fù)擔(dān)，從而削弱了基層政府治理主體的權(quán)威。目前街道辦事處的財(cái)政收入仍然主要依靠稅收返還，不僅不足以維持其行政職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，更不足以支持社區(qū)改制需要的巨額成本[4]。雖然從名義上，街道辦已經(jīng)承接了原村委會(huì)的行政職能，但是由于其財(cái)政能力與行政能力的限制，實(shí)際上大部分的黨務(wù)政務(wù)工作還是通過(guò)企業(yè)集團(tuán)公司來(lái)完成，這就勢(shì)必造成街道辦事處職權(quán)的缺位，引起社區(qū)不滿(mǎn)。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)使經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法剝離社會(huì)管理職能

從A村的轉(zhuǎn)制過(guò)程來(lái)看，其突出問(wèn)題在于集體資產(chǎn)的改制不完整。企業(yè)集團(tuán)公司所擁有的集體土地所有權(quán)和開(kāi)發(fā)使用權(quán)，奠定其在主導(dǎo)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種模式在為A村轉(zhuǎn)制提供物質(zhì)條件的同時(shí)，也造成了后轉(zhuǎn)制時(shí)期的發(fā)展問(wèn)題。社區(qū)轉(zhuǎn)制后，集體經(jīng)濟(jì)組織雖然在形式上失去了村委會(huì)的社區(qū)事務(wù)管轄權(quán)，但卻從實(shí)際上承載了原村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、行政權(quán)威和組織架構(gòu)，形式上職能的缺少并不妨礙集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上治理主體地位的獲得；另一方面，由于產(chǎn)權(quán)的約束，政府對(duì)于集體所有土地各種改造都舉步維艱，尤其是規(guī)劃的落地實(shí)施和各種公建配套設(shè)施的建設(shè)。雖然政府有文件規(guī)定，要把諸多的社區(qū)管理職能轉(zhuǎn)給相關(guān)政府部門(mén)，但由于體制約束，承接擬轉(zhuǎn)移的職能遲遲難以得到全面落實(shí)。按照轉(zhuǎn)制方案，“企業(yè)集團(tuán)公司內(nèi)設(shè)的‘行政辦’是具有明確定位的過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，即除了承擔(dān)集團(tuán)內(nèi)的行政管理職能外，主要負(fù)責(zé)村委會(huì)撤銷(xiāo)后未能完全移交的社區(qū)行政事務(wù)”[2]。但是改制16年來(lái)，企業(yè)集團(tuán)公司并沒(méi)能逐漸剝離社區(qū)行政事務(wù)的管理職能，不但需協(xié)調(diào)管理轄內(nèi)5個(gè)社區(qū)居委的各項(xiàng)行政事務(wù)，還要做好治安、安全生產(chǎn)、環(huán)衛(wèi)、計(jì)生、信訪、“兩違”控制等工作，而且這些工作亦成為上級(jí)政府對(duì)企業(yè)集團(tuán)公司年度工作考核的項(xiàng)目?jī)?nèi)容?！靶姓k”作為過(guò)渡性機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有完成使命結(jié)束運(yùn)作，其重要地位反倒不斷提升，機(jī)構(gòu)不斷膨脹、人員不斷增加、職能不斷強(qiáng)化。

（三）資源依賴(lài)關(guān)系的強(qiáng)化使居委會(huì)選擇性執(zhí)行自治職能

居委會(huì)作為自治組織，其行動(dòng)的核心應(yīng)當(dāng)是“自治”，權(quán)力的來(lái)源應(yīng)該是居民及其居民會(huì)議的授權(quán)，行動(dòng)的范圍應(yīng)當(dāng)是在授權(quán)權(quán)限內(nèi)處理居民自治事務(wù)。與此同時(shí)，還可協(xié)助基層政府及其派出機(jī)關(guān)（街道辦事處）提供開(kāi)展工作，組織居民開(kāi)展自我管理和自我服務(wù)。但社區(qū)轉(zhuǎn)制后，居委會(huì)的主要任務(wù)就是協(xié)助政府開(kāi)展社區(qū)管理和公共服務(wù)工作，這就難免使得居委會(huì)角色錯(cuò)位，成為街道辦事處的“下級(jí)單位”。社區(qū)居委會(huì)一方面需要依賴(lài)集體經(jīng)濟(jì)，依靠其財(cái)力、物力和人力支持為社區(qū)特別是原村民提供公共物品；另一方面又需要依賴(lài)街道辦事處，“居委會(huì)成員的職數(shù)、任職條件、待遇由街道確定；還要應(yīng)對(duì)來(lái)自政府部門(mén)和街道辦事處的各種檢查、評(píng)比和考核”[3]。轉(zhuǎn)制后居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)改由街道撥付，不僅數(shù)額偏低而且沒(méi)有使用自主權(quán)，遇到使用缺口，還要向街道申請(qǐng)撥付，這也增加了居委會(huì)對(duì)政府和街道的依賴(lài)。如企業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)在訪談時(shí)所言：“目前我們的居委會(huì)和城市社區(qū)的區(qū)別是接受街道辦事處和企業(yè)集團(tuán)的雙重指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)，原村民在接受計(jì)生等社會(huì)管理方面也是雙重的要求?！?/p>

由于相對(duì)封閉的利益共同體的存在，一方面轉(zhuǎn)制社區(qū)內(nèi)的原村民會(huì)固守鄉(xiāng)村行為觀念和意識(shí)，另一方面也會(huì)極力排斥外來(lái)權(quán)力對(duì)于社區(qū)事務(wù)的管轄[4]，并不配合居委會(huì)的工作，也缺乏自治的意識(shí)和能力。由于自治的空間和能力越來(lái)越小，居委會(huì)選擇性地執(zhí)行社區(qū)自治職能，無(wú)法真正代表居民維護(hù)權(quán)益、協(xié)調(diào)利益，也無(wú)法與居民之間建立互信互惠的合作治理關(guān)系。

三、對(duì)策與建議

基于A村轉(zhuǎn)制的公共治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐分析，其問(wèn)題的根源在于有效制度供給不足，轉(zhuǎn)制社區(qū)僅僅偏重在組織架構(gòu)的變革而沒(méi)有配套制度和規(guī)則的調(diào)整，依然保留了集體土地所有制和傳統(tǒng)社區(qū)治理機(jī)制，最終導(dǎo)致了各個(gè)治理主體出現(xiàn)整體性錯(cuò)位。轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展路徑應(yīng)增加有效的制度供給，著眼于土地產(chǎn)權(quán)的改制和明晰治理主體的角色定位。

（一）改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決轉(zhuǎn)制社區(qū)對(duì)舊體制的路徑依賴(lài)

全民所有制與集體所有制的并存是舊經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本原因。轉(zhuǎn)制社區(qū)必須正視和解決原村民對(duì)舊體制的路徑依賴(lài)問(wèn)題，實(shí)際上這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)阻礙了社會(huì)轉(zhuǎn)型。村民變成居民之后，只要在經(jīng)濟(jì)上仍然依賴(lài)于集體土地和村經(jīng)濟(jì)組織，就不可能成為真正意義上的城市居民。因此，首先應(yīng)該加快土地集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的進(jìn)程，有兩種途徑可供選擇：“一是對(duì)采用‘整村原地拆除，重新建設(shè)’改造模式的轉(zhuǎn)制社區(qū)通過(guò)征地實(shí)現(xiàn)集體土地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)換；二是對(duì)不適宜整體拆遷的轉(zhuǎn)制社區(qū)通過(guò)補(bǔ)交國(guó)有土地有償使用費(fèi)的形式將集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》，對(duì)合法建筑物核發(fā)國(guó)有《房屋所有權(quán)證》?！盵5]與此同時(shí)，應(yīng)將社區(qū)公共服務(wù)職能從村集體經(jīng)濟(jì)組織中剝離出來(lái)，由地方政府承擔(dān)。

（二）重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，明確各治理主體的職能

在社區(qū)轉(zhuǎn)制公共治理過(guò)程中，應(yīng)依法理順三大治理主體的相互關(guān)系，明確政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織在社區(qū)治理中的各自職能，使之形成新型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和良性互動(dòng)的善治格局。

1.確立基層政府的主導(dǎo)地位

在目前轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)初始階段，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)政府對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)作用。政府要明確自己的定位，不僅要承擔(dān)起提供“公共物品”的職責(zé)，而且要正確履行對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督的職責(zé)。首先，在村委會(huì)轉(zhuǎn)制為社區(qū)時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)起社區(qū)公共服務(wù)職能，把社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保、安全等公共支出納入財(cái)政預(yù)算安排。政府收入主要通過(guò)稅收渠道而不是通過(guò)收費(fèi)或轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共支出的方式，確保轉(zhuǎn)制社區(qū)居民享有均等化的基本公共服務(wù)。其次，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的政策指導(dǎo)和規(guī)范管理，尤其要負(fù)擔(dān)起集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理職能，避免改革過(guò)程中集體資產(chǎn)的流失。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能

集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)逐步成長(zhǎng)為完整意義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，參與社會(huì)分工與公平競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)逐步剝離其目前承載的社區(qū)建設(shè)和社會(huì)管理職能，改由基層政府、居委會(huì)或其他組織承擔(dān)。而經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)專(zhuān)一的經(jīng)濟(jì)實(shí)體承擔(dān)起管理經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的職能。在土地成為集體經(jīng)濟(jì)資本的條件下，使村民能夠共享“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益和資本化收益[6]。通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)集團(tuán)公司的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的組織架構(gòu)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。[7]同時(shí)，政府應(yīng)為此類(lèi)企業(yè)的健康成長(zhǎng)創(chuàng)造條件：通過(guò)建立完整開(kāi)放的產(chǎn)權(quán)體系和集體股權(quán)的市場(chǎng)交易機(jī)制，打破集體股權(quán)的流通限制，通過(guò)股權(quán)交易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素的市場(chǎng)化；并在過(guò)渡期內(nèi)指定相關(guān)優(yōu)惠政策降低此類(lèi)企業(yè)的稅負(fù)。

3.促進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)自治

應(yīng)抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難得機(jī)遇，大力培育社區(qū)自治力量，從根本上改變社區(qū)自治力量羸弱的局面。居委會(huì)的自治能力一方面源于相對(duì)獨(dú)立的自治空間，另一方面源于社區(qū)居民的認(rèn)同支持。而自治空間的塑造需要推動(dòng)“兩個(gè)剝離”。一是與基層政府的剝離，擺脫行政職能。通過(guò)新設(shè)社區(qū)服務(wù)站承接處理各種行政性事務(wù)，包括城市低保、優(yōu)撫安置、老齡服務(wù)等，將協(xié)助政府處理的各項(xiàng)行政事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)站完成；二是與集體經(jīng)濟(jì)組織的剝離，擺脫經(jīng)濟(jì)職能，與集體經(jīng)濟(jì)組織在人員、辦公場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、賬目等各自獨(dú)立。通過(guò)“兩個(gè)剝離”實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)工作職能與城市基層社會(huì)管理和服務(wù)接軌[3]，承擔(dān)其維護(hù)社區(qū)共同利益、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)利益沖突的重要功能。其次，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。一要強(qiáng)化宣傳促進(jìn)村民從鄉(xiāng)土認(rèn)知轉(zhuǎn)為城市認(rèn)知。既尊重原村民的觀念意識(shí)，又要通過(guò)教育感化增強(qiáng)其市民意識(shí)。二要建立和完善社區(qū)居民和社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。把與社區(qū)居民利益相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目分門(mén)別類(lèi)、形成公共事務(wù)治理清單，并賦予社區(qū)居民和社會(huì)組織公共事務(wù)的決策權(quán)，不斷提升社區(qū)自治能力。通過(guò)各種賦權(quán)措施促進(jìn)社區(qū)居民平等有序地參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理，才能促進(jìn)多元利益的和諧共存，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的公平配置。

（三）增強(qiáng)政府有效制度供給，確保轉(zhuǎn)制社區(qū)居民的合法權(quán)益

轉(zhuǎn)制社區(qū)在融入城市化過(guò)程中，盡管要解決權(quán)力邊界模糊、集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型受阻、居民身份認(rèn)同困難等問(wèn)題，但這些問(wèn)題都與現(xiàn)行的制度安排有關(guān)。因此，制度問(wèn)題才是轉(zhuǎn)制社區(qū)最需要清除的障礙。一是按照城鄉(xiāng)一體化的要求，清理不合時(shí)宜的法律和規(guī)章制度，該保留的保留，該廢除的要廢除，解除一切束縛轉(zhuǎn)制社區(qū)的羈絆。二是將轉(zhuǎn)制社區(qū)創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律和政府的規(guī)章，提高執(zhí)行的權(quán)威性與操作性。三是按照新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的要求，進(jìn)行系統(tǒng)的完整的制度設(shè)計(jì)，明確各治理主體的職能，規(guī)范其行為，保障社區(qū)居民的合法權(quán)益。如政府在社區(qū)承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)、每年財(cái)政預(yù)算安排、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、轉(zhuǎn)制居民私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公民參與公共事務(wù)決策程序、社區(qū)各種組織參與公共治理規(guī)則，諸如此類(lèi)都要從法律上制度上做出具體安排。通過(guò)制度建設(shè)理順行政、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)自治之間的關(guān)系，形成良性互動(dòng)的善治格局?；竟卜?wù)應(yīng)由政府均等化提供，不應(yīng)從制度安排上割裂城市社區(qū)與轉(zhuǎn)制社區(qū)；社區(qū)公共服務(wù)可以通過(guò)構(gòu)建政府、居委會(huì)、工青婦組織與其他社會(huì)組織的治理網(wǎng)絡(luò)合作供給；社區(qū)共同利益的維護(hù)和共同意志的表達(dá)、社區(qū)內(nèi)部多元利益的協(xié)調(diào)，則應(yīng)通過(guò)居委會(huì)這一自治組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。

[1]謝守紅,謝雙喜.國(guó)外城市社區(qū)管理模式的比較與借鑒[J].社會(huì)科學(xué)家,2007(8)：55.

[2]藍(lán)宇蘊(yùn).都市里的村莊[D].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士論文,2003,5,1.

[3]楊貴華.城市化進(jìn)程中的“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)[J].社會(huì)科學(xué),2012(11).

[4]趙過(guò)渡,鄭慧華,吳立鴻,龔惠琴.“城中村”社區(qū)治理體制研究——以廣州市白云區(qū)柯子嶺村為個(gè)案[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)：2003(3)：97.

[5]羅勇彬,陳可石,杜江韓.城中村轉(zhuǎn)制后的迷失與再探索——以廣州登峰村轉(zhuǎn)制為例[J].現(xiàn)代城市研究,2012(7).

[6]王圣誦.“城中村”土地開(kāi)發(fā)、“村改居”和社區(qū)民主治理中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)研究[J].法學(xué)論壇，2010(11)：98-103.

[7]黃靜晗,潘揚(yáng)彬.“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革與探索——以福建省廈門(mén)市馬垅社區(qū)為例[J].沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012(5).

An Institution Analysis of the Governance Structure of Communities Undergone Institutional Reforms： A Case Study of Village A in Guangzhou’s Tianhe District

Wang Zhenzhen,He Dongsheng

Taking Village A as the object of study on communities undergone institutional reforms and through careful observation,the author finds that these communities are lack of public services,stuck in entrepreneurial restructuring,in need of an efficient community office and lack of citizen identity.The paper points out that the inappropriate institutional arrangement,the existence issue of urban-rural dual structure and the heavy dependence on resources are the obstacles for Village A to be able to develop towards an urbanized community.It is suggested that the path dependence should be changed,the governance structure be reformed and effective government supply be increased.

communities undergone institutional reforms; governance structure; institution analysis

C916

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.012

王楨楨，中共廣州市委黨校、廣州行政學(xué)院公共管理教研部副教授，管理學(xué)博士，研究方向：公共服務(wù)與地方治理。何東升，廣州市花都區(qū)科技與信息化局局長(zhǎng)。

（責(zé)任編輯：盧小文）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益群體的城市治理模式創(chuàng)新研究》（12CZZ035），國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目《城市更新中的社會(huì)整合機(jī)制研究》（13CZZ036)。