肖建文

(廣東省增城強(qiáng)制隔離戒毒所 財(cái)務(wù)科，廣東 增城 511300）

隨著我國財(cái)務(wù)預(yù)算體系的建立和健全，其優(yōu)化資源配置的作用愈發(fā)明顯。黨的十八大以來，政府加強(qiáng)了對財(cái)政資金的監(jiān)督管理，要求財(cái)政信息透明公開，包括“三公經(jīng)費(fèi)”的財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告被列為應(yīng)該重點(diǎn)公開的政府信息。同時(shí)，要求實(shí)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)管理信息公開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各項(xiàng)目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致，加強(qiáng)資金集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理公開化建設(shè)，其最終目的是為了提升政府信息公開的透明度，建設(shè)一個(gè)廉潔、節(jié)儉的政府。但有些單位疏于財(cái)務(wù)管理，缺乏明晰的預(yù)算約束機(jī)制和有效的內(nèi)部控制，三公經(jīng)費(fèi)只漲未落、隨意調(diào)節(jié)、超比例使用，個(gè)別部門還存在列支“三公經(jīng)費(fèi)”超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。2013年3月，“兩會(huì)”之后，李克強(qiáng)總理答中外記者問時(shí)強(qiáng)調(diào)：公費(fèi)接待、公費(fèi)出國、公費(fèi)購車，即“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增。這充分體現(xiàn)了我國政府治理“三公經(jīng)費(fèi)”支出的決心。同時(shí)，中央自2012年底為整治作風(fēng)、厲行節(jié)約，提出了“八項(xiàng)規(guī)定”，在此環(huán)境背景下，三公經(jīng)費(fèi)管理問題逐漸進(jìn)入人們視野。

一、三公經(jīng)費(fèi)管理及公共預(yù)算的概念

三公經(jīng)費(fèi)管理是預(yù)算單位為了實(shí)現(xiàn)對財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和整體規(guī)劃，對購置公務(wù)用車和車輛維修保養(yǎng)、公務(wù)接待和因公出國（境）三項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行的管理活動(dòng)。三公經(jīng)費(fèi)是政府行政經(jīng)費(fèi)的組成部分，屬于政府的行政成本，是政府活動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)必要的支出。它屬于公共預(yù)算的制度范疇和相應(yīng)的管理理念，從建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的角度，把自身會(huì)計(jì)信息的披露梳理等步驟與政府審計(jì)、政府治理相結(jié)合，以求建立一種適應(yīng)當(dāng)今公共預(yù)算發(fā)展的制約管理模式，從而樹立起政府機(jī)關(guān)的廉政作風(fēng)，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府決策職能和運(yùn)行效果的優(yōu)化治理。一般意義上的三公經(jīng)費(fèi)包括政府行政單位（含參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位在內(nèi)）、事業(yè)單位和其他用財(cái)政撥款開支的單位。

需要指出的是，公共預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的核心，是政府治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到政府機(jī)關(guān)決策、計(jì)劃、控制、分析等一系列管理措施。19世紀(jì)以來，公共預(yù)算制度已作為現(xiàn)代國家進(jìn)行國家治理的基本制度，是建立廉潔、經(jīng)濟(jì)、負(fù)責(zé)的現(xiàn)代政府的基本條件。［1］公共預(yù)算的基本功能是以控制、計(jì)劃、管理等為載體，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化預(yù)算單位財(cái)務(wù)活動(dòng)，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)關(guān)系，不斷實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)需要的資源。它包括三個(gè)層次的基本職能和目標(biāo)：加強(qiáng)對財(cái)政總額的控制、按戰(zhàn)略意義上的優(yōu)先順序分配財(cái)政資金、提高財(cái)政資金的使用或運(yùn)作效率。［2］

二、我國目前三公經(jīng)費(fèi)普遍存在的問題

（一）缺乏嚴(yán)格有效的公款接待制約機(jī)制

某些單位由于財(cái)務(wù)管理制約體系不健全，有些公款接待成了“公”字名義下某些人搭建的大到工作交往、小到私人聚會(huì)的平臺(tái)，表現(xiàn)為上級(jí)來人檢查考核、向領(lǐng)導(dǎo)請示匯報(bào)工作、到上級(jí)爭取項(xiàng)目資金、兄弟單位前來學(xué)習(xí)取經(jīng)、外出招商引資等各種名義下的迎來送往之風(fēng)較為盛行。此外，某些干部為融洽關(guān)系，利用公款進(jìn)行私人之間的接風(fēng)宴、送別席、慶典酒、會(huì)議餐、工作餐等也是“家常便飯”，有些人甚至還存在著將能夠使用公款接待看作是一種“面子”的思想。如此種種，超過接待費(fèi)支出比例的開銷自然就成了常事。

（二）公車有效控制手段的缺失致使監(jiān)督流于形式，無法執(zhí)行

通常情況下，公車管理監(jiān)督機(jī)制的建立和執(zhí)行對單位發(fā)展及提高行政效率至關(guān)重要，能夠使行政成本在單位內(nèi)部得到控制，以保證政令暢通，滿足單位行政工作的正常進(jìn)行。但一些行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中沒有注重形成公車的預(yù)算管理及控制理念，公共預(yù)算管理模式?jīng)]有建立，超編、超標(biāo)配置車輛現(xiàn)象較為嚴(yán)重，公車私用現(xiàn)象常有發(fā)生。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有帶頭嚴(yán)格貫徹執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，自行其是，甚至出現(xiàn)將車輛費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到下屬單位的現(xiàn)象，致使單位無法監(jiān)督到公車的實(shí)際使用情況，直接影響了單位的辦事效率與正常管理。

（三）出國經(jīng)費(fèi)高漲，公費(fèi)旅游情況普遍

一些單位在出國經(jīng)費(fèi)控制工作上流于形式，公費(fèi)出國旅游失控。其主要表現(xiàn)在各類社團(tuán)組織假借各種出國考察學(xué)習(xí)名義組織出國旅游，特別是一些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織借學(xué)習(xí)考察研究的名義組織會(huì)員單位公費(fèi)出國旅游。有些單位和部門甚至偽造邀請函、國際會(huì)議通知、國際學(xué)術(shù)交流通知等假文件作為公費(fèi)出國旅游的依據(jù)，造假出國。還有一些本是通過組織安排的正常公費(fèi)出國人員，卻私自變更原來安排的路線和行程，成為了變相公費(fèi)旅游。各種公費(fèi)旅游現(xiàn)象給單位財(cái)政制度的執(zhí)行帶來混亂，嚴(yán)重違反了公共預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定。

綜上所述，政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位這些三公經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，使三公經(jīng)費(fèi)顯現(xiàn)出支出預(yù)算不斷擴(kuò)大的趨勢。有數(shù)據(jù)表明，中央部門“車輛購置及運(yùn)行費(fèi)”2012年比2011年決算平均增加204.79萬元，即增加4.49%，增加最高的達(dá)到70.35%。一些地方政府無法從整體發(fā)展的角度進(jìn)行控制協(xié)調(diào)，下屬單位各自為政，三公經(jīng)費(fèi)公開流于形式，管理效率及執(zhí)行效果低下。在這種情況下，亟須加大三公經(jīng)費(fèi)優(yōu)化治理力度，促進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化和公開信息透明化。

三、三公經(jīng)費(fèi)優(yōu)化治理的積極作用

溯本追源，三公經(jīng)費(fèi)支出違規(guī)超標(biāo)的主要原因就是預(yù)算的約束力不強(qiáng)，特權(quán)思想嚴(yán)重，治理措施不力。為提高預(yù)算單位的管理效率，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化三公經(jīng)費(fèi)的優(yōu)化治理，通過充分利用和掌握各預(yù)算單位的信息資源，加強(qiáng)對資金開支的控制，建立健全預(yù)防和糾正、監(jiān)控三公經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，提高管理水平和決策水平。通過分析信息的科學(xué)性、真實(shí)性，發(fā)揮有效監(jiān)管手段，并結(jié)合復(fù)合性分析、科目追溯跟蹤等技術(shù)方法，［3］正確評價(jià)單位三公經(jīng)費(fèi)上下浮動(dòng)幅度的可靠性，并為中央和政府管理部門的科學(xué)決策提供正確的信息來源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮強(qiáng)化治理的作用。

三公經(jīng)費(fèi)優(yōu)化治理的表現(xiàn)形式為實(shí)現(xiàn)信息公開。當(dāng)前，資本市場上普遍存在的信息不透明、不對稱現(xiàn)象同樣可能發(fā)生在政治社會(huì)領(lǐng)域。據(jù)調(diào)查，政府機(jī)關(guān)控制了80%的公共管理信息，公眾能夠了解到的政府信息不及20%。政府與公民之間的信息不對稱現(xiàn)象，表現(xiàn)為政府利用手中的公共權(quán)力獲取大量信息，處于信息的優(yōu)勢地位，普通公民獲取的信息相對匱乏而處于信息的劣勢地位。信息的不對稱，一方面導(dǎo)致公民難以有效地行使參政、議政及監(jiān)督的權(quán)利，另一方面還會(huì)誘使政府機(jī)關(guān)憑借信息優(yōu)勢，出現(xiàn)行權(quán)過程中的不作為、亂作為、違法犯罪及腐敗現(xiàn)象。因此，通過三公經(jīng)費(fèi)消息公開，實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算透明化，使處于政治市場中的行為主體——政府最大程度地規(guī)避誠信危機(jī)，并保障公共利益，使其政令順暢，有效執(zhí)行。

四、機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)優(yōu)化治理的具體措施

（一）構(gòu)建有合理權(quán)責(zé)、懲戒問責(zé)的公共預(yù)算管理體系

為了實(shí)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的整治控制，加強(qiáng)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，首先應(yīng)貫徹集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理思想，根據(jù)各單位具體實(shí)際情況，積極探索實(shí)行經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算具體化，并構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的預(yù)算管理體系，［4］合理劃分各級(jí)單位的權(quán)力和責(zé)任，在集權(quán)的基礎(chǔ)上合理進(jìn)行分權(quán)，有權(quán)有責(zé)、懲戒問責(zé)，理順各級(jí)預(yù)算單位之間的關(guān)系，并在一定程度上控制三公經(jīng)費(fèi)隨意性支出的沖動(dòng)。

（二）完善政府三公經(jīng)費(fèi)信息披露體系

公開三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算是政府信息披露管理的重要部分之一。應(yīng)該借鑒國際上有關(guān)政府信息披露的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)規(guī)范信息披露的法規(guī)制度，以條例的形式進(jìn)行政府信息三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算公布，定期披露政府及公共部門履行其職能過程及結(jié)果的財(cái)務(wù)信息，并根據(jù)“還干部一個(gè)清白，給群眾一個(gè)明白”的原則，具體系統(tǒng)地反映出單位為達(dá)到行政目標(biāo)所擁有的財(cái)政資源的配置支出情況。預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，還應(yīng)充分發(fā)揮媒體與群眾監(jiān)督作用，進(jìn)行三公經(jīng)費(fèi)使用情況的跟蹤報(bào)道，若有差異應(yīng)及時(shí)對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析調(diào)整和糾正，追究各責(zé)任單位相關(guān)人員的責(zé)任，防止推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

（三）實(shí)行審計(jì)監(jiān)督落實(shí)制度，強(qiáng)化標(biāo)本兼治

政府審計(jì)監(jiān)督是保證三公經(jīng)費(fèi)優(yōu)化治理的重要環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)監(jiān)控和規(guī)范資金管理，通過審計(jì)的力量，讓違規(guī)超標(biāo)行為沒處遁形。在嚴(yán)肅治理的同時(shí)，還要加強(qiáng)對三公經(jīng)費(fèi)使用中屢禁不止的行為的責(zé)任追究力度，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的效果。

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［1］夏書章.行政管理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［2］郭文靜，張維劍.地方三公經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題及對策［J］.審計(jì)與理財(cái)，2013，（7）.

［3］張福新.公共預(yù)算視角下三公經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理問題研究［J］.行政與法，2010，（29）.

［4］彭光倫.三公經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的問題與對策研究［J］.內(nèi)蒙古教育，2013，（9）.